我国政府改革的价值基础：有限性与合法性——比较行政的角度

吴志红

（云南民族大学 管理学院，云南 昆明 650031）

我国政府改革的价值基础：有限性与合法性
——比较行政的角度

吴志红

（云南民族大学 管理学院，云南 昆明 650031）

任何一届政府不管是中国还是西方国家政府的改革都有其价值基础作为其改革的指导思想，没有价值指导的改革必将走向失败。本文拟从我国历次的政府改革为例来阐述我国政府改革的价值基础——有限性和合法性。

政府改革；价值基础；有限性；合法性

新中国成立以来，为了适应社会、经济的发展国家对其机构进行了多次改革，前后共经历了8次机构改革，尽管在这些改革之中有过成功和失败的经历，但从这些改革的总体趋势来看，有限性和合法性一直贯穿着其始终。

下面是我国政府的历次机构改革：

（一）1954年机构改革

1954年，随着全国人民代表大会的召开，制定了我国的第一部宪法，规定了我国政权组织形式，在此基础上对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。中央方面在划清业务范围的基础上，调整精简了机构，减少了层次，撤销了4个综合性委员会（政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会），对部委进行了较大调整，机构总数为24个。地方各级机关也进行了精简，专员公署和区公所分别是省、县政府的派出机关，精简比例较大。这次改革形成了与计划经济相一致的部门管理体制，从而也奠定了我国高度集中统一的行政管理体制的基本模式。[1]

（二）1958～1959年的机构改革

“随着1955～1956年城乡经济建设事业的发展，中央为了加强对整个经济建设工作的指导，推动国民经济建设各部门有计划、按比列地均衡发展，对国务院所属的财经部门进行了调整——调整的结果是机构越来越多。至1956年底，国务院有部委机构48个，直属机构24个，办公机构8个和1个秘书厅，总数达到81个，形成建国以来中央政府机构设置的第一个高峰。”[1]由于国务院部门机构的大量增加导致中央机构臃肿办事效率的低下以及地方的积极性的减弱，针对这种情况，1958年国家开始了中央机构的调整，将一些权力下放给地方（如计划、基建项目审批、财政、金融和教育管理）“将中央直属的大部分即8100多个企业、事业单位下放给地方政府管理——机构总数减少到60个”。[1]

（三）1965年机构改革

1960～1965年中央对国民经济进行了调整，以“调整、巩固、充实、提高”八字方针进行了建国后的第三次机构改革，精简干部人数特别是事业单位，在机构方面中央机关减少了15%，事业单位减少26%，行政机关精简1.6万余人，事业单位精简6.5万余人1965年由于在八字方针的指导下中央将原来下放给地方的权力上收到中央，中央机构又恢复且增设了一些机构，机构总数达到97个。[2]由此也造成新一轮的机构林立，效率低下的结果。关于文化大革命这一期间所导致的行政管理工作几乎瘫痪这一不正常现象，本文不在此做过多的叙述。

（四）1982年机构改革

这次改革是在粉粹“四人帮”后进行的一次大的调整，重心是社会主义现代化建设，以增强企业的活力，扩大中心城市的经济管理权限。政府在管理职能上加强了政府的调节管理职能，此外政府管理也开始向法制化方向发展。在这次改革中国务院在机构和人员上作了相应的调整，从1981年100个减少到61个。[1]地方政府部门也作了相应的调整。这次改革为经济体制改革作了一个很好的铺垫，同时政府在管理上向法制化方向迈出了一大步。

（五）1988年机构改革

“这次改革明确提出了以转变政府的职能为关键，要求按照政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转向间接管理为主”。[1]国务院机构减少到41个，人员编制比原来减少9700多人，此外政府机关建立了公务员制度，为依法管理创造了条件。

（六）1993年机构改革

这次改革是在党的十四届三中全会通过 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》背景下以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨。建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，重点是转变职能、理顺关系、精兵简政，推行国家公务员制度。[2]

（七）1998年机构改革

1998年3月10日九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案》。这次机构改革可以说是历次改革中所作调整最大的一次。

改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，明确划分部门之间职责；按照依法治国、依法行政的要求加强行政体系的法制建设。改革后国务院由原来的40个减少到29个，共精简行政编制115万名。[2]

（八）2003年机构改革

2003年的机构改革是在中国加入世界贸易组织的大背景下进行的。3月10日第十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。这次改革的目的是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革的目标是逐步形成行为规范，运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过改组后国务院机构共设有28个，大大的减少了政府部门机构臃肿现象。[1]

一、有限性

“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。要使国家和政府有所作为最好办法就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。在占美柏看来，“由于作为其主体的人的智性是有限的，人的有限智性永远无以穷尽不断流变的客观现实。人的心智有其无法克服的局限性——导致政府认知能力的有限性。”[7]正是作为政府主体——人的认知能力的有限性导致政府不可能在处理社会公共事物时无所不能，政府也存在失灵，而且政府失灵所导致的后果要比市场失灵带来的后果要大的多，所以并不存在着一个全能的政府。

