电子政务与政府创新

石国亮

（首都师范大学 政法学院，北京 100089）

电子政务与政府创新

石国亮

（首都师范大学 政法学院，北京 100089）

电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。电子政务不仅是对传统政务的超越，而且极大地推动了政府流程再造、政府服务方式的变革和政府革命。

电子政务；政府流程；政府服务方式；政府革命

在20世纪70年代以来世界性的政府改革运动中，一个极为重要的创新就是电子政务的应运而生。如今，电子政务已经成为各国政府建设的重要内容，成为政府信息公开的重要载体和形式。

一、电子政务与政务流程再造

“流程再造”这个概念最早来源于迈克尔·汉默（MichaelHammer）于1993年提出的业务流程再造理论（BusinessProcessReengineering），其基本理念是要反思过去有关企业流程的各种假设，并进行彻底的重新设计，从而使企业在质量、服务、效率等各方面的指标产生大幅度提升。随着该理论的不断完善及其在企业实践中获得成功，行政学者们也开始将业务流程再造纳入自己的研究范围，提出了政务流程再造（GovernmentProcessReengineering）的概念。政务流程再造是指运用现代公共行政学理论和信息技术手段，对政府部门的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在办事效率、行政效能、行政成本、行政能力和公共服务等方面取得显著的进步，使得政府部门能最大限度地适应行政管理体制改革的要求。

1、打造新型的政务流程，就必须进一步完善电子政务的规划和发展。在现有技术条件下，政务流程再造可以利用电子政务的相关技术，以公众服务为中心，把与之相关的各个方面，按一定的方式有机组织起来，形成一个完整的服务流程的过程。在这个意义上，政务流程再造与电子政务是密不可分的，推进电子政务必须将其和政务流程再造结合起来。电子政务要求打破职能结构限制，建立以服务和受众满意为中心的政务流程。然而，我国的传统业务流程是建立在官僚制政府体系之下的。传统的官僚制所强调的僵硬分工、制度化和等级层制，大大降低了工作效率。例如，一个流程涉及若干职能部门，各部门只对自己的工作和上级负责，而无人对整个流程负责。若将这样的流程直接搬到网上，是不符合电子政务的要求的。

2、电子政务的推广，有效地推动了政务流程的创新。正是由于电子政务建设，政府利用网络信息技术，整合政府资源，形成跨部门的一站式服务，使公众可以在任何地点、任何时间均可获得政府的公共服务，形成了无时不在、无处不在的无缝隙政府。政府利用信息网络技术，与公众越来越广泛深入地实现互动，工作透明度和公众参与度空前提高，政府对公众的服务质量和效率大幅度提升，政府管理从刚性的管制型政府迈向公众广泛参与的服务型政府。

3、电子政务建设是政务流程再造不可或缺的一个环节。从世界各国的经验来看，发展电子政务始终与转变政府的运行机制紧密相联，电子政务的逐步完善过程，也是政府运行机制转变的过程。电子政务的发展将使传统政府的运行机制和组织结构模式发生质的改变，从而积极地影响组织的行为。传统政府的组织内部是相对封闭的，互动性不强，而且有可能造成信息失真，而电子政务能较好地克服这一缺陷。第一，电子政务运用现代信息技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开放的矩阵式组织结构。第二，电子政务将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，改变过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，管理上层与下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外，还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息，而且处于不同层次、不同部门管理岗位上的工作人员和公众也能及时获得全局信息。政府组织不再是注重硬性管理，按照科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体，它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政务所具有的这种发散式的网络传播途径，使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层；反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔，传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。①第三，电子政务成为了各部门沟通、协调的纽带。利用电子政务网络化的办公技术和手段，不仅可以降低行政成本，更重要的一面是能够为政府管理提供方便快捷的信息处理工具，使政府面对各种复杂情况能够做出快速灵活的应对，从而提高了利用信息的效率。电子政务的发展和完善，可以突破各种层级阻碍和组织阻碍，克服传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚作风，提高政府透明度和民主度。可见，电子政务可以提高行政的效率，降低行政成本，提高决策民主的透明度。

