北极地区领土主权和海洋权益争端探析＊

贾 宇

(国家海洋局海洋发展战略研究所,北京 100860)

北极地区领土主权和海洋权益争端探析＊

贾 宇

(国家海洋局海洋发展战略研究所,北京 100860)

有关国家通过发现、先占、条约以及司法判决等方式取得、确定了对北极地区的领土主权。涉及沿海国家之间领海、专属经济区和大陆架划界的传统海洋边界问题,或通过双边协定、司法判决得以解决,或通过签署共同开发或渔业协定得到缓解,或相持不下,争议尚存,或国际条约之间互补兼容,何去何从尚且存疑。有关国家相互之间及其与国际海底区域之间的200海里以外大陆架划界争端,成为近年来北极地区海域划界争端的显著特点。争端的解决不仅事关北冰洋沿岸国,也涉及人类共同继承财产,更将对海洋法的发展产生深远影响。

北极;主权;海洋权益

北极地区包括北冰洋及其岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带,主要由北冰洋和环北极国家陆地行政区域组成。作为四大洋之一的北冰洋,是北极地区的中心区域。北冰洋及附属海的面积约为13.10万平方千米,最大深度5 449米,平均深度1 296米。[1](P22)北冰洋的海底是一个呈椭圆形的大海盆,有三条主要海岭:阿尔法海岭(也称门捷列夫海岭)、罗蒙诺索夫海岭和北冰洋洋中脊(也称南森海岭)。北冰洋的大陆架位居世界各大洋大陆架宽度之首,面积约为440万平方千米,约占整个北冰洋海底面积的三分之一。北冰洋周边的陆地包括欧亚大陆、北美大陆、格陵兰岛、北极群岛、斯瓦尔巴群岛等。北极地区的绝大多数岛屿位于北冰洋的大陆架上。

北冰洋沿岸国有俄罗斯、加拿大、美国、丹麦(格陵兰岛)和挪威(斯瓦尔巴群岛)五国。国土进入北极圈内的国家还有瑞典、芬兰和冰岛。

近30年来,北极地区海冰大量减少、大陆冰川退缩、海洋增暖等一系列快速变化,既引起了人们对北极脆弱的生态环境的严重担忧,同时也刺激了对埋藏在冰层底下丰富资源的渴望。目前,各北极国家正在加大北极资源的勘察和开发利用的步伐,涉及诸多国际法、海洋法问题,有必要深入研究和探讨。

一、领土主权问题

有关国家对北极地区领土的主权主要是通过发现、先占,条约以及司法判决等方式取得和确定的。在1553～1848年间,英国得到了从埃尔斯米尔岛到迈克尔森山脉的广阔区域,构成了现在的加拿大国土面积的主体。在1648～1743年间,俄国占领了西伯利亚和阿拉斯加。此后,北极地区领土主权的变更多通过条约等方式确定。现在,除个别小岛礁的归属争议外,北极地区没有悬而未决的领土主权之争。

(一)19世纪的领土变更条约

1821年沙皇颁布命令,宣布从白令海峡到北纬51度之间沿海100英里一直延伸到美洲西北海岸为俄国领海。1825年沙俄和英国在圣彼得堡缔结条约的第3条规定,西经141度是阿拉斯加和加拿大之间的界线,这条界线的北端“直到海冰”。

1867年3月30日,美、俄关于购买阿拉斯加条约的第1条规定了美俄在阿拉斯加的海上界限:自北纬65度30分、西经168度58分37秒的起始点,海上边界线沿西经168度58分37秒向北延伸,从白令海峡及楚科齐海中间穿过,到达北冰洋,至国际法所允许的最远处。一百多年以后,这条规定成为美、苏海洋划界条约的起点。

1867年美国获得阿拉斯加的领土主权后,与加拿大成为面向北冰洋的海上邻国。前述1825年英俄条约第3条规定的西经141度线,成为美国(阿拉斯加)和加拿大之间的分界线。但两国关于该线是否向海延伸存在争议,美国不接受加拿大关于将西经141度线作为美加海上边界的主张。

(二)《斯匹茨卑尔根群岛条约》

斯匹茨卑尔根群岛(挪威称斯瓦尔巴群岛)位于挪威海、巴伦支海、格陵兰海和北冰洋之间,北面是北极点,南面是斯堪地那维亚半岛,东面是格陵兰岛,西面是俄罗斯。

1920年2月 9日,挪威与美、丹麦、法、意、日、荷兰、英、瑞典等18个国家,在巴黎签订了《斯匹茨卑尔根群岛条约》(以下简称《斯约》),“承认挪威对斯匹次卑尔根群岛和熊岛拥有充分和完全的主权。”《斯约》于1925年8月14日生效,目前有51个缔约国。中国于1925年7月1日加入该条约。

