对进一步推进村民自治制度的思考

刘 浩

对进一步推进村民自治制度的思考

刘 浩

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出,坚定不移发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。党的十七届四中全会对加强基层组织建设做了新的安排和部署,明确指出要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。这为进一步推进以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为主要内容的村民自治制度指明了方向。

一、村民自治制度是社会主义政治文明建设的重要实践形式

村民自治是广大农民群众直接行使民主权利,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度,是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。经过多年不断探索和实践,在广大农村全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督,使社会主义政治文明在广大农村得以落实和推行,创造了富有生机活力的农村社会民主管理新体制。

(一)村民自治是坚持党的领导、巩固党的执政地位的基础工程

改革开放以来,经济体制的转轨和现代化进程的推进促使农村社会结构发生深刻的变革,在体制转轨、经济结构转型的特殊时期,我党审时度势准确把握这一时代特征,及时顺应民意,推进村民自治,把党的基层政权对农民的直接领导关系转变到全力推进以“四个民主”为基础的村民自治下的指导关系,从而有效实现了党的领导途径和领导方式的根本性转变,这一政治体制的转变,调动了亿万农民群众主人翁意识和有效政治参与的积极性、主动性和创造性,促进了社会先进生产力的发展;坚定了农民群众建设社会主义的信念,增强了对党的信任;促进了党同人民群众的血肉联系,巩固了党和政府在农村的执政地位。

(二)村民自治是实现人民当家做主的重要途径和形式

30年前发端于以家庭联产承包责任制为核心内容的农村改革,不仅迅速解决了9亿农民的温饱问题,极大提升了农村的经济实力,而且在经济的快速增长的过程中,强烈地改变着中国农村的社会结构和农民的心理状态。家庭联产承包责任制的推行,不但恢复了家庭生产的主体地位,而且也使农民成为商品生产者和经营者,成为独立的劳动主体、利益主体和责任主体,引发了人们价值观念、思维方式以及行为方式的变化,激发了农民的社会主体意识、政治参与意识、平等意识,党和国家及时地把农民这种强烈的政治自治要求和试图以此来保障其经济利益的愿望上升为国家意志,依法形成以自我管理为核心的村民自治制度,并作为一项国家基本政治制度确立下来。村民自治制度的实施开启了我国农村民主政治改革的序幕,真正让广大农民找到了一条能在政治上以平等的公民身份参与社会生活,享有平等的民主权利,直接表达自己的意愿,实现自己的政治、经济上的要求的当家做主的实践通道。

(三)村民自治的伟大实践为厉行法治,落实政治制度文明、政治行为文明提供了民主政治动力

1988年我国在农村部分地区开始实行村民自治,直至1998年的《村组法》的颁行,最终将农民的民主政治实践所提出的自治权法律化和制度化,从而把农村的经济和社会发展纳入到法治的轨道,实现了农村干部由村民自己选,村里的事情由村民自主办,村中财务由村民自己管。村民自治的伟大实践,增强了农民的民主法治观念,推进了法治建设的步伐,并使社会主义政治文明能够通过村民自治这一民主与法治相结合的有效载体在广大农村逐步得以具体落实和推行。

