创新城市新型社区管理体制的尝试——康桥社区“五位一体”社区管理模式的实践与体会

中共济南市委党校课题组

创新城市新型社区管理体制的尝试
——康桥社区“五位一体”社区管理模式的实践与体会

中共济南市委党校课题组

如何加强新型城市社区的管理是当前城市管理中面临的重大课题。济南市天桥区纬北路街道办事处在康桥社区推行社区党总支、居委会、社区服务站、业主委员会和物业公司“五位一体”的社区管理模式,取得了显著成效,为推进和谐社区建设提供了宝贵的经验和有益的启示。

城市新型社区;管理体制;五位一体;创新

社区是城市的细胞,社区和谐是社会和谐的基础。随着改革的推进和城市化的深入发展,我国的社会结构发生了巨大的变化,越来越多的“单位人”转变为“社会人”,人们居住的社区承载的功能越来越多,社区在经济社会发展中的地位越来越重要,成为城市最重要的社会组织方式。特别是近几年来,设施齐全、功能完善的新型封闭式住宅小区越来越多,对于改善和提升城市形象起到了积极作用。但小区入住人员生活相对封闭,社区居民日益增长的服务需求与小区物业管理之间的矛盾时有发生。如何加强新型社区的管理,理顺居委会、业主委员会、物业公司的关系,更好地维护社区居民的利益,最大限度地实现资源共享,建立新的社会治理和社区整合机制,是创建和谐社区工作所面临的一项重大课题。针对这一实际情况,课题组对济南市天桥区纬北路街道办事处康桥社区推行“五位一体”社区管理模式的做法进行了深入调研和分析,以期对当前城市新型封闭式社区的管理提供一定的参考和借鉴。

一、推行“五位一体”社区管理模式的背景

康桥社区面积0.26平方公里,人口9300人,有党员126人,上千户居民。社区内的康桥小区和湖滨苑小区是天桥区开发较早的高档封闭式住宅小区,分别于2000年和2002年底入住,是相对独立的居民住宅小区。同散居型社区不同,封闭型小区业主委员会的出现打破了传统的从街道办事处到居民委员会的线性管理模式,形成了由居民委员会、业主委员会、物业管理公司三大主体构成的社区治理结构,小区的日常管理与服务一般由康桥社区党总支、社区居委会和小区物业公司共同承担。由于工作对象、利益需求、管理方式等方面的差异,康桥社区在实际运行中遇到了很多问题,在一定程度上影响了社区工作的正常开展。主要表现在以下几个方面:

一是职责不清,对居民服务上存在“盲区”。居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,根本任务是管理居住小区内公共事务和公益事业,为小区居民服务,同时也要承担政府及其派出机构下达的有关任务。业主委员会是代表全体业主对物业实施自治管理的组织,是业主利益的总代表。物业管理公司作为对居住区域内的物业进行专业化、社会化管理的经营实体,为业主提供全方位服务,承担着居住小区建设与管理的部分职能。可以说,这三者共同担负着社区建设与管理的重任,对建设和谐社区,更好地服务居民群众将起到良好的促进作用。但在实际运行中,明显存在着职能交叉、职责不清的问题,容易出现多头管理的混乱局面,导致对居民服务出现“盲区”。

二是关系不顺,在维护居民利益上存在“断层”。物业管理是一种新型的服务性行业,它的职能用两句话概括起来,就是“对业主提供服务,对业主的物业进行管理”。物业公司市场化的运作模式在某些时候可能会损害业主的利益;而业主对自身利益的斤斤计较有时候也会损害物业公司的经济利益。由于利益分配关系的影响,物业公司与业主以及周边居民之间的矛盾时有发生,尤其是物业公司与业主委员会二者的矛盾更为普遍,甚至激化。康桥社区也不例外。