《斯约》承认挪威对于斯匹茨卑尔根群岛、连同熊岛、包括东经10度～35度之间、北纬74度～81度之间一切岛屿在内的大小岛屿、岩礁,具有充分和完全的主权。同时也规定,各缔约国的船舶和国民有权在此地区和其领水内(以下简称《斯约》地区)行使捕鱼和打猎的权利。根据《斯约》,挪威有权维持、采取或公布适当的措施,以保证在《斯约》地区内保全、恢复动物和植物资源。所有缔约国的国民,都可以同等自由地在《斯约》地区的水域、海湾和海港进出和停留,从事和经营海洋、工业、矿业和商业的业务活动,往来《斯约》地区的船舶有权在挪威各港内停泊、上下旅客或装御货物。《斯约》还就建立或利用无线电通讯设施、国际气象台、从事科学调查研究的条件等做出了规定。《斯约》特别规定挪威不能在本地区建任何海军基地或军事要塞,《斯约》地区将永远不得为战争的目的所利用。

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)生效后,新的海洋法律制度如何在《斯约》地区适用,是两条约缔约国所面临的问题。《斯约》的有关规定与《公约》建立的海洋法制度产生直接的冲突,主要包括以下方面:

领海宽度问题。《斯约》签订之时,国际公认的领海宽度是3海里,而挪威认为斯岛的领海宽度为4海里,已经超出了当时的“国际标准”。《公约》确定的沿海国的领海宽度不应超过12海里。《公约》生效后,斯岛的“领水”,系指3海里、4海里还是12海里?

专属经济区和大陆架问题。《斯约》的适用范围包括斯岛的陆地和“领水”,《斯约》缔约国国民对斯岛的自然资源享有的权益,应止于斯岛领海的外部界限。鉴于《斯约》签订之时尚无成文的专属经济区和大陆架的法律制度,因而,能否将《斯约》的适用范围扩大至斯岛周边的大陆架和专属经济区是存有疑问的。显然,对专属经济区和大陆架自然资源的主权权利等海洋权益是派生于沿海国领土主权的。既然挪威对斯岛具有完全的主权,作为《公约》缔约国,斯岛的专属经济区和大陆架的主权权利应属挪威。其他《斯约》缔约国对斯岛及其领水的权利不应蔓延至“领水”之外。

但其他缔约国对此有不同的理解。英、俄等国认为《斯约》赋予所有缔约国在斯岛的专属经济区和大陆架的非歧视性的经济权利。2007年,英国照会挪威,指出《斯约》应适用于斯岛的专属经济区;俄罗斯也不断抗议挪威政府的独占主张。瑞典以行动表明与此不同的观点。1980年,经事先通报并得到挪威政府的许可,瑞典的一艘考察船到斯岛周围海域进行科学考察。《公约》第246条规定,在“在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究,应经沿海国同意。”瑞典此举表明其承认挪威对于斯岛大陆架的主权权利。

(三)汉斯岛主权之争

目前,北极地区岛屿主权归属的争议主要是加拿大与丹麦之间关于汉斯岛主权归属的争端。1973年加、丹两国就内尔斯海峡达成了通过中间线划界的协议,但对中间线附近的汉斯岛则没有明确归属,为日后的争端留下了隐患。[2]

汉斯岛面积约1.3平方千米,该岛的归属影响到其周边海域,包括专属经济区、大陆架甚至是北冰洋的200海里外大陆架的划分。丹、加两国就汉斯岛的主权归属争执不下,竞相采取登岛、插旗、立碑等行动宣示主权。近年来,随着北极问题的升温,两国对该岛的争夺愈演愈烈,使其成为北极地区的热点问题之一。

二、海洋划界问题

北极地区传统的海洋划界问题涉及沿海国管辖海域之间的划界,主要包括北极地区国家之间领海、专属经济区和大陆架的划界。北极地区的海洋边界争端有的已成功划定,有的尚存争议,有的以共同开发或渔业协定等方式得到缓解。

早在1957年,苏联与挪威就划定了在巴伦支海的瓦朗格尔峡湾(Varanger Fjorden)的领海边界。[3]1973年12月17日,加拿大和丹麦通过一条“由相互协商确定和调整的中间线”,划分了丹麦的格陵兰岛和加拿大的北极群岛之间的大陆架边界。两国关于汉斯岛的主权争议,使该岛对两国间北冰洋海域的划界产生一定影响,[4]两国面向北冰洋的专属经济区和大陆架尚未划界。美俄之间在白令海和楚科奇海之间的海洋划界条约虽已签署,但俄国杜马一直未予批准。20世纪80年代,冰岛和挪威就杨马延的共同开发协定,被视为缓解争议的“范本”。[5](P96-108)

