我国旅游价格规制模式演变与制度创新

□文/陈卫华

一、我国旅游价格规制模式演变

规制的历史是政府行为的重点和焦点不断变换的动态过程，相应的规制制度和被规制市场也会发生变化。在改革开放之前，商品经济关系被排斥在旅游活动之外，没有形成现代意义上的旅游市场，旅游价格也是与实际供求关系相脱离的。因此，本文对我国旅游价格规制的阶段划分从1978年改革开放开始，以社会主义市场经济为前提条件。

（一）1978～1993年的规制模式:以创汇为导向的加强规制。这一阶段的旅游价格规制具有以下几个方面的特征:

一是以创汇为导向。这一阶段，对旅游价格进行规制的直接动力来源于旅游产品供给的严重不足和对建设资金的需求。为了“吸收大量外汇，为四个现代化建设积累资金，促进国内各项事业的发展”，我国开始大力发展入境旅游，涉外旅游价格成为规制的重点内容，国家旅游局、国家物价局也在1985年发布实施了《中国国际旅游价格管理暂行规定》。

二是具有鲜明的行政管理特征。1984年国务院在批转国家旅游局的报告中，提出要求旅游价格管理实行“统一领导，分级管理”的原则，逐步确立了由国家物价局和国家旅游局制定旅游价格的具体原则和作价办法，各省市物价局和旅游局根据地区旅游资源、接待条件和客源情况，制定本地区旅游价格的旅游价格规制体系。在这个体系中，从价格的制定到执行，行政管理扮演着重要角色。

三是旅游价格规制涵盖了吃、住、行、游、购、娱等诸要素，形成高度集中性的旅游价格规制体系。以门票价格管理为例，国家物价局将旅游景区分为国家级特殊游览参观点和一般游览参观点，前者门票价格由国家物价局会同有关部门审定（最初只有6个，后来扩大到15个），后者由地方管理，并区分外宾和内宾，实行甲、乙票价双轨制。其他的规制行为还有:对境外自费旅游者实行综合服务费管理；全面调整旅游交通票价；对旅游宾馆客房价格实行中央集中管理；建立旅游商品和餐饮价格管理制度等。可以说，这些旅游价格的规制制度虽然很不完善，带有计划经济时代的鲜明烙印，但对推动当时我国旅游业的快速发展，起着重要的作用。

（二）1993～2005年的规制模式:以市场为导向的放松规制。这一时期，我国旅游业真正步入产业化发展轨道，成为第三产业中的支柱产业，展开了由计划主导下的价格机制向以市场形成价格为主的价格机制转变的一系列改革，包括:（1）国际旅游价格由国家全包式集中管理体制，逐步过渡为部分项目由地方或企业管理，政府进行宏观指导和协调的格局；（2）初步建立了地区间旅游价格管理和协调机制；（3）1999 年、2000 年国家计委两次颁发了《游览参观点门票价格管理方法》，建立了分级管理、分类指导的门票价格管理体制；（4）为推进国民待遇原则，20世纪九十年代后期，国家计委颁发了《关于游览参观点甲乙门票价格并轨的通知》，取消了旅游景点门票的内外宾差别；（5）旅游商品价格基本放开由市场调解；（6）根据我国外汇体制改革的要求，制定颁布了旅游企业标价、计价结算管理办法。

通过改革，我国基本形成了以经营者定价为主，国家实行分类指导、协调的管理格局，逐步形成了政府定价、政府指导价和市场调节价三级并存的价格规制体系。在旅游价格构成诸要素中，除游览参观景点门票价格与旅游交通价格仍有实行政府定价与政府指导价外，旅游饭店、餐饮、娱乐、购物等项目的价格已经主要交由经营者自主定价。

这一阶段的主要特征还体现为市场经济手段的引入。1998年5月我国颁布了《中华人民共和国价格法》和与之相配套的《价格违法行为行政处罚规定》，使得旅游价格规制有法可依，改变了过去单纯依靠通知、规定、条令等行政指令进行规制的局面。2002年的《政府价格决策听证暂行办法》明确把主要旅游景点门票列为需要听证的商品和服务。

（三）2005年至今的规制模式:以职能转变为导向的规制变革。2005年对我国旅游价格规制来说，是一个承前启后的一年，表现在两个方面:一是政府职能的调整，实施《行政许可法》之后，旅游价格规制各部门要转变政府职能，逐步形成“大旅游、大市场、小政府”的态势；二是自2005年底开始，我国要兑现开放旅行社市场的加入世贸承诺，随着全方位的对外开放，旅游业的经营主体将日益多元化，这将加大我国旅游价格规制的难度，从而给旅游价格规制带来新的挑战。

按经济和发展组织（OECD）旅游委员会的界定，目前我国的旅游业已由启动阶段过渡到发展阶段，政府对旅游市场的作用应由先驱或催化剂阶段过渡到规制与服务阶段，政府的角色需要实现从“当局者”向“旁观者”转变，由管理的第一线逐渐隐退，更多的规范和服务职能要通过市场机制去落实和起作用。因此，在这一阶段的主要特征表现为规制的变革，既根据我国市场化改革进程对政府职能转变提出的客观要求，与从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的政府职能转变相结合，逐步实现政府的角色从“当局者”向“旁观者”转变，将更多的规范和服务职能交由市场机制去落实和起作用。这样，政府发挥作用的机理才能与市场经济内在法则相吻合。“培育旅游市场机制、建立旅游市场规则、维护旅游市场秩序”成为本阶段规制的主要目标。

