关于财产保险公司最低资本要求法与规之间的一致性问题

徐 英

(上海财经大学金融学院,上海 200433)

一、引 言

我国目前实行三支柱保险监管模式,即偿付能力监管、公司治理结构监管和市场行为监管。这三个方面相辅相成,缺一不可。同时,偿付能力监管是保险监管的核心,这是由保险监管的核心目标决定的。保险监管的核心目标是保护消费者的利益,而保险消费者的核心利益是保险保障权或保险金领取权。如果保险消费者在申请领取保险金时,保险公司不具有相应的偿付能力,那么保险消费者的核心利益就失去了保护,保险监管的核心目标也不能实现。

而偿付能力监管实质就是偿付能力充足率即资本充足率的监管。资本充足率是判断保险公司偿付能力充足与否的重要标准。由于资本充足率等于保险公司的实际资本与最低资本的比率,所以最低资本的要求将直接影响资本充足率的大小,影响保险公司偿付能力监管。因此,为了保证保险公司的偿付能力,保护被保险人的利益,各国保险监管法规都对保险公司设定了最低资本要求,我国也不例外。我国 《保险法》和保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 《保险公司偿付能力管理规定》(保监发 [2008]第1号,以下简称 “08年1号文”)都对保险公司最低资本要求作出了规定,为偿付能力监管提供了法律依据。

但是,通过比较可以发现,我国 《保险法》与保监会颁布的规章对财产保险公司的最低资本要求不一致,《保险法》的要求明显要高于保监会颁布的规章的要求。根据 《立法法》的规定,部门规章是下位法,下位法是对上位法内容的具体化和细化,不能违背上位法的规定。很显然,对于财产保险公司的最低资本要求保监会颁布的规章应该违背了 《保险法》的规定。那么,我们不禁要问,违背的原因是什么?是 《保险法》存在问题还是保监会颁布的法规存在问题?

本文围绕此问题展开讨论:首先介绍了 《保险法》与 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”对财产保险公司最低资本要求的规定;其次分析了法与规对最低资本要求的不一致对监管实践可能造成的影响;最后通过借鉴国外的一些先进监管经验和理念从立法技术和立法内容两个层面提出了相关建议。

二、法与规对我国财产保险公司最低资本要求的规定

“最低资本”首次出现于 “08年1号文”中,过去称之为 “最低偿付能力”、“最低偿付能力额度”,它们的含义是一致的。我国偿付能力监管法规对财产保险公司最低资本要求的规定如下:

1.《保险法》的规定

我国第一部 《保险法》(1995)第98条规定:经营财产保险业务的保险公司当年自留保险费,不得超过其实有资本金加公积金总和的四倍。这是对财产保险公司最低资本要求的一种粗略测算,即以 “一块钱的本钱做四块钱的生意”为原则,或者说最低资本要求应该是自留保费的25%。2009年2月28日由全国人大常务委员会通过的新 《保险法》对这一条没有作任何修改,对财产保险公司的最低资本要求仍然沿用了1995年 《保险法》的规定。

2.监管部门规章的规定

我国保险业部门规章对财产保险公司的最低资本要求有两种具体规定。即1996年 《保险管理暂行规定》和2000年 《保险公司管理规定》中的不同标准。

在中国保监会成立之前,由中国人民银行负责监管保险业。为了加强监管,确保偿付能力,人民银行于1996年7月25日颁布了 《保险管理暂行规定》,对财产保险公司的最低偿付能力标准作出了具体规定。(见表1)

表1 财产保险公司最低偿付能力标准

保监会成立后,于2000年1月颁布了 《保险公司管理规定》,正式引入了 “偿付能力额度”这一概念,并详细规定了最低偿付能力额度的标准。其中对财产保险公司的规定如下:(见表2)