三是各自为政,在社区规范管理上存在“脱节”。居民委员会和物业公司是社区建设和治理的基层单位,是社区管理工作的重要组成部分,它既是住宅小区居民日常生活迫切需要的服务部门,又是政府联系群众的桥梁和纽带。两者服务的内容有所重叠和交叉,在具体工作中会出现一些碰撞和矛盾,但在管理中却是各自为政,“撞车”与“真空”现象并存。社区居委会和物业公司之间互不隶属,居民希望政府提供的一部分公共服务需求,物业公司无法满足,而居委会的群众性工作模式与物业公司企业化管理模式不尽相同,在落实政府决策和服务居民上容易出现“两张皮”现象,从而影响了党和政府在群众中的形象。

综上所述,封闭型社区中存在的这些问题导致了社会管理的欠缺与不足,它关系到人民群众的利益,影响了社会和谐,所以创新社区管理模式就显得尤为重要,康桥社区“五位一体”管理模式就此应运而生。

二、“五位一体”社区管理模式的主要做法

根据十七大报告提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”的要求,济南市天桥区纬北街道党工委自2008年5月以来,在康桥社区推行了社区党总支、社区居委会、社区服务站、业主委员会和物业公司“五位一体”的社区管理模式,对改进和加强新型的封闭式高档住宅社区管理工作进行了有益的探索和尝试。经过2年来的实践,社区建设各项工作都取得了显著成效,康桥社区先后获得了“省级精神文明单位”、“省级示范社区”等荣誉称号。

1.理顺关系,夯实基础,构建“五位一体”社区管理组织体系

在2008年第七届社区居委会换届选举中,康桥社区首先依法实现了社区党支部书记、主任“一肩挑”。同时,通过法定程序,把物业公司经理、业主委员会主任选进社区居委会,使他们成为不拿补贴的社区居委会委员。然后,把各种社区民间组织统一规范到社区服务站管理,进一步健全和完善社区基层各种组织建设。最终,确立了以服务社区居民、完善社区管理为目标,以社区党总支为领导核心,以社区居委会为主体,以社区服务站、业主委员会和物业公司为依托,以联席会议制度为纽带的“五位一体”社区管理模式,初步形成了“事情共商、资源共享、文明共创、难题共解、活动共办”的工作格局。

在“五位一体”社区管理模式的实践过程中,社区党总支、居委会、社区服务站、业主委员会、物业公司五大组织职能明确、责权统一、服务一体。社区党总支是社区一切工作的领导核心;社区居委会指导监督物业公司的服务,协调物业公司、业主委员会与居民的关系;社区服务站统筹协调整合社区服务资源,共同满足社区居民服务需求,同时承担一些政府的管理职能;物业公司在经营管理活动中接受社区居委会的地域性管理和指导,自觉接受居委会、业主委员会的监督,支持和配合社区居委会开展社区服务工作;业主委员会在共同维护业主利益的前提下,自觉接受社区居委会的指导和监督,支持、督促、参与社区居委会和物业公司各项服务工作的落实。

2.完善制度,健全机制,确保“五位一体”管理模式有效运行

一是社区联席会议制度。社区“五位一体”联席会议由社区党总支负责召集,社区居委会、社区服务站、物业公司、业主委员会的主要负责人参加。会议主要传达、学习、贯彻市区委、街道党工委及上级主管部门的文件、会议精神,总结部署社区年度各方面工作,重点是协商研究解决社区建设中遇到的重大问题和居民群众关心的难点、热点问题。联席会议原则上每半月召开一次,根据实际工作需要,也可随时组织召开。为充分发挥社区联席会议的桥梁纽带作用,提高各方参加联席会议的积极性,保证会议效果,联席会议由五方轮流主持,确保了社区联席会议成为“五位一体”社区管理模式健康运行的有效载体和平台。

二是业主接访和信息反馈制度。制定严格的小区业主接访制度和业主信息反馈制度,成立社区业主接访中心,中心成员由社区党总支、居委会、物业公司、业主委员会及社区服务站的主要负责人共同组成,负责调解社区内业主、业主委员会、物业公司、居委会相互之间的各种矛盾和问题,同时,通过设立意见箱、公开社区热线电话、发放征求意见表、入户走访以及小区网站论坛等方式,不断拓宽信息来源渠道,广泛征求小区业主和社区居民对社区工作的意见建议。实行值班制度,安排专人随时接访来访居民,收集整理居民的意见建议,及时提交社区联席会议,并将讨论意见和处理方式、结果第一时间反馈给广大业主和社区居民。

