逾越公共政策制定与执行的鸿沟:提高政府执行力

□文/甄贞

一、政策制定和政策执行衔接的重要意义

政策制定是整个政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题；而政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为现实的唯一途径。政策制定与执行的衔接有两方面的含义：一是制定的政策是否合理、切实可行；二是既定的政策是否贯彻落实，采取某种手段有效地执行下去，解决问题。

（一）政策制定和执行有效衔接是政策应用于现实的唯一途径。政府为了有效地管理国家事务和社会公共事务，必须根据社会经济、政治、文化发展的需要和态势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变为现实，则依赖于有效的政策执行。美国政策学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。

（二）政策制定和执行的衔接是检验政策正确与否的唯一标准。一项政策的正确与否最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，解决相应的社会问题，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，还可以不断充实和完善政策，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。

（三）政策制定和执行的衔接是政策全过程的中介性环节。一方面任何政策不可能一经制定就尽善尽美，它需要在执行过程中得到不断修正、充实、完善和提高；另一方面任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用，超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。

二、政策制定与执行不衔接的主要原因

（一）政策本身的缺陷——政策制定与执行不衔接的政策性原因。一是政策缺乏合理性。首先，政策是否针对了客观问题，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。其次，政策的执行是否具有现实的可能性，是否具有可行性；二是政策缺乏明晰性。政策的明晰性对二者的衔接具有重要影响，不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性，而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给投机取巧的执行者留下钻空子的余地；三是政策缺乏协调性。政策系统作为一个协调有序的整体，各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触，互相矛盾；四是政策缺乏稳定性。政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突，以及政策间的不衔接和空白。

（二）政策执行手段与方法不当——政策制定与执行不衔接的执行性原因。政策执行的每一个阶段都离不开某种执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到政策目标能否顺利实现，直接影响着政策的制定与执行是否有效衔接。当前，我国政策执行的手段主要有行政手段、法律手段、经济手段和思想引导手段。但是，现在某些政策执行不下去的原因不是政策本身不可行，而是采取的手段不当。政策执行方法主要是政策的执行主体国家机关及其工作人员执行政策时的具体方法。目前，政策执行方法主要的问题：一是简单粗暴，武断专行；二是无视差异，千篇一律；三是政策宣传有失妥当。

（三）政策制定与执行不衔接的其他原因。影响政策制定与执行衔接的因素，除了政策本身和政策执行的手段、方法之外，还有目标团体、政策执行人员、执行机构间的沟通与协调等问题。

三、逾越政策制定与执行的鸿沟，以提高政府执行力

来自政府高端的管理决策，需要各级政府的贯彻与执行，最终惠及全体人民，这必须有一个强大的政府执行力作为保障。而何谓政府执行力？政府执行力就是政府部门战略方向和战术行为实施到位的基石，也是政府履行职能、行使公权力的根本。

（一）避免政策本身缺陷。首先，政策本身要正确。政策的正确性是政策有效实施的根本前提。政策内容和政策方向的正确，政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序；其次，政策要具体明确。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是政策执行进行评估和控制的基础。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的；最后，政策必须切实可行。政策的可行性是指既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件，经过政策执行者的主观认同和努力，可以实现客观与主观的统一，即实现既定的政策目标。

（二）改进政策的执行方式。首先，耐心说服，正确引导是政策执行的有效方法之一。它对于促进政策目标群体的政策认知、增强他们的政策认同，防止政策制定与执行不衔接具有十分重要的作用。因为政策总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，而代表人民群众根本利益的政策有时可能会与某些群体利益或个人利益、局部利益和眼前利益发生矛盾或冲突，在政策执行过程中，政策目标群体难免会在思想和行动上产生各种各样的问题；其次，切合实际，因地制宜。实事求是，一切从客观实际出发，既是辩证唯物主义的基本观点，也是政府做好一切工作的方法论保证。坚持政策的原则性，在政策执行活动中是必要的，但是如果机械地照“章”办事，搞千篇一律，“一刀切”，则是错误的。要在忠于上级政策的基本精神的前提下，对于那些有明确要求并且符合本地实际情况的政策条款，应该制定贯彻实施细则，大力组织实施；而对于那些只提供了政策思路和一般原则的政策条款，则要从本地的实际情况出发，做出切实可行的完善、补充规定，充分发挥地方的主动性、积极性、自主性。

（三）克服政策外因素的影响。首先，利用诱因，正确激励目标团体。利用诱因、正确激励可以有效地促进政策目标躯体对所推行政策的认同和接受，进而有助于提高政策执行的效率。目标群体顺从、接受政策，政策执行就会成功，目标群体不顺从、不接受政策，政策执行就会失败；其次，加强执行者沟通，搞好协调。加强政策执行者之间的沟通才是搞好协调最重要的方法；最后，提高执行人员素质。一项政策的执行效果与政策执行水平密切相关，而政策执行水平的高低在相当的程度上是由政策执行人员的素质所决定的。

四、总结

政府执行力本质上就是政府把制定的政策转化为现实、应用于现实的能力，是政府管理社会政治、经济、文化等事务的能力。“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”政府执行力的高低与否关键在于政府制定与执行的政策能否有效衔接起来，是否制定了合理、明确、可行的政策，是否采取了合适、恰当的手段有效地执行政策。只有有效地衔接政策的制定与执行，才能切实提高政府的执政能力。

［1］陈振明.政策科学[M].中国人民大学出版社，1998.9.

［2］张金马.政策科学导论[M].中国人民出版社，1992.

［3］周满霞.浅析逆境中公共政策执行失范[J].管理观察，2009.6.