村民自治立法的缘起与法制创设

宋月红

（中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009）

村民自治立法的缘起与法制创设

宋月红

（中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009）

村民自治由农民首创，在人民公社解体过程中兴起，在撤社建乡之后大规模发展而来。这一民主政治建设，在兴起之初即被党和政府所充分肯定，并逐步纳入国家法制建设的轨道。宪法赋予了村民委员会应有的法律地位；国家立法与授权立法主体由起草、审议、修改到通过，完成了《村民委员会组织法》的立法工作；地方立法机构根据宪法和有关法律，并结合本地实际，相继制定了试行法实施办法和村民委员会选举办法，在全国绝大多数地区完成了实施性的地方立法工作。

人民公社；村民自治；村民委员会；《村民委员会组织法》

村民自治是以农村村民为主体的社会民主制度与实践，村民自治立法则是以有立法权和被授权立法的机关为主体的法律制度与实践，二者共同作用于农村社会，并直接为“三农”问题的解决提供了民主与法制保障。其中，村民自治立法是村民自治发展到一定历史阶段的产物，它支持、引导和规范村民自治有序而深入的发展。相应地，村民自治越发展，越富有成果，村民自治立法就越成熟和完善。村民自治立法的过程，就是村民自治民主化和法制化的具体历史过程。

一、村民委员会的兴起与法律地位的确立

党的十一届三中全会以来，为加快农业发展，党在确定农业政策和农村经济政策时，把充分发挥农民的积极性作为首要出发点，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利，农民的主体性和首创精神被极大地调动和发挥出来。由于农村实行了不同形式的农业生产责任制，特别是家庭联产承包经营责任制作为主要形式，带动了农村生产关系的部分调整，农民的生产、经营、分配乃至从业方式逐渐发生变化，导致生产大队和生产队的功能日显弱化，并出现了管理组织瘫痪甚或缺位的现象，如有些地方生产大队、生产队解体，村里没有人主持公共事务，村民之间经常发生纠纷。农民迫切要求改变这种状况。于是，农民积极性和主动性的发挥与农村管理体制要适应农村经济状况这一趋势相结合，便在一些地方引发了农民主动变革农村社队组织及管理体制的做法。1980年2月，广西壮族自治区宜山县（现为宜州市）三岔公社合寨大队（现为屏南乡合寨村委会）的果作等6个生产队的85户农民，经无记名投票，依得票多少选举产生了果作村民委员会。随后，村民委员会或类似组织如农会、自治会等，悄然兴起并燎原开来。①

由农民首创的村民委员会这一农村社会组织形式，在其发端之初，是没有明文规定的法律地位的。是党和政府对农村民主与法制建设的重视和加强，为村民委员会的存在和发展创造了社会条件和政策环境，并为村民委员会纳入法制轨道奠定了思想基础和工作基础。党的十一届三中全会在公报中就明确指出，“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护。”“人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、帐目公开。”②1979年9月28日，党中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中更进一步强调：“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。”③1980年9月14日至22日，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，并在座谈会纪要中指出：“党在农村实行任何一种政策，开展任何一项工作，都必须照顾农民的经济利益和尊重农民的民主权利。”④正是在这一精神指导之下，无论是第一个、第一批村民委员会还是后来者，从其诞生之初大都非常注重以“村规民约”或“封山公约”来治理乡村，组织村民。这表明，村民委员会不仅是适应农村社会形势发展变化的，而且是顺应民主与法制建设的，因而赋予村民委员会相应的法律地位，就成为村民委员会有效生存和发展，并以合法权威有力推动农村社会变革的一种现实的迫切需要。

正是顺应农村社会经济发展和自我管理的需要，村民委员会的法律地位迅即在新时期的宪法修改中得以确立起来。改革开放之初，由于我国经济、政治和文化生活的日趋变革，当时实施的《宪法》越来越不适应国家政治生活发展的需要，宪法修改应运而启。1980年9月10日，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持对宪法的修改。1981年6月27日，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”⑤。1982年9月，党的十二大进一步指出，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层生活的群众自治。宪法修改正是建立在党关于发展基层民主和群众自治基础之上的。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新修改的《中华人民共和国宪法》，对群众自治问题，专辟第111条，并规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”⑥就农村社会而言，宪法的这一规定充分肯定了基层人民群众对村民委员会建立和发展的首创精神和实践探索，赋予了村民委员会以宪法权利和相应的法律地位。