从国务院8次机构改革的比较中可以发现国家在管理社会公共事务上逐步向规范化、法制化，职能的有限性方向迈进，从原来计划经济体制下政府管理社会的所有事物向重点领域的管理，政府不再是原来的“婆婆”什么都管。在政府的机构设置中我们不难发现政府机构逐步向精简方向迈进，尽管期间有过几次机构的膨胀，总体上来看是向精简的趋势上发展。政府职能由原来的集权向分权发展，以充分调动地方发展的积极性为主要目的。原来计划经济条件下政府支配着社会生活的方方面面，凡是政府能做的都由政府插手管理，权力高度集中于中央，统治的手段是强制性，政府凭借公共权威，运用行政命令和行政手段对社会公共事务实施全方位的管理，这样的方式严重违反了社会发展的客观规律。随着社会主义市场经济体制的确立，政府管理职能进行了一系列的调整，政府由全能型政府向有限型政府转变，从政府统包统揽向能促型政府转变把政府的职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，而且更加注重社会管理和公共服务方面，严格按照市场经济的运行规律办事。

二、合法性

合法性实际上是公民对现行政府的认同与遵从 ,这种认同和遵从是建立在政府表现出来的能力实现政府职能满足国家公民利益需求的基础之上的 ,因此 ,合法性就是国家公民对政府权力与威严及政府的能力与威望的认同与遵从 ,简单地说就是对政府权威的认同与遵从。马克斯·韦伯将权力划分为三种形式[3]：（1）超凡权力，它源于领导者的个人的人格，韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导者个人的人格，借助这一特性领导者被赋予自然和超人的权威；（2）传统型权力，即通过传统惯例和世袭获得；（3）法定权力，人们对权力的认同和服从是依法建立的。在这三种权力中只有法定权力才能作为组织运行的基础。而有限政府在本质上是“受法律限制”的政府，因而它在西方也被称为“立宪政府”，有限政府是适合宪政的政府，实行有限政府是法治和宪政制度的要求。法治的最重要的政治职能就是消除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。一个合理的政府理所当然地只能是合法的政府。

1997年9月中共十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略——依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。[4]

从这八次机构改革中发现政府逐步走向合法性，主要体现在以下几个方面：

（一）经济体制上的合法性

我国计划经济体制下形成的行政控制型政府的各种弊端，越来越不符合日趋复杂多样和不断变动的经济社会发展要求。其权力过分集中，束缚经济社会发展活力。针对上述弊端国家相继通过1982、1988、1993、1998和2003年国务院五次大规模的行政机构改革建立现代企业制度，增强企业管理的自主性，通过政企分开，让企业真正发挥市场主体作用，将所有权与经营权相分离，将经营权真正的交给企业，理顺企业所有者、经营者之间的关系使企业真正成为“自主经营，自负盈亏”法人实体和市场竞争的主体。国家作为出资人按照投入企业的出资额享有对企业的所有权，对企业债务承担有限责任。并按照国家所有，分级管理，授权经营，分工监督的原则建立和健全对企业的监督管理制度，使企业走向法制化的发展轨道。

（二）管理职能上的合法性

八次政府行政管理体制改革的逐步深入，政府管理的方式正向宏观调控转变，以间接手段为主的调控体系初步形成，促进社会协调发展的职能有所加强，政府自身的改革也取得了一定的进展。基本上完成了由计划经济时期在处理革命和建设关系上的以革命为中心向“以经济建设为中心”的转变，政府职能定位的思路，也在大量的实践和探索中逐步清晰：将政府的主要职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。这种定位不仅大大促进了近些年的行政管理体制改革和政府管理创新，而且在全面贯彻落实科学发展观、优化政府管理、强力支撑经济社会科学发展中，也发挥了非常好的作用。

（三）人事管理制度上的合法性

在人事管理上加强对公务员制度化管理。1993年《国家公务员暂行条例》的颁布建立了公务员的离休、退休制度，在公务员的录用、考核、交流、培训等方面也进行规范化的管理，通过公开、公平、竞争、择优的方式保证每个职位由优秀的人员来担任；《国家公务员暂行条例》中对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约束，并通过监督来加以保障使国家公务员制度有廉政勤政保障机制；国家公务员制度对公务员进行考核，如不能胜任工作要免职，并实行不同职务的最高任职限制、年龄及部分职务的聘任制度，在公务员在录用和调任上严格把关，提高公务员的素质。另外，还实行人员交流、竞争上岗、职位轮换、和职务聘任制，打破终身制，增强行政机关的活力和公务员的新陈代谢机制。