表2 保险公司最低偿付能力额度

2008年7月,保监会颁布了 《保险公司偿付能力管理规定》即 “08年1号文”,除了把 “最低偿付能力额度”改为 “最低资本”外,在关于实施 《保险公司偿付能力管理规定》有关事项通知中,对最低资本的评估标准沿用了2000年 《保险公司管理规定》的规定。

3.不同规定比较分析

通过比较可以发现,1996年 《保险管理暂行规定》中对财产保险公司最低资本要求的规定与《保险法》的规定是协调一致的。首先他们对最低资本要求的计算方法保持一致,都是按照自留保费的一定比例计算的;其次,由于我国大部分财产保险公司的保费规模都比较大,因此在确定最低资本要求时基本上适用于 《保险管理暂行规定》第三种情况,这与 《保险法》的规定也保持一致;最后,《保险管理暂行规定》对 《保险法》没有规定的内容作了细化和具体化,这是符合 《立法法》关于部门规章制定要求的。

但是,现行标准即2000年 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”对财产保险公司最低资本要求的规定与 《保险法》的规定是明显不一致的。首先是对最低资本要求的计算两者在形式上并无多大的联系。现行标准直接引用的是欧盟1973年的旧标准,分别采用保费基础和赔款基础进行计算,然后通过两者取大的方法以表示谨慎。其次是对最低资本的要求比例不同。从欧盟模型的理论推导中可以发现,当财产保险公司的赔付率低于70%时,按保费基础计算得到的最低资本要求要高于按赔款基础计算得到的额度,两者取大时会用到按保费基础计算的结果。谢志刚、王上文(2007)[1]根据我国财产保险公司在过去数年中实际情况,用我国现行标准计算最低资本要求时,认为赔款标准基本不起作用,真正是 “形同虚设”。既然实践中以保费基础为计算标准,由于我国非寿险公司实际保费规模通常较大,1亿元以下的情况基本可以忽略,所以对最低资本要求的计算可以按照自留保费减营业税及附加后的16%来计算,粗略计算大约1元资本金可以做6元的保费。计算结果明显低于 《保险法》的规定。

三、法与规对最低资本要求不一致产生的问题

国际保险监督官协会 (IAIS)颁布的 《保险监管核心原则》关于 “有效的保险监管的条件”,强调保险监管依赖于金融业监管的政策、组织和法律框架、良好发展和有效的金融市场体系、有效的金融市场。因此,有效和合适的政策和法律框架是有效的保险监管的条件之一。

从前文的分析可知,我国 《保险法》与保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”关于财产保险公司的最低资本要求规定不一致。法与规对同一问题有不同的规定,这在监管实践中必然会产生一系列问题,从而影响监管的有效性。

1.造成偿付能力监管法律体系的不协调

根据 《立法法》的规定,部门规章属于下位法,在制定时必须依照上位法的基本原则和精神,是对上位法的具体化或实施细则,不能与上位法的内容相抵触。在保险公司偿付能力监管法规体系中,《保险法》是保险业的根本大法,是监管的基础和核心,是上位法。而保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”属于部门规章,是对 《保险法》的具体化或实施细则,其内容必须以 《保险法》为基础,必须符合 《保险法》的原则和精神,不能与之相抵触。然而在对财产保险公司最低资本要求规定时,保监会颁布的规章和 《保险法》的规定有明显的区别。法与规就同一问题具有不同的规定,在事实上构成了下位法对上位法的冲突,违背了 《立法法》的规定。这就造成了偿付能力监管法律体系的不协调。

2.造成偿付能力监管法律适用的困惑

依法监管是保险监管的基本原则,《保险法》与保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”都是对保险公司偿付能力监管的法律依据,但现在两者对偿付能力监管的重要指标——最低资本要求规定不一致,那么保监会在行使偿付能力监管时究竟应该以何者为依据?以下分别从两个角度来讨论:

首先从法与规效力高低角度。实践中,保险公司通常有三种情况,一是保险公司的最低资本要求符合 《保险法》的规定;二是符合 《保险公司管理规定》和 “08年1号文”的要求,但不符合《保险法》的规定;三是既不符合 《保险法》的规定,也不符合 《保险公司偿付能力管理规定》。第一种情况下,保险公司的最低资本要求符合 《保险法》规定意味着也符合 《保险公司管理规定》和“08年1号文”的规定,因为 《保险法》对最低资本的要求高于后者。因此保监会不需要就此实施监管措施;在第二种情况下,保监会是否应该介入监管呢?根据 《立法法》规定,上位法的效力高于下位法,当下位法和上位法就同一问题具有不同规定时,应该以上位法的规定为标准。所以应该以 《保险法》的规定为标准,保监会应该要采取监管措施。然而在我国的监管实践中,事实并非如此,因为保监会对保险公司最低资本要求的监管是以其颁布的规章为依据的。很显然违背了 《立法法》的规定。第三种情况下,保监会必须介入监管,对保险公司采取相应措施以使其符合最低资本要求。但问题是保险公司是否只要达到 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”的要求就可以了呢?

其次是从法与规本身内容合理性角度。从前文可知,对财产保险公司的最低资本要求 《保险法》的规定高于 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”的规定。那么究竟哪一种规定更合理、更符合实际情况呢?对保险公司的最低资本要求,无论是过高还是过低,都会给公司经营带来不利影响。如果最低资本要求过高,一方面使很多公司很难达到要求,减少了市场竞争主体的数量;另一方面,公司大量的资本由于没有得到合理的运用而失去了增值的机会。如果要求过低,则不能及时将那些财务状况不佳或已经陷入困境的保险公司识别出来,从而危及保单持有人的利益。我们知道,《保险法》对财产保险公司最低资本要求只是一种粗略测算,没有考虑业务的风险性质。而《保险公司管理规定》或 “08年1号文”对财产保险公司最低资本要求的计算基本上直接借鉴欧盟第一代保险指令中规定的监管标准,对计算的关键指标——保费系数、赔款系数和拐点都是直接采用欧盟的指标,其是否适合我国具体实际,在多大程度上符合我国保险业的发展现实,保险公司和监管机构内部一直都存在着争论。孙祁祥、于小东 (2007)[2]根据过去几年国内一些保险公司的赔付情况,计算得出适合我国的保费系数为40%、赔款系数为54.6%。说明现行的照搬欧盟的偿付能力额度规定是偏低的。从以上分析可知,《保险法》与 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”对财产保险公司关于最低资本的要求是否符合我国实际情况都是有争议的。

所以,监管法规内容不一致及内容本身的合理性问题将造成监管者和被监管者对法律适用范围的困惑。

3.影响偿付能力监管的执行力

最低资本要求是保险公司偿付能力监管的重要指标。《保险法》与 《保险公司管理规定》或“08年1号文”作为偿付能力监管的主要法律依据,对最低资本要求规定不同标准造成了偿付能力监管法律体系不协调和法律适用范围的困惑,最终影响偿付能力监管执行乏力。总结近年来我国偿付能力监管的实践,可以发现,我国偿付能力监管存在着执行力不强的问题。由于资本金规模较小、业务发展速度过快以及风险控制不力等原因,在过去的一段时间里,我国保险市场上的一些保险公司先后出现了偿付能力不足的情况,少数保险公司甚至出现了比较严重的偿付能力问题,虽然保险监管机构也为此采取了相应的监管措施,但是在不少情况下,这些监管措施并没有得到很好的贯彻与实施。偿付能力监管的执行力不强与我国的偿付能力监管标准的缺乏统一性与合理性有直接关系。

4.威胁保险消费者的利益

保险公司偿付能力监管是保险监管的核心内容。监管保险公司的偿付能力程度和水平,防范由于偿付能力不足所导致的公司经营风险,保护广大保险消费者的利益和收益安全,是保险公司偿付能力监管的出发点和目标所在。由于监管法规对偿付能力监管重要指标——最低资本要求的规定不一致,必然会影响监管的权威性和有效性,从而最终威胁到广大保险消费者的利益。