(一)冰岛和挪威大陆架划界协定

1981年10月22日,冰岛和挪威签订《关于冰岛和杨马延岛之间的大陆架协定》,该协定于1982年6月2日生效。协定规定双方在冰岛与扬马延之间海域的大陆架和经济区分界线一致,同意合作开发分界线附近某一特定区域的石油资源。

图1 北极地区的海洋边界

协定划定了一个矩形区域,该区域由北纬70度35分、北纬68度的纬线和西经10度30分、西经6度30分的经线确定了一个矩形区域。在该区域内,缔约双方分担石油勘探开发费用,也可以允许国家或非国家实体的石油公司参与。自冰岛领海基线划出的一个半径为200海里的圆弧,将上述矩形分成两个区域。北区较大,面积约为33 000平方千米,南区较小,面积约为13 000平方千米。挪威和冰岛分别在北区和南区执行上述协定的规定和进行相关的管理,并在对方“负责”的区域里占有25%的股份。

(二)国际法院对丹麦和挪威大陆架和渔区划界的判决

1988年8月16日,丹麦向国际法院提起诉讼,要求法院“对在格陵兰与扬马延之间的水域,按国际法划出丹麦与挪威的渔区和大陆架的单一分界线,做出裁决”。丹麦要求法院判决并宣布格陵兰有权获得200海里的渔区和大陆架,并提出分界线应划在从格陵兰的领海基线量起的200海里距离之外。挪威则主张双方在此区域大陆架和渔区的划界应以中间线为之。

国际法院认为,鉴于丹麦的格陵兰岛和挪威的杨马延岛海岸线长度之比悬殊,已构成了特殊情况(Special Circumstance),有必要在划界时作出有利于丹麦的调整。因此,法院将分界线划在格陵兰和杨马延的中间线与格陵兰的200海里线之间。1993年6月14日,国际法院以14:1,对丹麦和挪威关于格陵兰岛和扬马延岛的大陆架和渔区的划界做出判决,为丹麦和挪威在格陵兰与扬马延之间区域的大陆架和渔业区划定了界线。[6]

1995年12月18日,挪威和丹麦在奥斯陆签署协定,参照国际法院的判决,就绘制渔区分界线和根据以上判决划定大陆架边界达成协议。协定还就日后可能出现的跨界资源的开发等问题作了规定。

(三)俄罗斯与挪威关于巴伦支海大陆架的划界协定

俄罗斯与挪威在巴伦支海存在划界争议,争议区包括从俄罗斯的新地岛到挪威斯匹茨卑尔根岛之间约15.5万平方千米的海域,该区域内油气资源丰富。俄罗斯坚持按照扇形原则,在陆地边界线中间,沿子午线到北极点划界;挪威则坚持按中间线划界。在1978年的谈判中,苏联“规劝”挪威谈判代表团接受其建议,把双方的争议区定为临时“灰色区域”,由两国对该区域的渔业和交通进行“共管”。1989年,苏联开始在“灰色区域”中间线的苏联一侧进行钻探。2007年初,两国达成了《俄罗斯与挪威关于划分巴伦支海大陆架的协议》,使长达40年之久的划界争端得到解决。

(四)美国和苏联关于白令海和楚科奇海的划界条约

1990年6月1日,美、苏在华盛顿签署了关于白令海和楚科奇海的划界协议,确定了两国在白令海和楚克奇海的海洋边界。条约将美、苏在白令海和楚科奇海专属经济区的界限,划在距苏联海岸约150海里、距美国海岸约250海里之处,两国所得海域面积之比为7:3。作为补偿,美国将向苏联提供渔业和海洋资源方面的配额补偿。美、苏海上边界线深入北冰洋的部分沿西经168度58分37秒经线延伸,在北纬73度55分附近超过了俄罗斯的200海里专属经济区外部界限。两国均有权主张楚克奇海台(Chukchi Plateau)的200海里外大陆架。

1990年9月16日,美国国会全票批准了这一条约。但当时的苏联最高苏维埃和现在的俄罗斯国家杜马一直没有批准。苏联和俄罗斯的立法机构认为,美、俄之间应以中间线划分两国的海域界限,现在的条约使俄罗斯在白令海峡和楚科奇海失去了约237万平方千米的海域。美、俄在此海域因渔业问题纠纷不断。一方面,美国因为已经批准了条约,开始按照相应条款对海上分界线实施控制,不允许俄罗斯船只进入美国一侧的海域。另一方面,由于俄罗斯并未批准这一条约,美国又拒绝履行条约规定的向俄提供渔业和海洋资源方面配额补偿的义务。