（四）管理方式的合法性

在计划经济条件下国家对社会公共事务的管理主要通过行政命令或发文件的形式一级一级的下传，在这一过程中时常会出现有法不依，按长官意志办事等情况出现。经过1998年和2003年政府改革，政府加强自身职能转变、让公民广泛参与国家的公共事务的管理当中、通过电子政务，信息网络建设让民众了解政府的运作形式将政府建设成为民服务的服务型政府，以满足人民群众的需求为管理的最高原则，全心全意为人民服务。在思想观念上树立诚实守信和权力监督的现代法治理念,并在通过相关的法律法规规范地方立法和政府规范性文件的制定来约束政府行为，国家逐步由原来单纯依靠行政干预转向综合运用行政干预、经济手段和法律手段，三者相结合的管理方式。从1993年至今我国相继对现行的宪法进行了多次的修改，通过法律法规来指导国家的管理。此外《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》相继制定并颁布施行，对监督国家行政机关依法行使职权，规范各级政府的行政行为，保障公民、法人的合法权利，发挥了重要作用；用宪法和法律保障公民的权利，限制和约束政府及其官员的权力，保证权力的运用合乎宪法和法律的要求，保证各级官员在宪法和法律的范围内活动而没有凌驾于宪法和法律之上的特权。总之政府在管理方式上向法制化方向迈进了一大步。

三、与其它几种价值之间的比较

（一）与全能主义（强政府或大政府）之间的比较

当前我国正处于社会主义市场经济的转型期，“有所为，有所不为”、“小而强的政府”越来越成为学术界和政府所追捧的一种改革思想。全能政府（或强政府或大政府）越来越受到学术界的广泛质疑和挑战。相关学者认为政府应该是一个有限的政府。要使国家和政府有所作为最好办法就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。在占美柏看来“由于作为其主体的人的智性是有限的，人的有限智性永远无以穷尽不断流变的客观现实。人的心智有其无法克服的局限性——导致政府认知能力的有限性”[7]，正是作为政府主体——人的认知能力的有限性导致政府不可能在处理社会公共事物时无所不能，政府也存在失灵，而且政府失灵所导致的后果要比市场失灵带来的后果要大的多，所以并不存在着一个全能的政府。

有限政府可以说是我国政府历次改革所追求的一种目标模式，相比较于全能政府或强政府而言，是社会发展的一大进步。全能政府或大政府（big government）强调奉行干预主义政策的政府，对经济和社会实行管理和控制。随着经济危机的到来人们开始希望向大政府的回归，希望通过政府的利用经济手段、行政手段等其他手段的干预来帮助人们和社会走出经济危机的泥潭之中。在一定时期大政府在社会经济的发展过程之中确实取得了不小的成就。对此，到底是要一个有限的政府还是要一个大强政府呢？

对于我国而言，本文更倾向于有限政府。从政府职能上来看，政府的职能应该定位在：弥补市场不足，促进社会公平。从1978年改革开放开始，我国进入社会转型期，在这一过程中市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变以及政府自身能力的不断提高，强政府的价值理念已不再适应社会的发展要求；再者，上面已谈到由于政府认知能力的有限性，政府不可能在社会主义市场经济中能解决一切问题，市场存在失灵，政府也存在着失灵，而且政府失灵所导致的危害要比市场失灵所导致的危害要大得多，而且这种危害所持续的时间也要比市场失灵造成的危害要长的多。因此在社会主义市场经济条件下，政府改革应向有限性转变，在经济运行中充分的利用市场经济的运行规律，运用市场这只“看不见的手”来调节市场的运行，实现资源的合理配置。政府在对市场的干预过程中应遵循：尽量采用市场方法。只有市场无法解决时，政府才运用行政或其他方法来解决。政府只做政府能做的事，当市场无法克服市场失灵时政府才出来对它进行必要的干预，且这种干预也是有一个度的，超过这个度必将会导致政府失灵。

（二）与公平、自由、效率之间的比较

政府的有限性和合法性本身并排斥公平、自由和效率，政府的有限性强调的是政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。政府的合法性强调的是公民对政府权力与威严及政府的能力与威望的认同与遵从。这两者间在一定程度上反而偏向于公平、自由与效率。

四、结束语

随着社会的进步，社会生产力水平的提高政府在改革的过程中定然会走向有限和合法方面。对于我国而言同样如此，以法治为基础的有限政府必将是我国政府改革的归宿。

[1]夏书章.行政管理学[M].高等教育出版社,2003.376-378.

[2]中华人民共和国中央人民政府网新中国成立以来历次政府机构. http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm.

[3]丁煌.西方行政学说史(修订版)[M].武汉大学出版社,2003.71-74.

[4]http://baike.baidu.com/view/50940.htm?fr=ala0_1_1.

[5]孟大川,黄仕红,张为波.地方政府管理法治化研究[J].西南民族大学学报(哲学社会科学版),2004,(1).

[6]陈德顺.在有限与有为之间——西方立宪政府的理论与现实[M].四川大学出版社,2007.

[7]占美柏.有限政府之合法性[J].暨南学报,2007,(6).