四、对最低资本要求法与规不一致问题的建议

保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”对财产保险公司最低资本要求的规定与 《保险法》的规定不一致,这在事实上违背了 《立法法》的规定,即当上位法与下位法就同一问题都有规定时,下位法的规定不得与上位法的规定相冲突。那么这种冲突究竟是 “法”本身的问题还是 “规”的问题?应该如何解决呢?笔者以为可以分别从立法技术和立法内容两方面来解决。

(一)从立法技术层面看

1.《保险法》的内容不能过于刚性和详细。《保险法》作为保险业的根本大法,是偿付能力监管的法律基础,保监会以 《保险法》为基本原则和基础制定专项的监管规章。因此,为了给监管部门制定规章留下足够发挥的空间,《保险法》在制定时不宜过于刚性和详细。对于财产保险公司最低资本要求的规定,我国 《保险法》的规定就过于刚性,缺少灵活性。与我国台湾地区采用的“《保险法》”相比较,其第143-4条规定的:“保险业自有资本与风险资本之比率,不得低于百分之二百;必要时,主管机关得参照国际标准调整比率。前项所称自有资本与风险资本之范围及计算方法,由主管机关定之。”台湾地区采用的 “《保险法》”对自有资本的规定就显示了很大的灵活性,使得监管部门在制定规章时有很大的发挥空间,而不至于与 《保险法》的规定相冲突。为了保持法与规之间的协调性,我国的 《保险法》有必要进一步修改。

2.部门规章内容应具有一定的延续性。《保险法》和1996年人民银行颁布的 《保险管理暂行规定》关于非寿险公司最低资本的要求基本上参考了美国1994年RBC实施之前犹他州的方法。而保监会2000年颁布的 《保险公司管理规定》中关于财产保险公司最低资本的要求参考的是欧盟1973年的旧标准。两种标准形式上几乎没有什么特别的联系,这种情况不大符合制定部门规章的要求。保监会对于监管规章的制定应该从两方面来理解:一方面,随着保险业的不断发展,市场经营环境的不断变化,原有的监管标准可能已经不符合实际的需要,因此监管标准应该随着市场的发展变化而作定期的调整和修改;另一方面,为了使前后监管标准保持一致性,保监会在制定规章时应保持政策的延续性,而不是另起炉灶,新搞一套与以前完全不同的标准。否则,必然会给监管者和被监管者带来不便和困惑。

3.完善法律法规的备案制度。根据 《立法法》的规定,下位法的制定要以服从上位法为前提,是对上位法的具体化,既不能完全照搬上位法,也不能与上位法有抵触。由于我国保险业发展历史较短,对保险法规的制定也缺少经验,为了避免保监会制定的相关规章与 《保险法》相互冲突,有必要对法律法规进行备案和审查。马红军、杨秀琼 (2007)[3]认为所谓法律法规备案是指有关立法机构向权力机关或政府法制部门提供立法文件副本的备份制度。现有的备案制度不应该仅仅是一种登记、存档这种形式上的备份,还应包括内容上的审查,以便及时发现和改正法律与法规之间的冲突问题。

(二)从立法内容看

1.制定符合我国实际情况的最低资本要求标准

我国的财产保险公司最低资本要求的计算主要采用欧盟方式,重点考虑的是承保风险,这比较适合我国财产保险公司承保风险占绝对优势的情况。然而,目前我国的最低资本要求计算方法的关键指标——保费系数、赔款系数和拐点都是直接采用欧盟的指标,这些指标并不适合我国的实际情况。