二、村民自治制度在运行中存在不容忽视的问题

当前,村民自治尚处于实践与理论的艰难探索阶段,影响村民自治进程的因素相对复杂,既有政治的、也有经济和文化的。

(一)推进基层民主建设是一个长期复杂的过程

一是部分人对村民自治存在模糊认识。部分村民对村民自治的法律概念不清晰,有的村民认为是村里的一切事情由村民自己做主就是自治;有的村干部认为村里的事情村干部说了算就是自治;村民委员会则把村民自治变成村委员会自治,出现“干部不依法办事、村民不依法维权”的现象。另外对村民自治范围不清晰,村民认为对自治有利的事就是自治,例如国家对集体土地和村民的合法权益事项法律有明确规定的,也通过自治的方式来处理,而不管是违法不违法。二是在落实民主选举中遇到阻力。当前村民选举基本上已经确立了直接选举,普遍选举,无记名投票选举,差额选举,秘密选举和竞争选举的原则,村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势。但是在提名候选人和实施选举过程中仍然存在民主选举不规范,选举程序和秩序混乱,搞小宗派、在圈子内选人、甚至压制优秀人才的种种不正常现象。如何拓宽选人用人视野,提高村委会成员的整体素质,已经成为村民自治面临的一个紧迫问题。三是规范村民自治的法制建设不健全。调查中发现一些村村民自治章程的制定和监督审查程序不到位,导致自治章程没有充分体现民意,制定的自治章程与村规民约不规范,甚至出现违法现象;村务公开制度未落到实处;村民的民主决策制度的执行还不到位,造成村民与村干部和村民委员会、村民委员会与村党支部的矛盾;村民的民主监督欠规范;农村自治纠纷的法律解决机制不健全,造成了农村自治纠纷的难以解决。四是农村基层党组织与村民自治组织工作协调不到位。村民自治组织的功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。村党组织与村民自治组织二者之间的关系是否协调直接影响着村民自治的运作、发展。然而从目前情况看,农村村民自治组织与农村党组织关系不够协调。党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。但实际工作中存在很多村支部包揽代替村委会的工作,造成了村委会和党支部关系紧张,职责不清,以至于有些地方村民自治难以落实。

(二)支持村民自治的经济基础需要持续加强

一是村级集体经济发展还很缓慢。实行家庭联产承包责任制以来,大多数农户家庭经济有了很大发展,但有的村没有集体经济收入,平时花钱只有向群众伸手,加之有些村在人才、资金、技术、管理等方面严重缺乏的情况下,盲目上项目、办企业,大大超越了村里的承受能力,加重了农民的负担,制约了村经济的发展。一些村委会自身的经济增值功能日渐弱化,无力举办公益事业,有的甚至成为一个空壳子村委会,这样村委会与村民的利益联系便大大减弱,村民不太关心谁来担任村干部,也没有多少人想当村干部,所以自治的意义就无法显露。这就造成了民主的物质基础差,制约了村民自治向深层次的发展。二是当前农村财务管理中的显现的问题不容忽视。一些乡村没有严格按照国家规定设置总帐、明细帐,会计事项核算不清,收支不实,利润失真。导致村财务不清,给管理增加了难度;有些村干部贪污村财的行为引起村民公愤,使村民丧失对村干部的认同感,对于党和国家农村工作的开展危害极大。

(三)村民自治需要在文化建设方面形成共同愿景

一是家族观念和宗族意识的负面影响。一些群众宗族观念严重,在重大事情决策上,受到严重影响。在很多地方农村村民选举竟然成了家族间争权夺利的竞争,家族或宗族势力通过合法选举形成了对村委会的控制,某些村庄的“村民自治”转化成了“宗族自治”。这些严重干扰了村民委员会的民主选举和民主议事,对于村民自治的发展起着阻碍作用。二是部分村民民主意识和参与意识淡漠。存在着“不会自治、不能自治、无‘法’自治”的问题。在民主选举的过程中,放弃自己的选举权、投票权;有的村几年甚至十几年都不进行村委会选举,使村民无法行使民主权利;立法工作滞后于村民自治实践的发展,不能为村民自治提供强有力的法律保障。

三、深入推进村民自治制度的政策建议

党中央对全面推进村民自治,提出了四个“整体推进”,就是村民自治中的民主与法律制度建设要整体推进,民主与法治思想建设要整体推进,民主与法治实践要整体推进,经济文化建设与改善民生要整体推进。而这需要我们结合实际,采取有力措施做出长期的艰苦不懈的努力。

