“认知共同体”与全球环境治理＊

孙 凯

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

“认知共同体”与全球环境治理＊

孙 凯

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

全球环境治理是国际关系中的一个新领域,全球环境问题对国际合作的实践和传统的国际关系理论都带来了挑战。而Peter M.Haas所发展的“认知共同体”理论,为理解国际环境合作提供了新的视角。“认知共同体”理论认为对特定环境议题持有共同理念的跨国科学家联盟有助于帮助决策者进行议题界定、厘清国家利益以及提供政策选择,从而有效地促进国际环境合作。

认知共同体;全球环境治理;地中海行动计划

全球环境问题自20世纪70年代以来一直是国际社会关注的主要议题,全球环境问题给国际关系带来了很大的挑战,国际社会应对这些环境问题的全球环境治理体系也逐步形成和演进。[1]全球环境问题的出现所带来的挑战不仅仅体现在国际关系的实践中,而且对传统的国际合作理论也带来了挑战,使得传统的国际合作理论在解释和理解国际环境合作方面显得有些捉襟见肘。应对环境问题是一项系统工程,由于全球环境问题的复杂性和相互依赖性,使得决策者在应对这些问题的时候不得不向相关领域的科学家寻求建议,以帮助他们界定国家利益与提供行动的选择,科学家在国际环境领域中的参与度也较其它领域相对较高。建构主义国际关系理论尤其是以Peter M.Haas为代表所发展的“认知共同体”理论,为解释和理解科学家尤其是跨国科学家联盟所形成的“认知共同体”在全球环境治理中的作用提供了新的视角。

一、全球环境问题对传统国际合作理论的挑战

国际关系中的“无政府状态下的合作”自20世纪70年代以来是国际关系研究的一个主要内容。理性主义和反思主义等都对国际合作进行了一定的论述,并对国际合作的出现达成了相对的共识:通过政策协调过程,当行为者将它们的行为调整到适应其它行为者现行的或可预料的偏好上时,合作就会出现;也即作为政策协调过程的结果,当一国政府遵从的政策被另外国家的政府视为能够促进他们自己目标的相互认识时,政府间的合作就会发生。[2]

理性主义的国际合作理论包括新现实主义的霸权合作理论和新自由主义的制度合作理论,其研究起点都是接受国际社会的无政府状态假设、国家是理性的单一行为体,国家拥有既定的利益和偏好,国家是否能够做出合作的政策协调完全由行为体根据自身利益做出理性的计算。理性主义的国际合作理论以及博弈论在国际关系理论中的运用为我们理解国际合作的条件等国际合作现象提供了深刻的洞见,但是随着全球化和国际相互依赖的深入,国家面临日益复杂的问题和不确定性,国家利益并非如理性主义理论假设中那么明晰。理性主义的国际合作理论也未能就不确定条件下国家利益、国际制度以及国家行为等做出有力的解释,Keohane在“国际制度:两种路径”一文中也谈到了理解一些新的国际问题时对反思理论的需要。[3]

作为反思理论的一个重要分支,建构主义理论认为国家的利益和偏好并不是既定的,而是在国家交往过程中的互动而形成的,而重视观念、知识以及学习等因素在利益和偏好的塑造过程中的作用,建构主义的国际合作理论为我们更好地理解不确定状态下的国际合作提供了新的视角。在国际关系中,尤其在面对日益复杂的国际问题时,行为体不确定如何在特定情况下实现自己的利益,以及用什么方法实现利益,甚至对于自己国家利益的界定也不明确,这时候决策者大都会求助于相关领域的专家,这也为这些特定领域中具有科学权威性的科学家参与决策提供了条件。“认知共同体”理论就是基于对专家以及科学家团体的作用分析来理解国际合作的一种新的路径。

二、“认知共同体”的概念界定及其作用机理

由于全球环境问题的复杂性,决策者进行决策的时候不得不求助于相关专家。因此科学知识尤其是“有用的知识”(usable knowledge)或者“与政策相关的知识”(policy relevant knowledge)在应对全球环境问题的决策中显得尤为重要。科学家的研究要成为“有用的知识”,必须具备可信性(credibility)、合法性(legitimacy)和适时性(saliency)。[4]可信性是指科学家所提供的事实、理论、观念、模型、因果关系和政策选择是“正确的”,或者至少与其它信息相比较而言更符合世界运行的一般规律;合法性主要是从程序的角度考察,指的是科学家所提供的信息是“合法的”,即所提供信息的产出过程中尽可能少地存在偏见,并且获得广泛的参与;适时性是指这些信息是在及时的时刻提供出来,所包含的信息正是决策者当时所需要的信息。在实践中这三个方面并不是孤立的,可信性与合法性通常是相互影响的,通过“合法的”程序所产出的信息一般来说也会是精确的和易被接受的;可信性与适时性之间可能会因为知识生产和积累的长期性与决策者对“政策相关知识”需求的短期性而存在些许矛盾。而在实践当中,应决策者需要而产出的“应景性”知识而合法性和影响力方面都不如在此之前已经存在的知识。[5]