(五)美国加拿大关于波弗特海的划界争端

波弗特海是北冰洋的边缘海,位于美国阿拉斯加州北部和加拿大西北部沿岸以北至班克斯岛之间。美、加两国在此海域划界争议的焦点集中在海域分界线的走向上。加拿大一贯坚持将1825年沙俄-英国条约中的西经141度子午线延伸到北极点。美国则认为,海域划界应该从两国陆地边界点出发,在美、加海域之间划中间线。两国的主张之间存在着约6 180平方海里的争议区,[7]这恰恰是波弗特海油气资源的富集区。按照美国的中间线主张,当中间线向北极点延伸超过200海里时,该线偏向西经141度的东侧,似乎对加拿大有利。但实际上,200海里以外的大陆架划界,不仅是美、加之间的海洋划界问题,更是200海里外大陆架的科学和法律问题——200海里外大陆架是否存在、如果存在则终止于何处——的问题。换言之,是沿海国的200海里外大陆架与“区域”的“划界”问题。

(图件来源:Ian T ownsend Gault,The International Legal Context of Petroleum Operation in Canadian Arctic Waters(The Canadian Institute of Resources Law,Working Paper 4,1983),p.67.)

此外,北极地区有待划定的海洋边界还有:加拿大与丹麦在北冰洋地区的海洋边界、冰岛和丹麦法罗群岛之间的海洋边界、挪威的斯瓦尔巴群岛和丹麦的格陵兰岛之间的海洋边界等。[8]

三、200海里外大陆架问题

除了传统的海洋划界争端以外,北极地区海洋权益争端的显著特点之一,是将200海里以外大陆架问题卷入其中。北冰洋沿岸国纷纷向大陆架界限委员会(以下简称“委员会”)提交或明确表示将提交关于其200海里之外大陆架的划界案,形成沿海国的国家管辖海域与属于“人类共同继承财产”的国际海底区域(《公约》称之为“区域”)之间的“划界”。并且,北冰洋沿岸国之间对面向北极点的200海里外大陆架的权属也各持己见,相持不下。

俄罗斯和挪威分别于2001年和2006年向委员会提交了200海里外大陆架划界案。加拿大在给联合国秘书处的回函中表示,将不迟于2013年12月提交划界案。针对挪威200海里外大陆架的权利主张,丹麦表示不反对委员会审议挪威的划界案及提出200海里外大陆架外部界限的建议,但该审议和建议不应影响任何将来的划界。美国尚未批准《公约》,难以在程序上行使提交200海里外大陆架划界案的权利,但美国对他国提出的划界案都进行了“批评”。

(一)俄罗斯外大陆架划界案

2001年12月21日,俄罗斯提交了第一个200海里外大陆架划界案,包括了中北冰洋的大片区域。俄罗斯认为罗蒙诺索夫海岭是其大陆边的组成部分,属于《公约》第76条6款中的“海底高地”。委员会则认为,俄罗斯划界案中所提供的资料,不足以证明罗蒙诺索夫海岭是《公约》中的海底高地,门捷列夫海岭也不能被视为《公约》中的海底高地。为了证明罗蒙诺索夫海岭属于俄罗斯大陆的自然延伸,2007年8月2日,俄罗斯科考队乘坐深潜器,下潜到北冰洋洋底搜集科学证据,并插上了一面金属的俄罗斯国旗,以宣示对此处大陆架的主权权利。

(二)挪威外大陆架划界案

2006年11月27日,挪威向大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案。挪威划界案区域包括三部分:巴伦支海的圈洞(Loop Hole)、北冰洋的西南森海盆(West Nansen Basin)和挪威海的香蕉洞(Banana Hole)。挪威表示本次提交的划界案只涉及上述三个海域的大陆架外部界限,可能还会就其他海域提出划界案。

挪威划界案涉及与丹麦(法罗群岛和格陵兰岛)、冰岛和俄罗斯的海洋划界问题。挪威、丹麦及法罗群岛政府和格陵兰自治政府、冰岛签署《协议记录》。按照《协议记录》,每一个国家在就相关区域提交大陆架划界案时,其他国家将按照委员会议事规则通知联合国秘书长:不反对委员会审议该国的划界案并提出建议。这种建议不妨碍这些国家提交划界案,也不影响这些国家双边大陆架划界。最后的划界须通过双边协定,在委员会审议划界案并提出建议的基础上确定。俄罗斯也表示不反对委员会在不妨碍今后任何划界工作的情况下,审议挪威划界案的相关部分并提出建议。