(一)改革和完善村级民主决策和民主监督制度,促进基层民主合力的形成

第一,通过制度建设,保证村民代表会议决定重要村务的权力。完善村民代表会议决策制度,既在法律中规定重要村务必须经村民代表会议决策,又明确规定重要村务未经村民代表会议讨论、决定则无效。在此基础上,构建一套预防和惩治违法、违规决策的具体制度,并建立相应的权利救济机制,当村民代表会议的民主决策权利受到地方政府和村干部等强势人物侵害时,可以诉诸法律等途径获得救济。运用法律和制度,保障村民代表会议的民主决策权力,提高其在村庄治理中的地位。

第二,通过制度创新,完善村民代表会议的运作机制。各个村庄的村民代表会议运作情况存在着极大的差异,致使村民代表会议的活动处在一定程度的无序状态,难以发挥应有的民主功能和治理效能。故此,急切需要完善村民代表会议的运行机制。现阶段的重点:一是创新村民代表选举制度。像村民委员会选举那样制定一部较完备的村民代表选举办法,具体规定村民代表选举的程序和要求。二是要健全村民代表会议的议事规则和程序。制度的好坏关键在于是否适合实际,是否切实有效。因此,应当从各地农村村庄治理的实际出发,在国家宏观法律制度的指导下,由地方政府部门结合本地实际,构建切合当前当地农村、农民实际,具有可操作性的村民代表会议议事机制。通过制度和机制,保障村民代表会议的有效运作,充分发挥其在村庄治理中的作用。

第三,转变政府职能,创造协调的外部环境。一是要通过精简机构,减轻村一级的财政负担,使村有更多的资源可以用在发展自己上。二是要转变乡镇政府的职能,把该办的事情办好,不该办的就交给别人去办,在大方向上对村委会指导,在具体村务比如计划生育工作等要放手给村委会去做,给村民自治的发展提供一个相对比较宽松的环境。三是要改革乡镇政府以上的政府组织,只有自上而下的改革足够彻底,才能给基层组织松绑,给基层干部减压,便于村民自治的实行。

第四,加快地方立法进程,建立健全相应的法律法规。健全清晰的法律是实行村民自治的必要前提,要尽快完善《村民委员会组织法》及其配套的法律,不仅对村民自治的组织作出规定也对村民自治的制度等作出相应规范。第一,要进一步规范村民委员会的自治权。对村民自治的概念、性质,有选举权的村民资格范围,村民会议、村民代表会议的人员组成,召开时间议事规则等作一个详细界定。还要明确村民自治的代议机构和常设机构各自的组织结构及职权范围、村民委员会和各种国家权力机关的隶属或指导关系,并对此作出明确的规范。还有其它很多目前不够规范的事项都需要用立法手段加以界定。第二,明确和强化村民的自治权。立法上明确和强化村民自法权,应从几个方面体现:明确村民在村民委员会自治权中的地位,特别要强调村民的这种本源地位以个体形式反映的有效性;明确和强化监督程序,在监督权和监督程序方面,要突出有效性。

(二)理顺党支部与村委会的关系

坚持党的领导是实行村民自治的政治保障,实行村民自治是实现党的领导的有效方法和途径。正确处理好“两委”关系,关键要加强基层党组织建设,充分发挥基层党组织的领导核心作用,积极支持和保障村民自治活动和按照法律法规及村民章程充分行使职权。