在国际层面,应对全球环境问题等一系列复杂问题必须有“有用的知识”来对决策者进行决策指导,而对“有用的知识”的需求以及对共同问题的关系也使得相关领域的科学家跨越国界进行合作,以促进对共同关系的问题的理解并力图行成共识,并对决策者的决策提出行动建议,这样的跨国科学家联盟实际上就是Peter M.Haas所发展的“认知共同体”(epistemic communities)理论。[6]

“认知共同体”这一概念是由国际关系中的弱建构主义学者发展出来的,它从施动者的角度理解与观念形成相关的行为者以及新的观念或者政策原则的形成及进入政治进程的背景、资源以及机理。John G.Ruggie最早把认知共同体概念引入国际关系研究,[7]Peter M.Haas and Ernst B.Haas父子对认知共同体进行了更为深入的研究,[8]尤其是Peter M.Haas的著作及其主编的1992年国际组织出版专辑《权利、知识与国际政策协调》对“认知共同体”这一概念的理解进一步深化,并引入到国际环境政治之外的其它领域。[9]

根据哈斯的理解,“认知共同体”是指“一个由某一特定领域有公认的专长和能力、具有该领域政策上的知识权威的专家所组成的网络。虽然一个“认知共同体”可能会由来自不同学科、有不同背景的专家所组成,但他们(1)有一套共同相信的规范和原则,这为共同体成员的社会行动提供了价值基础;(2)有共同的因果关系认识,这是他们通过对他们领域中的一系列核心问题的实践进行分析而得出来的,而这能够帮助他们说明可能的政策行为和所希望的结果之间存在的多种联系;(3)有共同的关于有效性和合法性(validity)的理念,这是主体间性的,是从内部界定的评估他们所专长领域的知识的重要性和价值的标准;(4)有共同的政策计划,指和在他们专业能力指导下的一系列问题相关的一套共同实践,他们深信这样的实践会增进人类的福祉”。[10]因此“在识别和框定正在处理的问题以及形塑参与者理解他们收益的过程中,认知共同体能够起到关键的作用,即便把制度形成的实际过程完全当作一种综合的讨价还价的形式来分析”。[11]

“认知共同体”的成员不受某一学科的限制,通常成员的多学科性使得其能更全面地对决策者提出有效的政策。除自然科学家之外,社会科学家或任何在该领域有所成就的个人都可以成为“认知共同体”的成员。但是,“认知共同体”与其它利益集团不同,认知共同体与利益集团以及其它在政策制定过程中起重要作用的团体相区别的一个显著特征就是其社会化的真理检验能力和共同的因果关系信念。构成“认知共同体”成员的基础是对相关议题的共同理念、共有的政策专长和对问题因果关系的认同,[12]而不是构成其它利益集团基础的集团利益或者其它私利。

由于“认知共同体”能够提供专业的建议,较好地厘清复杂问题中的因果关系,帮助决策者界定国家收益,为集体争论框定范围,确定协商的重点,其作用机理具体分为以下三个方面:

(一)界定议题。信息不足以及议题的不确定性是决策者经常面临的问题,而这在如何应对全球环境这样的复杂问题中尤为突出。决策者在信息不足以及议题不确定性的情况下,很难明确地理解其所面对的问题,更不用说针对议题做出行动选择了。在这样的情况下,决策者对相关“政策相关的信息”就有很高的需求,而“认知共同体”由于其在相关领域的专业知识,他们就可以通过一定的渠道为决策者提供信息,帮助决策者理解其所面临的议题。[13]另外由于“认识共同体”中的科学家在考虑问题的时候通常不囿于政治家所面临的私利、代表特定选民等狭隘性的限制,因此能够从更为全面的角度对议题进行理解和界定,能够更为清晰地理解不同议题之间的联系及相互影响等。

(二)界定行动方案。决策者在进行决策的时候不仅仅要求认知共同体帮助他们理解所面临的议题的性质、因果关系等,还需要“认知共同体”能够提供应对所面临问题的政策选择。“认知共同体”由于其所具有的“政策相关知识”,所以能够为决策者提供如何行动的选择。但是“认知共同体”所提供的方案选择一般不会是唯一的,但会对各种政策方案进行概率分析,以让决策者清楚行动与不行动、以及如何行动等所产生相关影响的概率。