随着宪法对村民委员会法律地位的确立，村民委员会在各地渐趋发展起来，一些省、自治区、直辖市也先后制订了《村民委员会工作简则》。⑦当时，村民委员会的设置因地制宜，大致有如下四种情况：一是一个自然村设立一个村民委员会。二是主要在南方和山区的一些地方，几个自然村合设一个村民委员会。三是主要在北方农村，一个自然村分设几个村民委员会。四是有些地方的村民不愿变动，仍按原人民公社生产大队的范围建立了村民委员会。从1983年开始，全国陆续实行政社分开，建立乡政府。中共中央和国务院在发出的《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》中要求，全国各地在建立乡镇人民政府的同时，建立村民委员会。到1983年底，各地共建乡22，897个，同时建立村民委员会十七万一千多个；至1984年底，全国共建乡八万四千三百四十多个，新建村民委员会八十二万二千多个，二十八个省、自治区、直辖市全部完成建乡工作。⑧1985年2月，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束，共建立九万一千五百九十个乡、民族乡、镇；⑨截至年底，共建立村民委员会九十四点八万多个。⑩撤社建乡（镇），设立乡（镇）人民政府，逐步改革了人民公社时期政社合一的体制，初步适应了农村生产承包责任制的需要，而村民委员会的全面建立，则为村民自治提供了组织保障。

由上可以看出，在我国新时期民主与法制建设不断发展的历史进程中，特别是宪法确定了村民委员会的法律地位后，为贯彻落实宪法对村民委员会的规定，顺应村民委员会制度化、法制化的发展要求，实现村民委员会由“无法可依”到“有法可依、有法必依”的转变，启动和实施村民自治立法就成为了不可逾越的发展阶段。因为，巩固乡政村治变动和改革的成果，尤其是规范村民委员会的组成及其自治行为，只有通过相应的立法才能彻底实现。

二、村民自治立法及其法律制度

村民委员会是村民自治的主持者，全国性村民自治立法就是从这一组织如何建立和发展问题入手的。

根据宪法第111条的规定，主管基层政权建设工作的国家民政部在调查研究的基础上，参照一些地方制订的《村民委员会工作简则》⑪，于1984年上半年开始了对《村民委员会组织条例草案》的起草工作。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，要帮助村（居）民委员会建立健全人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作委员会（组）和各项工作制度，进一步完善村规民约，发动广大村（居）民积极参加社会生活的民主管理。⑫因此，草案在起草过程中广泛征求各地、各部门的意见，经反复修改而成，并经国务院常务会议审议，形成国务院议案。⑬1987年1月12日，六届全国人大常委会召开第19次会议。国务院总理向本次会议提交了国务院关于提请审议村民委员会组织条例草案的议案。⑭受国务院委托，时任民政部副部长邹恩同在会上作了关于村民委员会组织条例草案的说明。⑮

从国务院提交的议案和关于村民委员会组织条例草案的说明及草案本身看，村民自治立法之初，主要是围绕立法的目的和指导思想、村民委员会的性质、任务及其产生办法等方面展开的。关于立法的目的和指导思想，国务院在提交的议案中指出，草拟这个条例草案是为了保障农村社会生活的群众自治，促进农村建设。国务院关于村民委员会组织条例草案的说明也强调，村民委员会组织条例草案是在坚持四项基本原则的前提下，本着逐步实现农村基层社会生活的直接民主的指导思想起草的。关于村民委员会的性质，草案内容表明，村民委员会不是一级政权组织和一级行政组织，而是由村民自己组织起来，在国家法律规定的范围内，进行自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的群众性自治组织。相应地，乡（民族乡、镇）人民政府与村民委员会的关系不是领导关系，而应是指导关系。乡（民族乡、镇）人民政府在政策上、法律上和工作上对村民委员会给以指导，同时维护村民委员会的法律地位；村民委员会也要自觉地接受乡（民族乡、镇）人民政府的指导和帮助，积极协助乡（民族乡、镇）人民政府做好本村的各项工作。关于村民委员会的任务，草案规定，村民委员会有责任把本村的宣传教育、精神文明、经济工作管起来。同时，协助人民政府做好与村民利益直接有关的行政工作。此外，草案对村民委员会的规模和机构设置、村民委员会的组成人员、产生方法和任期、村民委员会的工作方法和工作作风，以及村民委员会组成人员的工作报酬和工作经费等事项，都作了原则性规定。

