阳高县退耕还林后续政策探讨

李建兵

（山西省阳高县林业局， 山西 阳高 038100）

阳高县地处晋、冀、蒙三省区交界处、大同市东北部，位于东经113°30′～ 114°5′，北纬 39°50′～ 40°30′之间。全县总土地面积17.05万hm2，总人口27万人，13个乡（镇）、290个行政村，耕地面积5.60万hm2，其中25°以上坡耕地1.03万hm2，沙化土地面积11.90万hm2。全县林业用地80万hm2，其中有林地 2.30 万 hm2，森林覆盖率15.80%。近年来，县委、县政府抓住雁门关生态经济畜牧区建设机遇，加快推进造林绿化步伐。

早在2000年，阳高县就对全县7个乡（镇）进行科学规划，合理布局，实施了587 hm2退耕还林工程，并取得了巨大成就。在此成功的经验下，又连续6年实行了退耕还林工程，退耕还林面积2.04万hm2，涉及2.10万人口，群众直接受益2.30亿元。

但是，随着退耕还林继续实施，退耕还林过程中出现一些问题，如国家规定补助期限。国家每年根据退耕面积核定退耕还林所需进行补助，经济林补助5年，生态林补助8年，退耕还林补助期满后怎么办？钱粮补助一旦没有了，有些退耕户生计就会受到影响，退耕农户又会毁林复垦，退耕还林的成果就会毁于一旦。认真研究退耕还林过程中出现的各种现象，制定后续政策是一个值得认真思考的问题。因此，通过对全县退耕还林工程的调查，分析目前存在的问题，提出一些建议，仅供参考。

1 实施退耕还林效益分析

1.1 生态效益明显

退耕还林是一项规模最大，投资最多的生态工程。通过几年的实施，在水土保持、防沙治沙等方面取得了明显的生态效益，山绿了，水清了，天蓝了，生存条件得到了明显改善，每年水土保持、防沙治沙效益达到30万元。

1.2 经济和社会效益显著

1.2.1 增加农民收入

农民收入来源主要由四部分构成，即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。实施退耕还林后，传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而打工收入明显增加，由占总收入比例的35%提高到38%。同时，国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。农民从事多种经营、副业生产及外出务工人员大幅度增加，农民收入稳步增长。

1.2.2 促进农业生产效率提高和粮食产量增加

退耕还林主要把高山陡坡、水土流失严重，投入多产出少的坡耕地实施退耕，使农村更多富余人力、物力投入到平缓的耕地中，这样精耕细作，极大地提高了生产效率，使单位面积产量大幅度提高。

1.2.3 促进农村产业结构调整

实施退耕还林工程以来，为农村产业结构调整提供了契机，大力发展了杏产业和以灌木、草为主导的舍饲畜牧业。切实做到林草上山、粮食下川、牛羊进圈、封山禁牧。努力发展生产型特色经济，以优质高效产业改善和置换传统产业。

2 退耕还林实施中存在的问题

2.1 农民收入问题

退耕还林到期后，钱粮补助一旦没有了，农民收入是否下降，这是退耕还林工程成败的关键。

2.2 粮食补助标准问题

在现阶段，退耕还林款是否满足农民需求也是值得探讨的问题。目前，由于国家实行一系列的粮食直补以及粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变，导致退耕还林比不上种粮钱多。农户自发的自利行为，将促使退耕农户选择种植粮食或其他经济作物。

2.3 有关政策还需进一步完善

如套种的问题，国家在《退耕还林条例》中明确提到，不允许兼种其他农作物。而在实践中，发现套种一定的矮秆作物有利于苗木生长，其原因是通过以耕代抚可以促进苗木的生长。其次，还有修路、修建厂矿等占有退耕还林地的现象较多，造成面积不足，却没有规范的管理办法。

2.4 绩效考核缺乏监督机制

退耕还林的验收标准是以面积计算，田退了，树种了，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率？所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的机制，因此，只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农民缺乏主动性，由于没有明细的退耕还林绩效考核，农户缺乏管理主动性。甚至有的农户只管拿补助，至于今后有没有效益不是自己的事。二是退耕户管理水平差距大，从普遍上看，高山比低山好，生态林比经济林好，特别是经济林，5年以后不能见效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”。三是缺乏科学指导，退耕户还没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，这些都会影响到退耕还林质量和后期效益发挥。

3 对策建议

3.1 尽快建立生态补偿机制

建立生态补偿机制，用市场化运作方式保障退耕还林实施。林业效益在短期内没有直接效益产出，特别是经济林在10年以后才开始收益，水土流失的地方生态林只能产生生态效益而没有经济效益。因此，目前国家已下达关于退耕还林工程延续工作，经济林再续5年，生态林再续8年的生态补偿机制，可以保证退耕还林工程成果稳定。

3.2 补贴要实行浮动补贴机制

退耕还林补贴要比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林补贴要根据当年的粮价上涨幅度给予退耕户补贴，实际这是一种保护农民利益不受损失的政策，也是退耕还林政策的初衷，即以“粮食换生态”。

3.3 尽快建立退耕还林绩效考核机制

制定退耕还林工程的绩效考评机制，重点研究生态林、经济林的生态效益以及对后续产业发展情况进行评估，主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移等方面。

3.4 要有针对地放宽林粮间作

实践证明，新造林地进行林粮间作，有利于促进苗木生长。适当地放宽退耕地的林粮间作，允许套种一些矮秆作物，以耕代抚，促进苗木生长。当然，对于那些水土流失严重、生态脆弱地区，应该禁止任何形式的套种。

3.5 加快后续产业发展

后续产业发展，是巩固退耕还林成果的有力保障，是促进农民增收，实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。退耕还林工程一定要与农村产业结构调整相结合，国家应将一部分补助资金用于后续产业发展，特别是林产品加工，使退耕户能够从土地中走出来。同时，国家应在财政支持、税收减免方面给予优惠。