三是党务、政务公开制度。在社区居委会和小区的醒目位置,设立党务、政务公开栏,及时向业主和小区居民公开有关政策文件、居委会工作情况、党费收缴情况、物业管理费的使用明细以及居民反映问题的处理情况等方面的内容,进一步落实党员群众的知情权、参与权和监督权。比如,在社区内的湖滨苑小区,一直以来存在着小区车位费收取困难的问题,原因就在于小区业主对物业公司不信任,认为车位费的使用不透明、不合理,并由此导致了很多业主不缴纳物业管理费的情况。针对这一问题,小区业委会通过邀请律师,咨询小区车位费收取和使用的相关问题,寻求法律和制度上的依据,同时,通过设立车位费使用公告栏,对费用的收取和支出情况及时公布,让广大业主心里都有一本“明白账”,由此,拖欠物业费、车位费的问题得到了有效解决。

四是领导干部联系点制度。街道党工委加强领导干部联系社区工作制度,明确一名党务副书记具体联系社区,主要是协调社区“两委”工作关系,及时了解社区联席会议反映的问题,加大工作指导力度,帮助社区居委会协调解决与政府各职能部门或单位的工作关系。比如在社区供暖管道改造安装工程中,街道联系社区干部了解到,社区居委会和小区物业公司在与热电公司和小区开发商协商这一问题上存在困难和障碍,于是及时反映给街道党工委和办事处领导。随后,根据实际情况,街道党工委和办事处领导及时帮助社区协调热电公司、小区开发商,才使得这一工程最终能够实施和顺利完成。

3.找准“抓手”,明确重点,保证“五位一体”管理模式取得实效

一是找准整合社区资源的结合点,提高社区单位的责任意识。通过推行“五位一体”社区管理模式,加强了社区“两委”与小区物业公司、业主委员会之间的联系,由过去的互不往来逐步向利益共享转变,为开发商、物业公司、业主委员会和社区业主居民搭建了协商沟通的平台,进一步增强了社区单位的社区责任意识。目前,康桥社区“两委”的办公场所面积达到465平方米,由小区开发公司无偿提供,实现了社区“两委”,物业公司、业主委员会合署办公。

二是找准服务群众的关键点,增强社区居民的认同感和归属感。社区业主和居民是社区建设和管理的主体,因此要实现创建和谐社区的目标,必须要不断增强社区居民的认同感和归属感,增加他们对社区工作和社区服务的满意度,提高他们参与社区建设的主动性和积极性,充分发挥他们在社区建设管理过程中的主体作用。“五位一体”社区管理模式正是以服务社区业主和居民作为一切工作的出发点和落脚点,通过有效协调社区五大组织特别是社区居委会、小区物业公司和业主委员会之间的关系,为社区居民和业主提供全面、高效、优质的社区服务,赢得了社区居民的信任,增强了他们对社区的认同感和归属感,使社区居民都主动参与到社区的建设和管理中来,形成了良好的社区氛围。

三是丰富社区党建工作的着力点,扩大社区党的工作覆盖面。社区党组织是社区建设和管理工作的领导核心,实行“五位一体”的社区管理模式,使社区党建工作有了新的“抓手”和平台,通过定期公开社区党务工作内容,积极组织社区党员参加党员奉献日、党员义务岗、党员志愿服务队等活动,同时把加强社区管理,提高服务质量,维护社会稳定等也纳入了社区党建工作计划,使社区党组织的领导核心作用和社区党员的模范带头作用得到了有效发挥,不仅赢得了社区业主和居民的信任和称赞,更提高了社区党组织的影响力和渗透力,增强了做好新形势下社区工作的主动权。

