配套立法与职权立法的区别

摘 要：配套立法是独具中国特色的一种立法模式，在新中国成立初期就开始出现并运用，它是对上位法律的补充和细化，是我国法律体系的重要组成部分。本文首先对配套立法和取权立法的概念进行分析，然后针对主体范围、启动方式和行为性质三个方面研究配套立法与职权立法的区别。虽然目前我国社会主义法律体系已经基本形成，但是大量的法律仍然无法得以顺利施行，这就对配套立法工作提出了很高的要求，体现出了研究的必要性。

关键词：配套立法；职权立法；上位法

一、配套立法的概念

“配套立法”目前已经在国内受到广泛关注，截止2016年12月，借助两大搜索引擎了解“配套立法”的相关资讯，“百度网”上与“配套立法”相关的网页和新闻各为1060万条和16780篇，“谷歌网”上与“配套立法”相关的网页和新闻各为2080万条和11320篇。然而，“配套立法”并非是一个法学或法律上的专业术语，最早使用该词的官方文件是2006年3月9日十届全国人大第一次会议上吴邦国委员长所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，之后逐渐被政府文件和学者著作所使用。

论及“配套立法”现象，在新中国建国初期就出现了，当时彭真对配套立法作了精辟论述，他提出，“法律制定后，实施中还有许多问题需要解决，一般需要制定实施细则，作出具体规定。全国性的实施细则，由国务院制定，地方性的实施细则由省、自治区、直辖市的人大和人大常委会制定。”可以看出，当时的国家领导人就很重视配套立法的制定工作，而且就是这种立法上的实践和惯例，创造出了独具中国特色的配套立法模式。即全国人大及其常委会制定法律，先对一般性原则和重要问题作出概括性的条款规定，将细化完善工作交由国务院和地方立法机关去完成。由此看出，国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，作为法律体系的重要组成部分，与法律配套的使命与生俱来。

二、职权立法的概念

职权立法属于行政立法的范畴，指行政机关根据宪法和有关组织法的规定来创制具有一定约束力和普遍性的法律规范的法律现象。对于职权立法，国内学者意见不一，部分人持否定和批判的态度，认为我国现有的法律制度只存在于最高高家权力机关即全国人大及其常委会的立法权，行政机关只有授权立法，不存在职权立法。在他们看来，职权立法的存在会打破行政与议会的制衡状态，导致行政权力过度扩张，政府逾越立法权力，危及议会的立法权力，破坏立法民主。因此，在我国地方立法权和行政立法权不是自身固有的，是中央授予的。这些学者的观点实质上是从价值判断上对行政权和立法权作出区分，从而否定职权立法存在于我国的立法制度。

根据我国现行的立法制度，结合我国的立法实践，不难发现职权立法在我国有直接的宪法依据，它确实存在。在我国，一切国家权力皆由宪法赋予，行政机关的立法权是宪法规定的，所以行政立法权是宪法赋予行政机关的固有职权。《宪法》第89条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《立法法》第56条也做了类似的规定，并将行政法规涉及的事项限制在“为了执行法律的规定”和“《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权”的范围内。《宪法》第90条第2款规定了国务院各部委有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令来发布规章，《立法法》第71條进一步将规章的制定主体具体化，规定了权限范围，明确规章的规定事项应是执行法律或国务院的行政法规、决定、命令。另外，虽然宪法对地方政府的立法权限没有做出具体规定，但是《立法法》第73条规定了省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以指定规章，并对规章的事项范围作出了规定。所以，国务院及其各部委、地方人民政府这些行政机关的立法权力是宪法和宪法性文件所赋予的，与全国人大及其常委会的立法权来源相同，属于立法职权。

三、配套立法与取权立法之间的区别

1.主体范围不同

配套立法的主体范围很广，广义上，除了包括国务院、部委、地方人民政府这些行政机关以外，还包括地方人大及常委会，“两高”、中央军委以及其他的一些机构和组织。比如《企业破产法》第22条涉及到的配套主体为最高人民法院规定；《检察官法》第55条规定的配套主体是最高人民检察院；《工会法》第36条授权的主体是中华全国总工会制定；《国徽法》第9条涉及到的配套立法主体是全国人民代表大会常务委员会办公厅或者国务院办公厅会；《武装警察法》第6条规定的配套主体还涉及到了中央军事委员会。显然，配套立法主体的范围不只是局限于行政机关，它的范围很广泛。而职权立法属于行政立法，它的主体范围局限于国务院、国务院部委以及地方人民政府等《宪法》和《立法法》明确赋予其立法职权的行政机关。配套立法的主体范围要宽于职权立法。

2.权力启动各异

我们所谓的配套立法缘于法律中的授权条款的明确授权、指示和要求，而职权立法则往往可以积极主动而为之。在我国的立法实践中，有许多行政机关的立法是在没有一般法律的授权下，根据实际需要而主动制定，形成职权立法。如根据《食品安全法》第57条有关“食品检验机构的资质认定条件和检验规范，由国务院生行政部门规定”的规定，由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品检验机构资质认定管理办法》。而职权立法则以此为而提，行政机关往往可以不需要一般法律的授权和要求，根掘实际情况主动制定法规规章。

3.行为性质差别

配套立法的存在是因为上位法律的授权或要求，对其进行补充细化和完善，因而有很强的职责性，而职权立法不需要法律的要求和授权，侧重于主动性和权力性。从法律应然角度，职权立法本不应该存在，在当代宪政制度中，“因为行政权越积极、越不受限制地制造行政命令，对议会民主责任政治体制下国会的权威所造成的伤害就越大，且介于作为主权者之人民以及以人民名义制定之法规两者之间的民主距离也会益形拉大，到最后不仅导致权力分立原则名存实亡，更有可能危害人民的基本权利，为独裁者造势”，在我国，宪法赋予了行政机关一定的立法职权，在宪政和立法实践之间的距离中可以明显感受到职权立法的职权性和随意性。

参考文献：

[1]吴大英.《比较立法制度》[M].北京群众出版社，1992.

[2]江小芳.《我国配套立法的类型分析》[J].上海交通大学，2011（8）.

[3]张义清.《<监督法>配套立法专题实证研究》[J].中国社会科学院法学研究所，2012（9）.

作者简介：张晓瑜（1991-），男，汉族，山东东平人，贵州民族大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。