自六届全国人大常委会第19次会议对 “村民委员会组织条例”审议起，到确立“村民委员会组织法”这一法律形式，这一阶段的村民自治立法经历了对村民委员会组织法的三次审议。1987年4月8日，六届全国人大五次会议常务主席会议研究了代表们的意见，建议原则通过中华人民共和国村民委员会组织法草案。4月9日，六届全国人大五次会议主席团举行第四次会议。全国人大法律委员会主任委员彭冲在会上作了关于中华人民共和国村民委员会组织法草案的决定草案的说明，指出，村民委员会组织条例是个重要的基本的法律，建议将它的名称改为中华人民共和国村民委员会组织法。同时，根据不少代表所反映的当前农村的实际情况和基层工作的困难，建议修改后试行。主席团第四次会议在听取了说明后，通过了关于村民委员会组织法草案的决定草案，决定会后将这个草案印发各代表团审议，提请大会通过。⑯4月10日，各代表团对主席团会议决定提请大会通过的村民委员会组织法草案议程分组进行了审议和酝酿，同意将此议程提请大会通过。4月11日，大会原则通过了关于中华人民共和国村民委员会组织法草案的决定，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。⑰由此，村民自治立法在法律形式上也实现了由“村民委员会组织条例”到“村民委员会组织法”的转变。

六届全国人大五次会议后，全国人大常委会法制工作委员会和办公厅就村民委员会的有关问题作了调查研究，参照人大代表提出的意见，并同民政部、国务院法制局研究后，提出了修改方案，发给各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。