第一,加强村党支部建设,确立党支部的领导核心地位。一是不断加强村党支部成员特别是村党支部书记的选拔和培养。要着重在发展农村经济的带头人中选拔村干部,特别是要把人品好、素质高的经济能人选拔到村支部书记岗位上。要进一步拓宽用人渠道。可以适时、适度、尝试性地开展公开招聘村党支部书记工作。对本地确无合适人选的村,可尝试能人跨村任职的办法或采取从区、乡镇机关选派素质优良的年轻干部到村任职的办法,带动落后村改变面貌,脱贫致富。要定期举办村党支部书记培训班,不断提高他们的政治素养和对农村基层民主政治建设的认识,逐步掌握正确处理农村“两委”关系的方法,还要在适当时机组织部分村党支部书记到相关先进地区进行专项考察或挂职锻炼,以丰富头脑、开阔视野、学习先进经验、促进本地发展,真正成为素质比较全面的能人、强人。二是切实转变党支部的领导方式和领导方法。村党支部在工作中要认真落实《村民委员会组织法》,积极支持和保障村委会依法行使职权;村党支部要依法规范自身行为,按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定,建立和完善必要的工作制度,使党支部工作有章可循,有法可依,这是正确处理农村“两委”关系的前提和基础。

第二,建立长效工作机制,进一步规范“两委”工作。首先是建立健全各项工作制度。要进一步明确“两委”的职责范围,明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责,科学制定相应的村党支部、村委会任期目标责任制;要进一步建立村民 (村民代表)会议制度,每年至少召开四次村民 (村民代表)会议,研究重大村务决策;要进一步建立“两委”联席会议制度,每月至少召开一次由村党支部书记主持,村“两委”班子成员参加的会议,研究村务工作重大问题;要进一步完善村务公开制度,做到公开程序、公开内容、公开时间,提高村务工作的透明度。其次是建立健全“两委”工作监督机制。要进一步完善建立村党支部书记和村委会主任每年向全村党员大会和村民代表大会述职制度,提高村民参政意识;要进一步完善财务“三审”制度,村重大财务开支必须按照村委会审查、村民理财小组审核、村党支部审批,也可以实行村财乡审或村帐乡管;要进一步坚持乡镇人大主席团视察制度,坚持每半年对各村的村务管理,特别是村务公开情况进行一次视察,并将视察结果作为村班子及其成员年度目标考核的一项重要内容;要继续坚持定期评议村班子和村干部制度,每半年召开一次民主评议大会,由乡镇涉农部门干部、党员和村民代表、致富大户、个体户等各层面代表对村干部进行评议,再由村干部进行互评,对测评中群众满意率不足60%的村干部,由乡镇党委、政府进行谈话诫免,对群众满意率不足50%的村干部,村党支部可建议村民会议或村民代表会议进行罢免。

第三,加强领导,抓住农村“两委”工作的关键环节。首先要抓好村干部的选拔任用,严把入口关。乡 (镇)党委在指导农村“两委”换届选举工作中,一方面要做好对选举内容及相关政策的宣传,形成正确的舆论导向;另一方面要做好组织引导,派工作组深入到村屯,认真访查村委会主任候选人的情况,及时掌握选举前的动向,对可能出现的突发事件要有一定的预见性,确保该选上来的人能够脱颖而出。其次要对村干部加强培训,严格把好素质提高关。一是对新当选的村“两委”委员特别是党支部书记和村委会主任进行上岗前培训,提高村委会成员特别是村委会主任对村党支部领导下村民自治工作机制的认识,为协调理顺“两委”关系奠定良好基础。二是抓好日常培训。根据平时农村工作存在的一些实际问题,特别是村班子和村干部自身暴露出的一些新情况、新问题,制定年度村级干部培训计划,明确培训内容,进行有针对性的教育引导。三是进一步加强村干部学历教育,作为考察任用村干部的一个重要依据。四是加强对村干部的监督管理。针对农村发展变化的新情况和新特点,改进监督方式方法,拓宽监督渠道,更新监督手段,努力形成集教育、管理、监督、自律为一体的新的监督管理机制。

(三)进一步加快农村经济的可持续发展

搞好村民自治,必须大力发展农村集体经济,要以农业现代化农村工业化和城镇化为目标,加快农村产业结构调整,大力发展农村一、二产业,扩大就业渠道,加快农村剩余劳动力转移,增加农民收入,提高农民生活水平,为农村村民自治建设提供良好的外部环境,增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