三、“五位一体”社区管理模式对和谐社区建设的启示

1.社区管理体制创新必须要坚持党的领导

社区党组织是社区建设和管理的领导核心,社区的一切工作必须要坚持党的领导。在当前社区建设和管理的实际情况下,没有各级党委领导对社区工作的重视,社区管理很难取得实效。康桥社区“五位一体”模式从创建开始就得到区委区政府的高度重视和大力支持。区委主要领导自始至终高度关注并给予重要的指导性意见,街道党工委和办事处领导直接参与指导,保证了这一模式的健康运转。街道党工委成立了康桥社区“五位一体”社区管理模式筹备工作领导小组,抽调熟悉党务、居委会工作的领导干部具体指导社区“两委”换届选举工作,广泛宣传换届选举与推行“五位一体”社区管理模式的重大意义,及时解决换届工作中出现的具体问题,把坚持党的领导体现在换届选举和“五位一体”管理模式运行的每个环节、每个步骤上。康桥社区在推行“五位一体”社区管理模式的过程中,始终以社区党组织作为领导核心,通过实行社区书记、主任“一肩挑”,通过发挥社区党组织和党员的先锋模范作用,不断增强党对基层工作的领导,也使社区居民真正体会到社区党组织的核心地位和作用,不断增强了居民对执政党的向心力。康桥“五位一体”模式实施后,很多社区居民包括物业公司和业主委员会负责人都表达了加入党组织的愿望,向社区党组织递交了入党申请书,这正是社区党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用发挥最好的写照。

2.新时期社区建设要树立“以人为本”理念和“善治”思维,调动多方面的积极性,服务人民群众

“以人为本”是科学发展观的核心和本质要求,加强社区管理必须要以科学发展观为指导。“以人为本”的核心理念体现在社区建设和管理中,就是要以社区居民和业主为本,以为社区居民和业主提供全面优质的社区服务为本。社区工作的根本目的,就是为了服务社区居民,增加居民的满意度和社会的和谐度。“五位一体”社区管理模式就像是“粘合剂”,将社区党组织、社区居委会、物业公司、业主委员会和社区服务站有机地连接到一起,从而实现了社区为业主和居民服务功能的最大化。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其基本特征是参与、合作、高效、共识、透明、公平,体现在社区建设和管理上,强调的是不同主体对社区的共同合作管理。社区建设和管理的新情况新形势,特别是随着城市化进程的不断加快,新型社区的居民构成日益复杂,他们对个体和公共利益的诉求越来越强烈,在此情境下,必须要树立社区建设和管理过程中的多元主体参与的理念,调动不同主体的积极性,发挥各自的优势,同时加强合作,维护不同主体的权利和利益。比如,社区居委会作为在社区党组织的领导下的群众性自治组织,相比于小区物业公司和业主委员会,常年的群众工作使居委会在社区居民中有着较高的信任度,在了解收集社情民意、落实政府决策、协调社区内各种利益关系等方面有着特殊的优势,这就为居委会协调物业公司、业主委员会、业主三者彼此之间的关系提供了前提和方便。而物业公司和业主委员会分别在提供专业服务和维护业主共同利益方面有着自己的优势,也为社区居委会更好地开展社区工作提供一些帮助和便利。如物业公司人员在上门查电表、收缴物业管理费的同时,也会顺便了解居民家里的情况,一旦发现异常情况可及时报告居委会,便于居委会开展相关工作。合作、参与,最终实现多方共赢,其结果是社区管理水平的提升,受惠者则是社区居民。

3.社区建设的落脚点是提高社区单位和居民的认同感和归属感,增强社区参与意识

社区是聚居在一定地域范围内的人类生活的共同体。主要有四大构成要素:一定数量的人口,一定范围的地域,一定规模的生产生活服务设施,居民对社区的认同感、归属感。四个要素中,人口和地域是社区的两大基本构成要素,而处于最高层次的是居民的社区意识或者说居民对社区的认同感和归属感,这也是社区最本质的内涵所在。因此进行社区建设和管理最重要的任务就是要不断提高社区居民和驻区单位对社区的认同感、归属感,提高他们参与社区建设和社区事务的积极性,社区建设管理的所有工作都应该紧紧围绕这一中心。