1987年10月24日和11月9日，法律委员会召开会议，对草案进行了审议，并提出了修改意见。草案原来规定：“村民委员会是基层群众性自治组织。乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”考虑到在坚持村民委员会实行村民自治的同时，从当时农村的实际情况出发，乡、镇人民政府的一些工作还需要村民委员会协助，法律委员会建议将这一条修改为：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”并建议删去草案中关于“村民委员会除接受乡、民族乡、镇人民政府依照本法规定的指导外，有权拒绝承担任何机关、团体、企业、事业单位布置的任务”的规定。草案原来规定：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，教育村民履行依法应尽的义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”根据全国人大会议审议草案时有些代表提出的意见，法律委员会建议将这一条修改为：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，教育和推动村民履行依法应尽的义务，促进农村社会主义生产建设的发展，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”同时，根据人大会议审议草案时有些代表提出的意见，法律委员会建议在草案中增加这样的规定：“村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，不得强迫命令。”草案原来规定：“依照法律被剥夺政治权利的人编入村民小组，村民委员会应当对他们进行教育和帮助。”根据有些地方的意见，法律委员会建议将这一条中的“进行教育和帮助”修改为“进行监督、教育和帮助”。⑱11月17日，六届全国人大常委会第23次会议听取了全国人大法律委员会副主任委员雷洁琼代表法律委员会作的村民委员会组织法草案修改意见的报告，建议全国人大常委会审议通过这个试行草案修改稿。⑲出席本次会议的委员们在分组审议中认为，制定村民委员会组织法有利于推动农村实现社会主义直接民主，使农民当家作主有了法律保障。许多委员在发言中谈到，这次村民委员会组织法试行草案修改得好，关于乡镇政府与村民自治组织的关系，以及村民委员会的性质、任务，规定得更清楚了，赞成这次常委会议通过试行。对修改过的试行草案提出的修改意见主要是，一是有的还是主张乡政府对村委会应规定为领导关系。二是有的认为试行草案从理论上看比较完备，但实践中执行有困难。村民自治是方向，但目前农村教育不够，思想、道德水平还达不到，村民自治的条件尚不成熟。因此，有的委员主张暂缓通过。⑳11月21日，彭真委员长和陈丕显、彭冲副委员长邀集列席这次常委会议的29个省、自治区、直辖市人大常委会负责人进行了座谈，征求意见。与会者认为，草案经过修改，更趋完善，赞成本次会议通过。11月22日，全国人大法律委员会开会，对常委会委员们和列席这次会议的地方人大常委会负责人关于村委会组织法试行草案修改稿的修改意见和建议进行了逐条研究，对试行草案修改稿又提出了一些修改建议。㉑11月23日，六届全国人大常委会第23次会议举行联组会议，讨论审议中华人民共和国村民委员会组织法试行草案。在联组会上，全国人大法律委员会就修改稿的修改建议，向委员们作了汇报。委员们在发言中认为，草案越修改越好。有的委员提出，村委会组织法试行草案只提到维护集体经济组织、村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产和其他合法的权利和利益，未涉及国有财产和自然资源的保护，建议在试行草案中增写这一方面的内容。有些委员提出，现在各地对林木乱砍滥伐的现象很严重；生态环境遭到破坏；有些地方农田水利等基本建设受到损害；义务教育法实施贯彻得不好等等。他们建议在村委会组织法试行草案中作出相应规定。彭真委员长出席了联组会并在讲话中指出，“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令，就能短期都搞好的。要求一下子铺开，所有的地方都做到，决不可能。它的建立、健全需要长期、细致、艰苦的工作，决不能追求形式、走过场。”㉒主持联组会议的彭冲副委员长作了总结发言，就法律委员会根据委员们新提出的修改意见对草案修改稿的进一步修改的问题作了说明。㉓草案修改稿多处吸取了委员们的修改意见。如有委员建议增加“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、“爱护公共财产”的内容；建议增加“必要时，可以邀请本村的企业事业单位和群众团体派代表参加村民会议”的内容，当天下午会议结束时，即被写入草案修改稿中。草案修改稿还根据部分委员和黑龙江、甘肃等省的建议，增加了“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，规定实施的步骤和办法”的规定。㉔

11月24日下午，六届全国人大常委会第23次会议以113票赞成、1票反对、6票弃权，通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。㉕当日，时任国家主席的李先念签署第59号主席令，公布了这部法律。至此，以村民委员会组织法规为基本法的村民自治立法完成奠基性任务。据统计，村民委员会组织法试行法从1987年1月第一次提交常委会讨论“村民委员会组织条例（草案）”到这次会议通过，在不到一年的时间里，共有7个修改稿；民政部、人大常委会办公厅、人大法制工作委员会等单位五次组织调查小组，到全国6个省区进行专门调查，征求意见，掌握了大量的第一手资料。㉖

《村民委员会组织法（试行）》规定了村民委员会的性质、任务、设立、组织及其产生办法、下设机构、工作原则，规定了乡镇人民政府与村民委员会之间指导与被指导的关系，初步确立了村民自治的基本法律制度：（1）村民会议制度。村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。村民会议的决定，由十八周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。村民会议由村民委员会召集和主持，有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员。（2）村民直接选举制度。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。（3）村规民约法律制度。村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。

1988年6月1日，《村民委员会组织法（试行）》开始在全国试行。该法通过并颁行后，各省、自治区、直辖市根据法律的规定，结合当地的实际情况，相继制定了具体的实施步骤和办法。在村民委员会组织法试行期间，25个省、自治区和直辖市颁布了《村民委员会组织法（试行）》实施办法，福建、江苏、辽宁、贵州、湖南、河北、宁夏、内蒙古、河南等省、自治区人大常委会或人民政府还先后颁布了村民委员会选举办法。也有一些地（市）、县（市）、乡（镇）结合本地实际情况，制定了指导村委会选举的具体办法。除北京市外，凡制定了本地实施办法的省、自治区和直辖市都是在《村民委员会组织法（试行）》通过和颁行后完成相关立法工作的，但各地立法进度不同步，实施也不平衡。其中，福建省和江苏省还分别进行了一至二轮的修改工作。