二、我国旅游价格规制的制度创新

对旅游价格规制的改革是一个破立结合的过程，应按照国际竞争规则的要求，对现有旅游价格规制制度进行调整，加速规制体系的完善与创新。规制制度一般由确切的规制目标、实现目标的手段也就是规制工具、规制机构的设置等几个部分组成，对旅游价格规制的制度创新应从以下三个方面着手:

（一）旅游价格规制的目标创新。旅游价格规制的目标不外乎以下几方面:为消费者提供一系列满意的服务；在不让企业得到过多租金的情况下，尽可能地促进生产效率的提高；在不同的消费者或地区之间进行再分配。这三个目标分别代表了旅游价格规制博弈中不同参与者的利益诉求。可以看出，政府对旅游价格规制的三个目标不可能同时满足，一方面是因为目标本身之间存在着一定程度的互斥性，更主要的是因为在规制博弈的过程中规制机构和旅游企业之间存在的非对称信息、规制机构的有限承诺能力和易被产业所“俘虏”等原因。这意味着在不同情况下，政府必须在这三个目标之间进行衡量取舍，而最终的结果将取决于规制博弈参与人之间的讨价还价能力和策略互动关系。规制机构所考虑的企业利益与消费者利益的权衡可以用以下社会福利函数表示:

S=αV（p，q，s）+β∏（p，q，s，c）

其中，S 为总社会福利，αV（p，q，s）为消费者净剩余，β∏（p，q，s，c）为企业净利润，p、q、s、c 分别代表产品或服务的价格、产量、质量、生产成本等影响消费和生产过程的参数，α、β 为权重系数，0≤α，β≤1，分别反映了消费者剩余和厂商利润在社会总福利中的重要程度。

从我国过去对旅游业的管理行为看，由于政府本身就是利益主体之一，对利益的追求就成为政府干预旅游业发展的内在驱动力，优先发展生产，政府的利益和旅游企业的利益是相一致的，规制机构所考虑的社会福利中是以企业利益为重的。随着我国经济发展水平的提高和旅游业的发展，如果再以旅游企业的利益为重而不考虑广大消费者的利益，将有悖于我国发展经济的最终目的。因此，旅游价格规制机构如果以旅游者利益为重，在加总社会福利函数的时候就必须赋予α更大的值，既α≥β。

（二）旅游价格规制工具的创新。政府对旅游价格的干预，主要是针对旅游业运行中市场机制的缺陷而实施的。从政府和市场两种调节方式关系上，在市场经济体制仍不完善的当前，采用适当的行政措施干预是必需的，但政府干预机制和市场机制有机结合，决定了政府对旅游价格的干预应当主要采用经济的手段。

我国现有的价格法律规范普遍存在着缺乏可操作性的问题，如零负团费问题本质就是低价倾销的违法行为，构成了对消费者的欺诈，但《反不正当竞争法》和《消费者保护法》的规定过于笼统，难以适用到旅游服务产品；国家发改委颁布的《关于制止低价倾销行为的规定》只适用于低价销售商品的行为，没有规定可以适用于服务，难以约束旅行社之间日益激烈的价格战行为；旅游者与旅行社间的合同关系受制于一般化合同法的原则规定，而旅游产品是一项组合型的服务产品，有时当旅游者因购物问题与旅行社发生纠纷时就连诉讼主体都难以确定。而这些都会使法律空置化和无用化，从而降低了政府规制的效率，进而影响规制的公正和公平，也会给政府机关中具体从事价格规制的官员创造寻租腐败的机会。因此，要细化《价格法》中的原则性规定，而且要深入执法一线进行广泛调研、充分论证，将这些细化的原则性规定，变为更具有针对性、操作性和实用性的配套法规。特别是要加强对《禁止价格欺诈行为的规定》、《价格违法行为行政处罚规定》的修订、补充工作，尽快制定出台一些能切实面对旅游市场新状况、处理旅游市场新问题的价格法规与规章，使旅游价格监督检查工作真正做到有法可依。

（三）旅游价格规制的机构创新。旅游价格规制是一个涉及规制执行机构、立法机构和司法机构相互作用的十分复杂的博弈过程，因而对规制机构的创新就显得尤其重要。国际经验告诉我们，旅游价格规制本身不能创造一个公正和自由的交易环境，要进行旅游规制，必然要建立起一个完整的组织制度体系和与之相配套的执行机构，规划不同时期的旅游价格规制。从目前看，由于体制改革和机构改革还未完全到位，我国旅游价格规制机构还存在着许多不足之处:一是没有形成国家立法通过的相互独立的旅游规制机构和规制执行机构，使我国的旅游价格规制存在着突出的弱权威特征；二是地方旅游局在业务上与上级旅游部门联系，但行政上仍受地方政府管辖，从经济和政治利益上都难以做到在全行业视角上的公平和有效；三是旅游价格规制机构与被规制者还有未完全脱钩的环节和方面。许多地方省市根据当地的经济发展水平和旅游业发展状况，在这方面做出了可喜的尝试，形成了具有地方色彩的规制模式。

总之，旅游价格规制的变革是一个不断试错、改错的过程，在这个过程中市场失灵逐渐减少，产业逐渐发展完善，政府和市场的功能都得到很大的提高。

［1］张辉，秦宇.中国旅游产业转型年度报告（2005）[M].旅游教育出版社，2006.

［2］曲振涛，杨恺钧.规制经济学［M］.复旦大学出版社，2005.

［3］柳学信.信息非对称条件下中国网络型产业规制问题研究［M］.首都经济贸易大学出版社，2006.