山西省退耕还林工程存在问题与对策

吉明金

（山西省林业调查规划院， 山西 太原 030012）

退耕还林是我国林业生态建设重点工程中涉及面最广、投资额最大的一项工程。山西省是全国退耕还林试点省之一，自2000年试点开始至今，退耕还林已经实施了10年。

从2000年－2009年10年间，全省退耕还林共完成143.80万hm2，其中退耕地造林46.30 hm2，荒山造林97.50万hm2。2003年－2009年间，经过多次省抽查、国家核查，各县退耕地造林全部达标，荒山造林当年验收合格率均在85%以上。

退耕还林工程实施10年来，取得了巨大成功，短期内使项目实施区的生态环境有了较大的改善，明显地提高了森林覆盖率，改善了生态环境，提高了人们对林业的认识，实现了国家增绿、农民增收，取得了良好的社会效果。也使人们对林业的认识，从追求经济效益转变到了以生态效益为主，兼顾经济效益，从根本上改变了林业在国民经济中的地位。

为了今后林业工程更好地实施，现有未成林地能得到更好地管护，现将退耕还林实施中依然存在的问题分别提出，供有关部门决策参考。

1 退耕还林工程宏观政策方面存在的问题与不足

1.1 造林任务计划与资金下达太迟

退耕还林工程造林任务计划，一般是每年的一季度末才下达，个别时候由于其他原因会拖到二季度，甚至还有秋天下达的年度任务。资金的到位则更迟，严重地影响到造林工作的顺利实施。

1.2 部分退耕还林地块选择不当

按照国家退耕还林要求，退耕还林地块主要选择25°以上的坡耕地。在实施过程中，有些地方，过分强调集中连片，许多选择地块不当，结果是一些交通比较方便的、人们视线范围内的耕地，尽管坡度不大，也还比较适合耕种，但是纳入了退耕还林范畴；许多偏远乡镇，坡度比较大的地块，分布于林地中的应该退耕的零星地块，由于当时没有规划退耕，现在想退又没有指标，目前仍在耕种。该退的没退，这已成为退耕还林中急需解决的问题之一。

1.3 荒山造林（还林）经费严重不足

退耕还林工程中的还林部分，以前年份，每公顷仅750元苗木费；2007年开始省里每667m2（即1亩）再补贴50元，这样加起来仅100元钱。但是，荒山造林本身难度大，投资费用高；愈到后期，剩余的荒山地块造林难度愈大。由于经费问题，不能很好地补植补造，成林效果比较差，有的甚至完全失败，需要重新造林。

根据近年来对多个山区县的调查研究，荒山造林成功的成本，多在每公顷7 500元～30 000元之间，个别地块甚至超过了3 000元（667m2）。从2003年起，临汾市在吉县、蒲县、大宁、隰县实施日元贷款造林项目，每公顷投资10 500元。选择地块，主要是黄土丘陵沟壑区，这是山区县造林比较容易的地方。吉县壶口镇荒山造林，每公顷投资也在30 000元以上。永和县在石质薄土荒山造林，成本高达45 000元以上。

1.4 退耕地补助款发放兑现问题

许多农民在领取了第一年退耕地补助后，由于外出打工，以后年份不补植补栽，林地成活率、保存率达不到85%或80%的要求。还有些地块，退耕后又复耕，毁坏了苗木，保存率达不到要求。但是，县级林业局却无权扣发补助粮钱，工作非常被动。

1.5 退耕还林检查经费和检查比例

退耕还林检查，国家规定“县自查、市复查、省抽查、国家核查”。但是县级林业局，没有检查的专门经费。再一个问题是，退耕还林省抽查面积过大，加重了县级负担。许多县抽查面积在1 000 hm2~1 700 hm2以上，没有必要。只要认真地检查，每个县抽查造林面积200 hm2~334 hm2，还林200 hm2~334 hm2是完全可以的。

2 技术方面存在的问题

2.1 造林设计问题

由于任务下达时间晚，造林设计时间紧、任务急，设计中存在许多问题，个别的地方存在先施工后设计问题，不能保证造林设计的科学合理性。具体表现如下：小班界线不是十分准确，个别小班出现位移；树种选择不当，相对单调；由于经费不足，为了省钱，许多适合种植针叶树油松、侧柏的地方，选择了阔叶树的刺槐或者灌木；造林模式单调，千篇一律，密度、株行距、混交模式需要进一步优化；小班面积过大或者过小，退耕还林中最小的小班仅0.01 hm2，而最大的达到数千亩，小班划分不标准。

2.2 苗木问题

一是不能保证良种壮苗采用，二是不能保证按设计树种造林，形成了农民有什么苗，种什么树；三是个别地方有些农民到其他林地甚至别的人工林地块偷挖苗木。有的县（区），尽管统一调苗，但苗圃地与造林地距离过远，也影响到造林成活率。因此，解决好苗木问题是当务之急。

2.3 整地、栽植方面的问题

许多造林地块，没有预整地或者预整地标准低，不能达到预整地的目的，造林成活率低下。在栽植过程中，不严格按规程作业，存在过浅、过深、窝根等问题，严重影响造林成活率。

2.4 幼林管护方面问题

退耕还林实施8年来，未成林地及幼林地面积逐年增加，补植和抚育任务也越来越重，但是这一块经费至今无着落，所以工作也不理想。在农户自发的抚育管理中，存在修枝过度或者无人修枝的问题，严重影响了林木正常发育生长。个别地块有农林间作，甚至毁林复耕现象，危及林木生长和保存。

3 对策与建议

针对目前退耕还林中存在的问题，依据多年退耕还林检查了解的基层情况以及和县、乡林业技术人员座谈讨论的结果，为了更好地实施退耕还林，今后应当采取以下改进措施。

3.1 提前下达造林任务计划与资金

每年三季度末或者四季度初，召开计划会议，下达次年退耕还林生产任务书，次年初下拨资金。

3.2 进行一次全省仍然急需退耕地块普查

急需退耕还林普查，重点是以下几类地块，以便有的放矢，统一安排退耕任务。一是坡度比较大、易造成水土流失和破坏生态环境的地块；二是分布于林地、保护区和已经大面积退耕的退耕还林地区域零星耕作地；三是偏远、不适合耕种的地块。

3.3 提高荒山造林经费补助标准

由于劳动力原材料价格上涨，荒山造林（还林）每亩按仅一次性补助100元，已远远不够。建议按照造林地块造林难易程度，分别制定补助标准。实行招标制，全额招标，保证造一块成功一块。整地栽植，补植验收，经费分几次拨付，最后合格后全部付清。

3.4 严把荒山造林设计、审批、验收关

造林设计必须请有设计资质的单位设计，或者在有资质的技术人员指导下完成设计。设计审批应严格把关，而不能流于形式。退耕还林一定要按设计施工，树种替换只能由同类型替代，不能有什么苗栽什么树，否则作业设计和设计审批失去了意义。

3.5 多种方式解决良种壮苗问题

解决良种壮苗问题，不能一刀切，要因地制宜，采取多种方式解决。最好做到，就地育苗就地栽植。种子调入，一般应由种子部门统一调入。发挥国营苗圃的主力军作用开展育苗。要尽量避免长距离异地调苗。

3.6 对于省级抽查、国家核查抽中的县，省级财政应当下拨专项检查经费，减轻被查县负担。

3.7 开展多层次的技术培训，指导农民进行中幼林管护和抚育修枝。

3.8 制定完善相关政策条例

有关部门应进行政策、法规的研究，制定违反退耕还林资金管理条例的处罚办法，真正制定出科学合理、行之有效的退耕还林管理办法。