道路交通事故社会救助基金法律问题研究

解 可

（吉林大学法学院 吉林 长春 130012）

道路交通事故社会救助基金，能够填补机动车强制责任保险因保险技术上或法律逻辑上无法补偿受害人损害的漏洞，是机动车强制责任保险制度的重要补充，是国家法制人性化的重要体现，具有十分重要的意义。

一、道路交通事故社会救助基金的历史沿革

2003年10 月28 日通过的《道路交通安全法》第19规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。这是我国第一次以法律的形式明确要求设立道路交通事故社会救助基金，但没有具体内容的规定。2006年3月21日颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，仅对道路交通事故社会救助基金的资金来源、救护范围、救助性质、追偿权等内容做了原则性规定，其第26条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。”然而直到2009年9月10日，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》才由财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部等5部门联合发布，并于2010年1月1日开始施行。至此，我国道路交通事故社会救助基金法律体系正式形成。

二、道路交通事故社会救助基金的基本理论

（一）基本涵义

道路交通事故社会救助基金（以下简称：救助基金）是指为符合法定条件的道路交通事故中的受害人提供补充性救济的社会专项基金。设立救助基金的目的，在于避免出现在道路交通事故受害人因加害人未投保强制汽车责任保险或肇事逃逸等情况下，无法凭借机动车强制责任保险来保护自身权益的不利益状态。其目标是为道路交通事故受害人提供全方位、无漏洞的损害救济，使其可以获得更加及时、有效、充分的保障。

（二）基本本质及原则

道路交通事故社会救助基金是我国机动车强制责任保险制度的一个重要补充，其主要目的是为了弥补机动车强制责任保险的不足，全面保障交通事故受害人的利益。因为，机动车强制责任保险制度是以投保人对第三人造成损害的责任为标的，“无责任则无赔偿”，而在交通事故当中，会出现机动车没有责任或者有责任的机动车逃逸，甚至是受害人自己的过错需自己承担责任的情况。在这种情况下，机动车强制责任保险是无能为力的，必须引入救助基金制度，保障受害人及时得到救治。根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》的规定，救助基金具有社会救助基金的性质。所谓社会救助是指当公民难以维持最低生活水平时，遭受自然灾害或者不幸事故时，由国家和社会按照法定程序和标准向其提供保证其最低生活需求的物质援助，以使他们能够维持生活，继续生存下去。救助基金的救助对象具有选择性，只包括对没有参加机动车第三者责任强制保险的机动车，以及肇事后逃逸的机动车造成的事故受伤人员的抢救费用，或者对抢救费用超过责任限额的，进行先行垫付。并且，救助基金的救助内容具有限定性，只包括对“道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”，进行先行垫付，也符合社会救助“为被救助者提供的是合乎人道的生活保障条件或者是与其特殊需要相适应的经济帮助，以使其有能力自助”这一标准。最后，道路交通事故社会救助基金是由国家通过《道路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》设立的，并且是在不要求被救助者预先缴费的情况下提供的公共援助，符合社会救助“由国家(通过政府或其所属机构)依据法律或者相应的政策实施救助活动”这一标准。

救助基金的基本原则是补充性原则。补充性原则是指在交通事故中受害人穷尽其他方法还是无法弥补其损失时，救助基金才在其请求填补损害的限度内给予补偿。救助基金的补偿义务，对保险人、加害人或其他赔偿义务人而言，居于补充地位。受害人已从加害人或各种保险处获得赔偿和补偿，救助基金在进行补偿时，都应该予以相应地扣除。因此，当受害人向救助基金请求补偿时，需要证明其未领受其他保险给付，或担保其在获得其他保险给付后，能够返还其已领受的救助基金。同时应以受害人已经从加害人或其他保险人处获得赔偿或补偿为标准行使扣除权，因为救助基金属于补充的债务主体，在加害人有资力赔偿时，就没有救助基金予以补偿的必要，所以应加以扣除。但是受害人在现行条件下至少应该证明机动车交通事故赔偿义务人的无资力性或无法向赔偿义务人进行索赔，才能向救助基金请求补偿。这种作法不仅可以避免受害人从加害人和社会救助基金处获得双重补偿后，社会救助基金还须再向其求偿的情况，而且还可以适度强调补充性原则，从而使受害人迅速获得损害填补。

（三）救助基金的构成

一是来源于机动车强制责任保险的保险费。如前所述，救助基金的目的，在于填补机动车责任保险因保险技术上或法律上无法补偿受害人损害的漏洞。因此，救助基金的来源应该由机动车强制责任保险中的所有危险单位平均分担，即大部分来源应由机动车保有人缴纳的保险费来分担，而不应由政府拨款支付。实质上就是机动车交通事故危险的产生，是由利用该机动车的人所造成，因而产生的损害应由其承担，而强制机动车责任保险对受害补偿有穷尽时，应强制此等制造社会危险的人，对补偿受害人损害另一制度的社会救助基金，承担资金来源的义务。应在被保险人交纳的保险金中扣除一部分，上缴到社会救助基金之中。否则另外要求被保险人再另行上交社会救助基金的费用，与现实情况相违背，难以保证社会救助基金来源充足。二是来源于代位求偿的方式。救助基金对交通事故受害人的补偿，是代替机动车交通事故的责任者，承担对受害人的赔偿责任。因此，救助基金的补偿受害人对于应负终局责任的赔偿义务人请求损害赔偿的权利就法定地、当然地移转给救助基金，这种代位向实际赔偿义务人所求偿而得的金额，自然成为救助基金的来源。三是来源于救助基金所产生的孳息。所谓孳息是指物或权利的收益，可以分为天然孳息和法定孳息。法定孳息，指物依法律关系而产生的收益，包括利息，租金等。天然孳息，自脱离原物时起，由享有取得权利的人取得。法定孳息由享有取得权利的人按法定方式、约定方式或者交易习惯取得。所以，救助基金来源于法定孳息。四是来源于其他收入。比如赠与和捐助。此外，也可以把对未按照规定投保机动车交强险的机动车的所有人、管理人的罚款纳入救助基金的来源，这样既可以充实救助基金的救助补偿能力，又可以体现对未按照规定投保机动车交强险的机动车的所有人、管理人的惩罚功能，以体现社会公平正义。