《村民委员会组织法（试行）》及其地方性实施办法、选举办法等立法工作的完成，标志着我国村民委员会的建设和工作朝着制度化、法律化的方向迈出了奠基性的一步，村民委员会及其村民小组在村民自治中的法律权威得以具体而切实地树立起来。特别是在村民自治初期，村民委员会选举不仅初步形成了以宪法对村民委员会选举基本原则的规定为核心，以村民委员会组织法（试行）中村民委员会选举规范为基础，以省级村民委员会选举办法为依托的法律制度框架，而且为民主决策、民主管理、民主监督提供了法律依据，进而带动了整个村民自治法制的创建、形成与发展。除北京市外，凡制定了本地实施办法的省、自治区和直辖市都是在《村民委员会组织法（试行）》通过和颁行后完成相关立法工作的，但各地立法进度不同步，实施也不平衡。其中，福建省和江苏省还分别进行了一至二轮的修改工作。

中华人民共和国村委会组织法自1988年6月1日试行以来，村民自治逐步在全国广大农村依法推行开来。至1998年11月5日，九届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，深化和完善了村民自治的法律制度。（1）“两委”关系和乡政村治关系。中国共产党在农村的基层组织，按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。（2）村民选举委员会主持村民委员会的选举。村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。（3）村民委员会实行差额、无记名选举制度。选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。选举村民委员会委员，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。（4）村民代表会议制度。人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。（5）本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

总之，《村民委员会组织法》作为建设有中国特色社会主义新农村的一部重要法律，它的颁布实施，标志着村民自治以《村民委员会组织法》为核心的法律体系的基本框架初步形成，村民自治建设进入到一个新的历史发展阶段。

注释：

①1982年宪法修改时，统一规范为“村民委员会”。

②③④《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社，1982 年版，第 7、172、509 页。

⑤《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社，1982年版，第787页。

⑥ 《中华人民共和国宪法》，《人民日报》，1982年 12月5日。

⑦⑩⑮《邹恩同作关于{村民委员会组织条例（草案）}说明》，《人民日报》，1987年 1月 13 日。

⑧《二十八个省、自治区、直辖市实行政社分开完成建乡工作》，《人民日报》，1985年 1月 23 日。

⑨ 《我国农村基层政权体制改革见成效》，《人民日报》，1986年11月14日。

⑪天津市率先在全国制定村民委员会工作简则。

⑫中共中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年版，第417—418页。

⑬民政部基层政权和社区建设司：《中国农村村民委员会法律制度》研究报告（1995年）。

⑭ 《六届全国人大常委会十九次会议开始举行》，《人民日报》，1987年1月13日。

⑯ 《人大会议主席团召开第四次会议》，《人民日报》，1987年4月10日。

⑰ 《六届全国人大五次会议决议决定》，《人民日报》，1987年4月12日。

⑱⑲《雷洁琼向全国人大常委会报告，村委会组织法草案已修改，建议审议通过》，《人民日报》，1987年11月18日。

⑳新华社北京1987年11月19日电，《人民日报》，1987年11月20日。

㉑㉓新华社北京 1987 年 11 月 23 日电，《人民日报》，1987年11月24日。

㉒彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》，《彭真文选》（1941—1990），人民出版社，1991 年版，第 610 页。

㉔㉕㉖《农民自己管理自己的事有了法律保障——村委会组织法（试行）诞生侧记》，《人民日报》，1987年11月28日。

责任编辑：陈文兴

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1671-2994（2010）04-0158-05

2010-04-12

宋月红（1965- ），男，河南淮阳人，中国社会科学院当代中国研究所第一研究室副主任、研究员、法学博士。研究方向：当代中国民主政治建设。