(三)界定国家利益。“认知共同体”可以帮助国家界定与理解其在相关议题中的国家利益,这可以通过直接向国家阐明其国家利益或者通过界定议题或者提供行动方案选择的过程进而来影响国家对国家利益的理解和界定;同时,一个国家对自己利益的界定或重塑,也会影响其它国家对自己利益的重新界定和塑造。在一个良性的环境中,这样的重新界定和塑造会产生一种有利于国家合作的环境和趋势。

三、“认知共同体”个案研究:拯救地中海与“臭氧层外交”

“认知共同体”在全球环境治理进程中起重要的作用,下文就以联合国环境规划署的《地中海行动计划》以及国际社会保护臭氧层的“臭氧层外交”主要指《保护臭氧层的维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》为例进行分析。

(一)拯救地中海——《地中海行动计划》

地中海的环境问题最初主要是污染问题,在上世纪60年代末就变得比较严重,造成污染的原因主要是周边国家工业活动的增加而向地中海中排放废物以及随着地中海旅游业的开发而使得地中海遭受油污和垃圾废物的污染等。针对地中海的污染问题,一些国家也意识到需要进行治理,如意大利驻国际海事组织的代表在1973年10月就说过:“如不尽快采取最严厉的措施,地中海就会变成荒芜和死亡之源。”

但在当时由于缺乏对地中海环境问题的科学研究,虽然一些人关注地中海的环境问题,但是对于造成污染的根源、种类、程度和对策等都是未知数。由于地中海周边由十几个国家,而地中海环境问题的治理需要各国的集体行动才能实现,但是其中一些国家之间的关系错综复杂,如阿尔及利亚痛恨法国以前的殖民统治,阿尔及利亚和摩洛哥为西撒哈拉打过仗,阿拉伯和以色列之间多年的敌意以及希腊和土耳其之间的世仇等,都是阻碍他们进行合作的因素。[14]而按照传统国际关系理论所认为的“不可能的任务”,在“认知共同体”的作用下成为了可能。

由于地中海污染问题的严重性以及采取行动的紧迫性,一些国家的科学家单独或者进行双边的研究与协调,但是这样小规模的行动难以应对治理地中海污染这样的多国性、系统性的问题。各国进行决策寻求科学建议的时候,较之“外来的知识和建议”,政府一般都只愿意听取自己国家专家的意见。因此,最初是联合国粮农组织后来联合国环境规划署也积极参与进来,协调各国的研究,并加强各国科学家之间的交流。在联合国环境规划署的协调下,来自各国的科学家和政府官员共同构成了针对地中海环境问题的“认知共同体”,在这个“认知共同体”中,有希腊、以色列、西班牙和埃及的政府官员,有法国模型和系统研究人员,有联合国教科文组织的官员,也有联合国粮农组织的律师等,他们对地中海环境问题的原因以及应该采取的措施有共同的看法。联合国环境规划署还积极设计各种研究项目,吸引地中海周边来自各国更多人的参与。在大多数国家,联合国环境规划署都努力与这些国家的科学家积极沟通与协调,而这些科学家又可以通过自己的研究与国际项目的参与来影响本国政府的决策。对于地中海周边的发展中国家,由于其合格的科研较少,联合国环境规划署就采取“能力建设”的政策,在阿尔及利亚、埃及等国建立实验室,并从其他国家引进科学家,对这些实验室进行技术支持。

在联合国环境规划署的努力下,1975年2月,16个地中海国家通过了环境署提出的《地中海行动计划》,这个计划有四部分:地中海盆地资源开发管理的一体化规划;协调污染检测和研究的项目;保护地中海环境的框架协议及相关技术支持附件;行动计划的组织建设和经费安排。随后,在这一计划的框架下,1976年地中海各国还订立了《巴塞罗纳条约》、《海洋倾废协议》和《油污紧急处理协议》等,并在马耳他建立了“区域海洋污染应急中心”。至1985年,几乎所有的地中海国家都建立了环保部或环保局,其工作人员和顾问中,不少是“认知共同体”的成员,除了摩洛哥、塞浦路斯、黎巴嫩、阿尔巴尼亚和叙利亚之外,其它所有的地中海国家都制定了相关的污染控制法律。1995年,各国制定了“地中海二期行动计划”,内容包括陆源污染控制、特别保护区、历史遗迹和污染防治的科研等,这标志着地中海周边国家在环境保护上迈上了新台阶。实践证明,实施《地中海行动计划》最积极的国家,也是广泛参与“认知共同体”并在各国具有相当影响力的国家;实施《地中海行动计划》不积极的国家,也是参与“认知共同体”较少或者“认知共同体”成员在该国缺乏足够影响力的国家。[15]