二、电子政务与政府服务方式的变革

1、电子政务的实施对传统政府管理模式的改造具有积极意义，特别是对克服官僚主义现象的衍生有一定的作用。官僚主义现象的出现，与政府的各种繁文缛节有关，也与人民群众能否对政府进行有效监督有关。在传统政务中，机构庞大，程序复杂，工作过程中的人治因素大大遮盖了政府运行的透明度，使公众不能有效地监督政府活动。政府机构越庞大，官僚主义越严重，公共服务的功能便越难以实现。为解决这些问题，政府常通过缩编、整顿吏治来进行遏制，但收效未必好。电子政务带来的现代办公方式，让政府通过网络办公，公众可以直接与政府沟通，官僚作风、工作效率低下等问题将因政府精简机构、加大管理透明度、简化流程等方式得到遏制。电子政务的特质就在于它是服务型政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。市民没有走进政府机关便可获取丰富的信息，只需进入政府机关网站，任何业务皆可申请办理；政府的公共信息无条件地对外部开放，方便公众使用与监督。未来电子政务更是将朝“单一窗口”、“跨机关”、“24 小时”、“自助式”服务的方式发展。换言之，电子政务要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、透明、畅通。

2、电子政务是运用电子化手段实施国家管理的工作。这就意味着政府机构运用现代计算机网络技术，将其管理和服务职能移师到互联网上去完成。采用人机结合的方式搭建基本工作平台，把日常行政事务通过设定好的程序在网上实施，实现工作流程的集约化、标准化和高效化。实施电子政务，最先需要改变的可能就是原有政府组织结构，精兵简政，建立与协调一致的工作流程相适应的组织机构；实施电子政务，政府角色定位从“民众求我”向“我服务民众”转变，树立服务意识，使为人民服务的宗旨体现在各项决策的形成、落实之中，体现在为百姓所做的每一件实事上，而不是停留在口头上，真正改变“门难进、脸难看、事难办”的工作作风，在公众心中树立良好的政府形象；运用信息技术，打破政府部门之间的界限，使人们从多种渠道获得所需的政府政策信息和服务，同时，强化对政府工作的监督力度；促进政府从传统管理模式向电子化管理模式转型，增强信息获取、传递、存储、处理的能力，提高政府对信息社会的回应力。

3、电子政务可以使人们通过网络快捷地获得来自政府各方面的信息，政府通过办公自动化系统对这些信息进行有效的处理，改变传统手工方式处理信息的落后状况。通过在政府与民众之间建立网络而使彼此的信息得到沟通。政府上网，对外发布信息，接收和倾听民众的声音，进而实现对外政务公开；网络建设打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，能够有效整合政务信息资源，强化对信息资源的不断开发、更新和维护。从长远来说，这项工作的开展，将有助于推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。

4、电子政务能够促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权利，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步，公民在文化素质不断提高的同时，民主意识也在逐渐增强，他们有意愿和能力参与国家管理和社会活动，参与的范围也由窄渐宽。参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利，电子政务适应了民主政治发展的这一需求，为公民行使民主权利和参政议政开辟了一条有效途径。公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通，反映他们的心声，提升政府的决策理性和决策的质量，实现对政府更加有效的监督。政府也可借此直接采纳群众的合理化建议，保障公民的合法权益。即是说，电子政务促进民主政治的发展，而民主政治与民主社会的发展反过来又能够促使政府进一步打破自我中心的思维定势，从而推动政府服务方式的变革。

三、电子政务带来的“政府革命”

电子政务在世界范围内的发展时间并不长，最早可追溯到1993年美国克林顿政府在《运用信息技术改造政府》报告中提出的“电子政务”计划。近年来，世界各国政府都把发展电子政务看成是提高政府工作效率、改善政府管理水平和服务质量，进而增强国家综合竞争力的有效途径。据联合国教科文组织的调查，有大约89%的国家都在不同程度地着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个领域中，“电子政务”被列在第一位。