“五位一体”社区管理模式的推行,找准了服务群众的关键点,较好地解决了社区居民和业主与物业公司、业主委员会、社区居委会之间原有的矛盾和隔阂,进一步拓宽了社区“两委”听民声、解民忧、让民乐的途径和渠道,通过为社区居民和业主提供满意的物业管理、全面的社区服务赢得了民心,使社区居民真正把社区当作自己的家。居民对社区工作的满意度增加了,对社区的认同感、归属感增强了,参与社区建设和管理的意识自然就会不断增强。有了社区居民和驻区单位的参与,社区建设就有了活力,也使得共驻共建、资源共享的社区建设目标成为一种必然。目前,康桥社区志愿者服务队伍已经发展到220余人,成立群众性文艺团体7个,进一步调动了社区党员群众参加社区活动的积极性,为和谐社区建设营造了浓厚氛围。

4.社区管理要以完善的制度和健全的机制为保障

社区的建设和管理离不开完善的工作制度和健全有效的运行机制。“五位一体”的社区管理模式,正是依托于依法操作、社区联席会议制度、业主信息收集和反馈制度、党务政务公开制度等原则和制度,使得社区业主和居民有了反映利益诉求、参与社区建设和管理的渠道和平台,才保证了这一模式的健康有效运行。比如在社区“两委”的换届选举和“五位一体”模式的创建过程中,首先把《党章》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《城市居民委员会组织法》作为制度依据,严把选民登记、推荐“两委”候选人、正式选举等关键环节,保证换届选举和“五位一体”模式创建的合法性、严肃性。

在社区管理过程中,要特别重视加强社区参与制度的建设,激发社区单位和居民的参与意识。能不能整合好社区中不同利益群体的居民中各种错综复杂的社会关系,关系到整个社区的凝聚力大小和人心向背。其中的关键,是必须尊重和最大程度满足不同利益群体所表达、所代表的特定群体的合理愿望和要求,以及通过合适的载体和途径,使他们得到相互交流与融合的机会。“五位一体”模式中的联席会议制度、业主信息收集和反馈制度以及畅通的信息沟通和联络渠道,为建立良好的社区参与机制提供了制度保证。

5.社区建设离不开一支高素质的社区工作者队伍

社区干部和群众贴得最近,听到群众的呼声也最多。加强社区建设,社区干部队伍的素质是关键。社区的建设和管理,离不开一支高素质的社区工作者队伍。社区工作的特殊性,决定了必须要由那些对社区工作有热心、有群众威信、有能力、有思路、有一定工作经验的人员来组成社区工作者队伍,同时要特别注意社区工作者队伍的合理构成。康桥“五位一体”社区管理模式下组建的社区居委会,采取专职和兼职相结合的办法,鼓励和支持上一届居委会干部、物业公司负责人、业主委员会负责人、开发公司负责人和威信较高的群众代表积极参与康桥社区居委会选举。在本届当选的九名社区居委会成员中,有五名是专职委员,四名兼职委员分别来自康桥小区开发公司、业主委员会、小区物业公司和居民代表,这样的居委会成员结构,为“五位一体”社区管理模式的健康运行提供了组织保证。同时,居委会成员中既有从事居委会工作20多年的老居委会干部,也有一些有思路、有活力的年轻同志,更有热心为居民服务、不拿一点补贴的“义务委员”。他们生活工作在基层,同群众有感情,了解居民需求,善于做群众工作,在社区居民中有较高的个人威信和个人魅力。这样一支社区工作者队伍,为协调社区各方利益、提供优质的社区服务、进行社区建设和管理提供了强大动力。

(课题组负责人:王济萍;成员:王铭,王艳艳,吴春,张讯)

(责任编辑 胡爱敏)

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