(二)“臭氧层外交”——《维也纳公约》及《蒙特利尔议定书》

国际社会共同“补天”的“臭氧层外交”是国际环境合作的一个典范,这一领域中的“认知共同体”在臭氧层问题的收集信息、发布信息、议题界定以及提供政策选择以及促进各国的政策协调与国际合作等方面起重要的作用。

早在1974年,美国加利福尼亚大学教授罗兰(F.S.Rowland)和莫利纳(M.J.Molina)就提出,正在世界上大量生成和使用的氯氟烃类物质(CFCs),扩散入臭氧层,加速了臭氧的消耗,但当时在科学界对此尚有不少质疑,决策者对此的关注更少。但科学家并没有停止对这个问题的研究,联合国尤其是新成立的联合国环境规划署等相关国际组织也开始关注这个问题。1977年3月,联合国环境规划署专门召集主题为“臭氧层国际会议”,来对这个问题进行研究,并探讨国际社会的行动方案。为协调科学家的行动,联合国环境规划署还成立了臭氧层国际协调委员会,委员会的成员包括对臭氧层问题感兴趣的所有国际组织和非政府组织等。1985年英国科学家乔·法曼在《自然》杂志上发表文章,正式阐述了南极上空春季臭氧空洞存在的问题。“臭氧空洞”的出现尤其是“空洞”照片的发表,极大地激起了民众对这个问题的关注,进而要求国际社会立即采取行动。至此,国际社会上对破坏臭氧层物质的原因基本有了统一的认识,并意识到需要协调行动来保护臭氧层。在联合国环境规划署的协调下,成立了针对达成国际公约的法律与技术专家委员会,委员会在1982-1985年期间召集过七次会议,讨论保护臭氧层公约的草案问题。[16]随后于1986年3月,《保护臭氧层的维也纳公约》签署。公约对臭氧层保护的一般性原则做出了规定,并为保护臭氧层进行国际合作和政策协调取得了共识,国际社会在保护臭氧层的道路上迈出了第一步。

国际社会保护臭氧层更为重要的一步是1987年《蒙特利尔议定书》的签署,因为在议定书中规定了主要国家减少生产、使用消耗臭氧层物质的具体措施。“认知共同体”在影响主要国家的政策选择与界定其国家利益方面起了重要的作用。例如在美国,由美国环保局、联合国环境规划署、美国国务院的海洋、环境与科学事务局、美国国家航空航天局等在1986年前后多次召开联合会议并发布研究报告,表示控制CFCs的必要性。至1987年初,美国国内基本形成了一致的立场,即分三阶段逐步淘汰使用CFCs,至2012年彻底停止CFCs的生产和使用。

在《维也纳公约》签署前后,主要发达国家围绕如何具体行动并没有形成一致的意见。这种分歧主要在美国以及加拿大、芬兰、瑞典和澳大利亚所组成的“多伦多集团”与主要欧洲国家如联邦德国、英国、法国、意大利等组成的“欧共体集团”,如参与《蒙特利尔议定书》谈判的美国外交官 Richard Bebedick所说“在通往蒙特利尔议定书之路的每一步中的几乎每一个问题上都存在大大小小的分歧”。[17]这两大集团的分歧主要体现在两个方面:一是“多伦多集团”主张控制CFCs应该控制消费者,而“欧共体集团”则主张只对生产者进行控制。针对这个问题,最后谈判各方同意了美国的方案,即CFCs的限制将针对生产、进口以及对蒙特利尔议定书其他签约国的出口等三个方面进行控制。第二个争论的焦点是减少CFCs的时间和幅度问题,“欧共体集团”不愿意考虑10%-20%以上的削减,而“多伦多集团”则认为应该通过三阶段的逐步削减,最终达到95%以上的削减。由于臭氧层问题的紧迫性以及最新科学研究的发现,后“欧共体集团”同意削减50%的生产量,从而最终签署《蒙特利尔议定书》。

四、小结:“认知共同体”理论的贡献与不足

“认知共同体”理论是较少的在国际环境政治领域中所发展出来的理论影响国际政治理论的。[18]这一理论是在国际关系理论中新现实主义与新自由主义之间的辩论形成“新新合成”并在理解和解释国际关系新议题方面难以形成有力论证的背景下提出的,借助国际机制理论以及建构主义理论的方法,对传统的国际关系结构理论以及对真理、事实等进行反思与挑战,尤其是在当前国际社会面临日益复杂议题的情况下,为理解国际合作方面提供了新的思路。