西方国家在确定电子政务目标时，普遍将“以公众为中心的电子化服务”水平作为重要的衡量指标。例如，美国就提出要按照民众的方便来组织政府信息的提供，以帮助公民“一站式”访问现有的政府信息，并提出建立全国性的电子福利支付系统、跨部门的申请与纳税系统和电子邮递系统等，旨在加速政府对公民需要的反馈，减少“橡皮图章”和工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在一个政府网站内解决竞标合同和向政府申请贷款的问题。以纽约市为例，该市的政府网站实际上成了纽约市政府提供电子政务服务的集成式网络基础设施，它可以为在全市五个区工作和生活的800多万市民、3万名政府职员以及2000多个非盈利性组织提供各种信息和个人服务。纽约市政府已实现了大量的电子政务应用，并将进一步扩大范围和规模。通过互联网接入纽约市政府网站，不仅可以为数百万市民提供大量有价值的重要信息，而且可以进行政务的交互式处理。

电子政务发展的一个最新趋势是，在一些电子政务较为发达的国家，政府的大型门户网站开始作为提供政府服务的惟一综合性网站。电子政务的发展，正在走出相互独立和单独发展的路子。一些国家开始在一个统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。各国普遍采取政务公开和建立“元数据库”来实现政府部门之间的数据集成以及提供政府信息搜索引擎等方式，使政府的信息资源活起来，提高信息资源的使用效率，促进政府、企业、公众之间的互动与交流，也使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务，并获得个性化服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。例如，美国联邦政府建立的门户网站是Firstgov，这是庞大而复杂的美国联邦政府向居民提供的第一个简单的、便于使用的政府网站。通过这个网站，居民可以进入大约两万个联邦政府部门的网站，搜索大约3000万个网页。网站按行政、立法、司法提供16个主题的分类政府信息，并且可以完成一些简单的、风险不大的业务处理。这个网站目前每天大约有12000个访问者，被浏览的网页每日达10万页以上。

电子政务建设的出发点普遍与政府改革紧密结合。20世纪70年代来，西方国家在社会和财政压力下，普遍进行了大规模的政府改革。在政府改革中，各国政府普遍把政府的信息化放在重要位置，也就是将固有的政府运行模式与发展电子政务有机地结合起来，以达到改良的效果。电子政务的核心作用在于将政府的公共管理和公共服务借助信息手段集成，实现更高效、更廉洁务实的政府监管和服务。具体来说，电子政务把曾经只能在真实空间里运用的政府职能，通过数字化的方式延伸出去；将原来需要大量的人力来处理的行政事务，转化为在数字化设备和虚拟空间中轻松，甚至自动地进行，从而使政府、社会与民众的交流、互动都变得十分容易，政府系统的反映、决策、沟通能力也得以大大提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。②电子政务带来政府管理方式的革命，表现在电子政务在政府管理中的应用体现出具有生产力创新性的性质，政府利用现代信息技术可以大大提高工作效率，同时，电子政务的推行，能够有效地降低行政管理成本，使精简政府机构成为现实。新公共服务的核心理念，概括起来说就是以人为本，以服务为本的理念。电子政务下的新公共服务的政府，是围绕在服务公民下的具有开放性、亲近性和反馈性的政府。因此，推行电子政务是适应信息化时代的必然要求，而电子政务则带来了一场政府革命。

注释：

①吴江等：《管理创新——电子政务与政府创新的互动关系》，《电子政务》，2004 年第 2 期。

②王守炳：《信息网络发展对政府管理体制的影响和冲击》，《重庆行政》，2001 年第 2 期。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）04-0163-03

2010-06-27

石国亮（1972- ），男，安徽芜湖人，首都师范大学政法学院副教授、法学博士、哲学博士后。研究方向：政党政治、公共行政和非营利组织。

*本文系教育部“211工程”三期子项目《中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设》的阶段性研究成果。