（四）救助基金的代位权

机动车强制责任保险为了贯彻保护交通事故受害人的立法目的，使无法自机动车强制责任保险中保险人处获得补偿的受害人，例如肇事机动车未投保、肇事机动车逃逸等情况，都能获得基本的、及时的保障，而设置救助基金。但是为了防止受害人双重受偿，维持救助基金收支平均，并使加害人承担所应担负的损害赔偿责任，以维护社会公平，都需要给予救助基金代位求偿权。因此，救助基金的代位求偿权是一项世界性的制度设置。我国的救助基金代位求偿权应重点规制以下两方面。一是代位求偿的范围。救助基金应该在其给予交通事故受害人的补偿金额范围内向赔偿义务人进行代位求偿，因此其求偿范围应以给付受害人的补偿金额为准。但除请求偿还救助基金所支付的金额外，是否还可以一并请求从补偿受害人时起的利息以及所支出的事务费用，学者们有不同观点。笔者认为，首先，救助基金对受害人进行补偿后，受害人的权利在其受补偿的范围内，已经法定地、当然地移转给救助基金，因此救助基金有向赔偿义务人代位求偿时，自然可以一并请求其自补偿受害人时起的利息。其次，受害人和救助基金为了从赔偿义务人处获得赔偿所支出的费用，比如受害人与救助基金因对残废等级有所异议，而支出的鉴定费用；救助基金到事故现场的勘验费，以及处理肇事逃逸事件，所支出的交通费、差旅费、照相费等费用，基于维护救助基金利益的目的，都应该也必须向赔偿义务人（交通事故加害人）请求偿还。因此，救助基金代位求偿的范围以给付受害人的补偿金额为准，同时包括从补偿受害人时起的利息以及所支出的相关事务费用。二是代位求偿的对象。救助基金行使代位求偿权的对象应该是赔偿义务人（交通事故加害人）。但当救助基金因肇事车辆无法查明而向受害人进行补偿后，最终查明肇事车辆已投保机动车强制责任保险时，救助基金能否向承保该肇事车辆的保险人进行求偿？笔者认为，救助基金既然是承担对交通事故受害人的补充救济，其就应以补充性为原则，在穷尽所有救济手段后方能给以受害人救助。而承保机动车的保险人已经收取了保费，就应当承担相应给付保险金的义务，否则就构成不当得利。因此，维护救助基金向保险人进行求偿的权利，即机动车强制责任保险的赔偿义务人除包括加害人、所有人外，还应包括保险人，保险人亦是依法应对受害人负损害赔偿的人。

三、现行道路交通事故社会救助基金存在的问题

现行的以《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》为主要内容的道路交通事故社会救助基金制度体系，存在目的不清、性质不明、范围过窄、来源单一等问题。

一是目的不清。救助基金的救助范围是交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，其中抢救费用主要指受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用，特殊情况下超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由。这样的规定说明现行规定根本没有理清救助基金的目的，救助基金只在特殊情形下，承担受害第三人人身伤亡的丧葬费用和部分或者全部抢救费用的垫付责任。从救助基金的产生背景上看，尽管机动车强制责任保险制度，基于保障交通事故受害第三人的政策性目的，建立了较一般责任保险，甚至较其他强制责任保险更有利于受害第三人的保障体系，但是在驾驶人逃逸而无法追查肇事车辆、肇事车辆非被保险的车辆或肇事车辆的保险人无给付能力等情况下，受害第三人仍无法获得该保险所提供的保护，为了弥补机动车强制责任保险的不足，建立起补充性保护交通事故受害第三人的制度。救助基金成立的根本目的在于弥补机动车强制责任保险在技术上或法律上无法填补受害第三人损失的不足，为受害人提供无漏洞保护。因此，必须围绕这一根本目的进行立法设计。二是性质不明。既然救助基金的目的是给予受害第三人补充性救济，其承担责任的性质就应是与机动车强制责任保险人相同，而非权宜性的垫付责任。因此，与救助基金的性质相对的应是补充性原则、一致性原则和从属性原则等基本原则。三是范围过窄。因为救助基金的性质是给予受害第三人补充性救济，其补助范围就必须与机动车强制责任保险人的给付范围相一致，包括死亡伤残救助金、医疗费用救助金、财产损失救助金，这样才能实现为受害第三人提供无漏洞保护目的，而不是将救助基金的范围仅仅限缩在受害第三人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用上。四是来源单一。根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》的规定，救助基金的来源包括：按照机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）的保险费的一定比例提取的资金；地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；救助基金孳息；救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；社会捐款和其他资金。而根据我国台湾地区的经验，机动车强制责任保险的保险费将会是救助基金的主要来源，这将会造成不公正现象。因为救助基金的救助对象主要是因未投保强制责任险的机动车造成人身损害或财产损失的受害第三人，其损失本应由应投保而未投保的人或交通事故损害赔偿责任人来承担，但却因出现肇事车辆难以查找或肇事车辆为非被保险的机动车等情况，转而由忠实投保机动车强制责任保险的投保人共同承担，所以救助基金必须进一步拓宽资金来源，加强对致害人的追偿，才能公平、高效地运转起来，发挥应有的作用。

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