四、结论

北极地区的主体是北冰洋。与此地理特征密切相关,北极地区的领土主权归属经过早期的几次变更,早已尘埃落定。《斯约》确认了挪威对斯岛的领土主权,从而解决了斯岛的主权归属,并保证其在较长时期内的稳定性。尽管挪威对斯岛的“充分和完全的主权”受到各缔约国的船舶和国民在斯岛及其领水内捕鱼和打猎权利的制约。这使得挪威对斯岛的主权,与传统国际法上国家对其领土所享有的至高无上的完全主权有所不同。《斯约》的条款正面临着与《公约》所建立的现代法律制度的接轨问题。目前,只有加拿大和丹麦还就汉斯岛争执不下。与此同时,特别是20世纪80年代以来,有关国家通过签订划界条约,已经和正在解决关于专属经济区和大陆架的划界问题。

北极地区海域划界争端的显著特点之一是将200海里以外大陆架问题卷入其中,形成独特的沿海国国家管辖海域与国际海底区域(“区域”)之间的“划界”。根据《公约》,沿海国大陆架外部界限之外的“区域”及其资源,是人类共同继承的财产,由国际海底管理局代表全人类行使对“区域”及其资源的权利。沿海国的200海里外大陆架与“区域”此消彼长——沿海国大陆架的过度延展,势必缩小“区域”的范围,从而影响到全人类的利益。北冰洋海底是否属于沿岸国的大陆架、在多大范围上属于沿岸国的大陆架,有待大陆架界限委员会对俄罗斯、挪威划界案以及其他环北冰洋国家将来提交的划界案的审议和建议。《南极条约》体系冻结了有关国家对南极大陆的领土主权主张,保证了南极洲在几十年之内的“沉睡”。北极地区是否也能制定一个更具体的条约,使对北极地区的开发利用惠及全人类?无论这样的条约能否产生,有一点是需要明确的:北冰洋既不是某个或某些国家的后院,也不是北冰洋沿岸国的“私有财产”。如同地球上的其他海洋一样,在国际法的框架下,世界各国都有平等利用北冰洋的权利。

[1]冯士笮等.海洋科学导论[M].北京:高等教育出版社,2003.

[2]Erik B.Wang,“Canadian Sovereignty in the Arctic:a Comment on the Arctic in Question,”The Canadian Yearbook of International Law14(1976):307-316.

[3]国家海洋局政策研究室.国际海域划界条约集[M].北京:海洋出版社,1989.

[4]Robert Dufresne.Canda’s Legal Claims Over Arctic Territory and Waters[EB/OL].http://www2.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/prb0739-e.htm,2009-9-3.

[5]蔡鹏鸿.争议海域共同开发的管理模式:比较研究[M].上海:上海社会科学院出版社,1998.

[6]国际法院判决书、咨询意见和命令摘要(1992-1996)[EB/OL].http://www.icj-cij.org/homepage/ch/files/sum_1992-1996.pdf.2009-09-3.

[7]William E.Westermeyer and Kurt M.Shusterich(eds.),Untied States Arctic Interests:the 1980s and 1990s[M].NY:Springer Verlag New York Inc.1984:221.

[8]Victor Prescott and Clive Schofield.The Maritime Political Boundaries of the World[M].Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2005.

Abstract:The concerned countries obtained and determined the territorial sovereignty of the Arctic region through the discovery,pre-emption,treaties and judicial decision.The traditional marine problems among the coastal countries involved in the territorial sea,exclusive economic zone and continental shelf delimitation of maritime boundaries.Some of these problems can be resolved through bilateral agreement and judicial decisions,or be eased through signing joint development agreements or fisheries agreements.Others still remain in dispute,reaching a deadlock or being harmonized through complementary and compatible international treaties.We still doubt which course to follow.The delimitation disputes beyond 200 nautical miles among the concerned countries and related with the international seabed area have become a significant feature of the maritime delimitation of the Arctic region in recent years.The settlement of disputes not only concerns the Arctic Ocean coastal countries and the common heritage of mankind,but also will have a profound impact on the development of law of the sea.

Key words:Arctic;Sovereignty;Maritime rights

责任编辑:周延云

An Analysis of the Dispute over Arctic Region’s Territorial Sovereignty and Maritime Rights

Jia Yu
(China Institute for Marine Affairs,Beijing 100860,China)

D993.5

A

1672-335X(2010)01-0006-05

2009-11-20

贾宇(1964- ),女,辽宁朝阳人,国家海洋局海洋发展战略研究所研究员,主要从事国际法、海洋法研究。