随着保险业发展的国际化,保险监管也应该实现国际化。我国已经加入了国际保险监督官协会,在制定相关保险偿付能力监管规章时应该积极吸收国际先进的理念,与国际接轨,但是决不能照搬照抄,而是应该制定出符合我国实际的偿付能力监管标准,实现偿付能力监管的有效性。现行关于最低资本要求计算标准在研究借鉴国外监管经验方面是值得肯定的,但在结合我国保险业发展的实际情况方面存在一定的差距。保监会在未来制定保险偿付能力监管规则时在吸取国外经验的同时,更重要的是要立足我国保险业发展的现实。

2.吸收国际最新理念,与国际接轨

另外,偿付能力监管是一个动态发展、不断完善的过程,因此保监会要不断吸收国际最新理念,并在实际监管中加以运用。我国最低资本要求计算参考欧盟Ⅰ的做法,采用固定比率法的理念和结构,但近期欧盟国家已经发现这种计算方式没有考虑保险公司面临的各种风险因素,因而是不确切的。

目前,随着欧Ⅱ以及瑞士的动态偿付能力测试开始逐步允许采用内部模型,各国偿付能力监管开始出现由规则导向型 (Rule-Based)监管逐步向原则导向型 (Principle-Based)监管转变的趋势。规则导向型 (Rule-Based)监管是指监管法规对最低资本要求的计算作出具体明确的规定,监管机构可以依据该规定进行具体操作。原则导向型 (Principle-Based)监管是指监管法规规定最低资本要求计算的具体原则,但不对具体的计算进行规定。

Philip Keller(2008)[4]指出规则导向型 (Rule-Based)监管和原则导向型 (Principle-Based)监管的区别可以用下列图示来表示:

图1 规则导向型

图2 原则导向型

从图中可以看出,在规则导向型 (Rule-Based)监管中,监管者直接介入保险市场对保险公司进行监管,而原则导向型 (Principle-Based)监管则并不直接介入。原则导向型 (Principle-Based)监管只提供基本的监管思想和原则,而不作具体的操作规定,通过为保险公司创造一个公平和透明的环境,由市场来决定保险公司的成败,这与规则导向型 (Rule-Based)监管相比具有更大的灵活性和自由度。

另外,在监管目标的达成方面,规则导向型 (Rule-Based)监管不允许公司根据自身情况建立特有的风险评估方式,或者把监管规则变得复杂繁多。结果是这些规则符合保险公司实际情况就有效,不符合实际情况就没有效果,就不能达成以公司特有风险为基础的偿付能力评价。而原则导向型 (Principle-Based)监管下,各家保险公司以监管的基本原则为基础,根据自身的实际情况出发达成公司特有的风险为基础的偿付能力评价。

因此,我国的保险公司偿付能力监管应密切关注欧盟国家 (地区)建立风险基础资本方法的新动向,在条件成熟时也应由规则导向型 (Rule-Based)逐步向原则导向型 (Principle-Based)过渡。这样既可以避免因法规规定过于细节而出现冲突,又可以给保险公司带来更大的自由度和灵活性。

五、结束语

最低资本要求是偿付能力监管的重要指标,我国 《保险法》和保监会颁布的 《保险公司管理规定》或 “08年1号文”虽然都作了具体的规定,但是两者在协调性和具体内容上存在一定的不足。有效的偿付能力监管离不开协调一致、内容正确完善的保险法规。因此,不断完善偿付能力监管法规体系是保监会现在及今后一个非常关键的任务。只有这样,才能确保偿付能力监管的合法性和有效性,才能真正保护广大保险消费者的利益。

[1]谢志刚,王上文.我国非寿险最低偿付能力资本要求的计算比较 [J].保险研究,2007,(8):17-21.

[2]孙祁祥,于小东.制度变迁中的中国保险业 [M].北京:北京大学出版社.2007.109-112.

[3]马红军,杨秀琼.进一步完善我国立法冲突解决机制之我见[J].广西政法管理干部学院学报,2007,(5):54-58.

[4]Philipp Keller.Risk Based Supervision and SolvencyⅡ[R].2008.