第一,统筹土地利用和城乡规划。要做好县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养五个规划,统筹考虑、合理安排,科学有序、综合开发。一要合理安排市县域城镇建设。二要统筹农田保护。在规划中体现土地产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则。三要统筹考虑产业聚集。大力推进县域经济发展,推进农村经济结构的调整。四要按照一体化、现代化的要求统筹规划村落分布。五要统筹规划生态涵养的空间布局。不但产业发展、农田保护要统筹规划,而且区域内的山水田林路、城镇村企市都要从整体上统筹规划,保护好、建设好生态环境。

第二,统筹城乡产业发展。一要优化农村产业结构,以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标,构建现代农业产业体系。要搞好产业布局规划,科学确定区域农业发展重点,引导加工、流通、储运设施建设向优势产区集中。二要发展农村服务业和乡镇企业,发展农业产业化经营,扶持壮大龙头企业。三要引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动,放宽农村金融准入政策,建立资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。四要注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部,引导高校毕业生到村任职,鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村帮助工作,加大从优秀村干部中招聘乡镇公务员和选拔乡镇领导干部的力度。

第三,统筹城乡基础设施建设和公共服务。重点抓好两个方面工作:一是要全面提高财政保障农村公共事业水平,大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。办好农村教育事业,完善义务教育免费的政策和经费保障机制。巩固和发展新型农村合作医疗制度,提高筹资标准和补助水平。二是要逐步建立城乡统一的公共服务制度,建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系,力争尽快普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构,逐步建立村级服务站点。

第四,统筹城乡劳动就业。关键要完成两个任务:一是加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出、就业,鼓励农民应按转移就业,扶持农民工返乡创业。二是加强农民工权益保护,逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。要扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。

第五,统筹城乡社会管理。当前最需要实施两个推动:一是推动户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民,使其能与城镇居民一样共享改革发展和自身劳动成果。二是推动流动人口服务和管理体制创新,从现实情况出发,探索在流动人口日益增多情况下加强服务管理的有效路径,促进社会和谐稳定。

(四)创造有利于村民自治的文化氛围

第一,提高村民和村干部的素质,强化自治意识。首先要加大农村的教育投入,普遍提高农民的文化素质,使农民具备参与民主活动的能力。将经济建设与政治、思想文化建设紧密结合,丰富乡村文化生活,注重培养农民自尊、自信、自强、合作的精神和意识。其次要大力开展农村的思想政治工作,建设农村的民主政治文化。通过有效的思想政治教育,把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识,使农民形成参与民主活动的思想意识。

第二,规范农村宗族、家族势力的影响,培育公民意识。首先应加强以党支部为核心的村级组织建设,充分发挥村民党员和村委会干部在制止宗族势力复活中的作用。其次要充分发挥农村党支部战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,带头制止宗族组织和各种宗族活动,做好村民群众的工作;同时,大力整顿农村基层组织,对那些宗族思想严重,触犯刑律的绳之以法,教育不改的,清除出领导班子和党员队伍,为村民自治的逐步完善创造良好的环境,打下坚实的基础。

第三,强化村务公开,强化民主监督制度,打造民主意识。村委会工作中有涉及广大群众切身利益的重大事项,必须严格按照民主集中制的原则,集体讨论决定,并向全村公开,接受村民监督,要健全村务公开制度。当前,农村中的热点难点问题,绝大多数牵涉到村务、财务等村级重大事项公开的透明度。在开展村务公开工作中,可以联系实际、针对热点问题抓公开,做到凡是与群众利益密切相关、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题,只要不涉及国家机密直接公开到村到户;对于临时重大事项或群众在某个时期最想了解的事情,要及时公开,这样,更能提高公开的效应,提高村民参与监督的积极性。(作者系济南市人大常委会教科文卫工作室主任)

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1672-6359(2010)01-0026-05

(责任编辑 金刚)