但是我们也应该认识到,“认知共同体”理论也有其理论的边界。即使在全球环境治理领域中,并不是每个国际环境议题中都会出现“认知共同体”。另外,由于一些议题的高度复杂性与不确定性,所存在的“认知共同体”并非单一,尤其是存在两种或者多种对问题的认识存在相互竞争理念的“认知共同体”的时候,这时“认知共同体”难以有效地发挥作用。另外,“认知共同体”在各个议题领域中的参与度也不一样,要使“认知共同体”有效地参与全球环境治理的决策,就必须将科学家的建议以及科学在国际治理中的参与制度化,为“认知共同体”参与决策提供顺畅的渠道,只有这样,“认知共同体”才能更为有效地发挥作用。

感谢美国马萨诸塞大学政治学系 Peter M.Haas教授的悉心指导,文中疏漏之处由笔者负责。

[1]孙凯.演进中的全球环境治理体系[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2006,(4):35-39.

[2]Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in World Politics,Princeton:Princeton University Press,1984,p.62.

[3]Robert O.Keohane,International institutions:two approaches,in International Institutions and State Power:Essayes in International Relations Theory,Boulder:Westview Press,1989,p.173.

[4]Ronald B.Mitchell,et al,Information and Influence,in William Clark,et al,Global Environmental Assessments:Information and Influence,Cambridge:MIT Press.2006,p.314.

[5]Peter M.Haas,When Does Power Listen to Truth?A Constructivist Approach to the Policy Process,in Journal of European Public Policy,vol.11,Issue 4,August 2004,p.574.

[6〗Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,pp.377-403;Peter M.Haas,Saving the Mediterranean:The Politics of International Environmental Cooperation,New York:Columbia University Press,1990.Peter M.Haas eds,Knowledge,Power,and International Policy Coordination,Special Issue of International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992.

[7]John G.Ruggie,International Responses to Technology:Concepts and Trends,in International Organization,Vol.29,Issue.3,June 1975,pp.557-583.

[8]Ernst B.Haas,When Knowledge is Power:Three Models of Change in International Organizations,Berkeley:University of California Press,1990;Peter M.Haas&Ernst B.Haas,Learning to Learn:Improving InternationalGovernance,in Global Governance,Vol.1,Issue.3,Autumn 1995,255-285.

[9]Peter M.Haas eds,Knowledge,Power,and International Policy Coordination,Special Issue of International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992.

[10]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.3.

[11]Oran Young and Gail Osherenko,“Testing Theories of Regime Formation:Findings from a Large Collaborative Research Project”,in Volker Rittberger&Peter Mayer ed.,Regime Theory and International Relations,Oxford:Oxford University Press,1995,p.241.

[12]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.16.

[13]Peter M.Haas,Introduction:Epistemic Communities and International Policy Co-ordination,in International Organization,Vol.46,Issue.1,Winter 1992,p.15.

[14]Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,p.379.

[15]Peter M.Haas,Do Regimes Matter?Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,p.378.

[16]Peter M.Haas,Banning Chlorofluorocarbons:Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric Ozone,in International Organization,Vol.46,Issue,1,Winter 1992,p.201.

[17]Richard E.Benedick,Ozone Diplomacy:New Directions in Safeguarding the Planet,Cambridge:Harvard University Press,1991,p.51.

[18]Ronald B.Mitchell,International Environment,in Thomas Risse&Beth A.Simmons ed.Handbook of International Relations,London:SAGA Publications,2002,p.501.

Abstract:Global environmental governance is a fairly new area in international relations and challenges the practice and theory of traditional international relations.Epistemic community theory developed by Peter M.Haas offers a new perspective in understanding international environmental cooperation.Epistemic community is a group of transnational scientists with shared understanding of the issue.They help policy makers in issue definition,interest clarification and policy selection,which can effectively promote international environmental cooperation.

Key words:Epistemic community;Global environmental governance;Mediterranean Action Plan

责任编辑:周延云

Epistemic Community and Global Environmental Governance

Sun Kai
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D815

A

1672-335X(2010)01-0124-05

2009-11-19

山东省教育厅人文社科研究项目(J09WF57)

孙凯(1976- ),男,山东青岛人,中国海洋大学法政学院讲师,美国马萨诸塞大学访问学者,主要从事科学技术与可持续发展研究。