我国开征物业税利弊辨析①张青、薛刚、李波、蔡红英:《物业税研究》,中国财政经济出版社 2006年版。

张立新

(青岛理工大学管理学院,山东青岛 266520)

我国开征物业税利弊辨析
①张青、薛刚、李波、蔡红英:《物业税研究》,中国财政经济出版社 2006年版。

张立新

(青岛理工大学管理学院,山东青岛 266520)

我国类似于物业税的税种有 7个:营业税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。涉及房地产政策的各种收费项目则是数不胜数。开征物业税,有利于改变地方政府短期行为,为地方政府开辟长期稳定的财税渠道;合理引导消费,优化资源配置;调节贫富差距等。两个认识误区:物业税的征收可以平抑房地产价格;土地出让金应列于物业税之外单独征收。适时开征物业税的配套措施:健全税收立法制度;健全房地产价值评估体系。

物业税;房地产;土地出让金

“物业”一词来自于我国香港,表示房地产或不动产。尽管“物业”一词常常作为房地产的同义词,但是物业的概念与房地产的概念在很多方面还是存在着差别。一般来说,“房地产”一词涉及宏观领域,泛指一个国家或地区的整个房地产;而物业则是一个微观的概念,它一般是指一个单项的房地产,或一项具体的实物资产包括附着于土地上的建筑物,与建筑物相连的各种设施和与建筑物相连的设备。完整的物业,必须是具有使用功能,是建筑物、地产和相关配套设施设备的统一。物业具有商品性、权属性、固定性、多样性的特点。

当今世界上许多国家都有以房地产为课税对象的税收。从世界各国的实际情况看,按不同计税依据,可以进一步将以房地产为课税对象的税收分为四大类,即以房产“自身”拥有价值为计税依据的房屋财产税;以房产经营收益为计税依据的房屋收益税;以房产转让价值或增值为计税依据的房屋流转税;以房产转让利润为计税依据的房屋所得税。

虽然上述四类税收都是以房地产为课税对象的房地产税,但并不是每个国家都对房地产同时征收这四类税收,而是各有侧重、各有取舍。

一、我国现行不动产税制存在的主要问题

目前,我国对不动产课税,即类似于物业税的税种有 7个:营业税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。①但是,涉及房地产政策的各种收费项目则是数不胜数。现行不动产税收政策主要存在以下问题:

一是内外税制不统一,不仅不利于企业之间的公平竞争,也不符合国民待遇原则。在对房产征税方面,国内企业和个人征收房产税,适用的是 1986年 9月国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》;外资企业和外国人征收城市房地产税,则一直延用 1951年 8月政务院发布的《城市房地产税暂行条例》。由于税制出台较早,为便于税收征管,各地相继出台了一些补充规定,有的地方甚至干脆比照房产税的现行政策执行。在对土地征税方面,城镇土地使用税只对国内企业和个人征收,适用的是 1998年 9月国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,外资企业和外国人则缴纳土地使用费。内外资企业税制不统一,这种状况一直延续至今,1994年的税制改革也未涉及我国的不动产税制。这种状况,既不利于纳税人公平竞争,更不利于市场经济健康发展。此外,由于两个暂行条例均属授权立法,法律层级较低,特别是近年来公布的一些补充规定,其法律级次更低,使税法的刚性大打折扣。

二是现行房地产税制结构不合理。根据目前我国房地产市场的形势,房地产税收应该对房地产市场的投机行为起到抑制作用。但是,由于我国房地产税收制度存在不同征收环节税负结构不合理的缺陷,因此对房地产市场的投机行为难以起到抑制作用。这种征收环节税负结构不合理的缺陷,主要表现在,现行房地产税收主要集中在建设的增量方面,即在房地产开发和交易环节上设置了多数税种,而在房地产保有环节设置的税种非常少。在房地产开发环节设置的税种主要有城镇土地使用税、耕地占用税和契税;费用有土地使用费和房地产行政事业性收费及房地产经营服务性收费;房地产交易环节设置的税种有营业税、城市维护建设税、教育费附加、契税、印花税、土地增值税、企业所得税和个人所得税 8种;而房地产保有环节只设置了房产税、城市房地产税和城镇土地使用税 3种。可见,现行房地产税制中,交易环节设置的税费过于集中,而保有环节的税费较少,造成明显的税负结构不合理,其消极影响表现为不卖不税,不租不税,一旦出租或出售,则数税并课,造成房地产保有环节税负较轻而流转环节税负较重。难以抑制房地产的投机行为。

三是税费概念不清、互相错位。目前我国与房地产直接相关的税费多达 14种,其中还在实际征收的税种就有 12种,占我国实际征收税种数量 (24种)的一半。收费项目更加复杂,一般都在几十种,多的地方甚至上百种。税、费属于两个不同的经济范畴,税收是国家为满足社会公共需要,凭借政治权力,按照法定标准,强制、无偿地参与国民收入分配的一种形式;费是经济生活中对一方为另一方劳动或提供服务的补偿,具有有偿性和对等性。但是,现实生活中税费交叉混乱,以费代税、以费挤税的现象非常普遍,税费概念不清、相互错位,限制和削弱了税收的宏观调控功能。

二、我国开征物业税的意义

(一)改变地方政府短期行为,为地方政府开辟长期稳定的财税渠道

政府开征物业税的主要目的在于获取财政收入。在生产力比较落后的农业经济时代,财产品种非常有限,而财产税是封建国家的主要财政收入来源,以土地私有制为基础的封建国家,针对土地和房屋课征的各种赋税就成为了财产税体系中最为主要的税种。因此,为满足国家财政支出需要而征收的物业税就成为了那个时代物业税征收的主要依据。简单的说,土地和房屋是早期社会的两类主要私有财产,并具有税基稳定、税源广布的优点,可以作为国家财政收入的可靠来源。事实上,不仅在经济发展的早期,即使在工商业高度发达的现代经济,出于财政收入目的而征收的物业税仍然不难找到,只是在这种情况下,土地和房屋财产税主要是作为一种地方性税种而存在,并且其课税收入的主要途径已经不再是维持国家支出的需要,而是用于提供地方公共产品和服务。

就我国而言,现行的土地税收政策在出让土地时,各种税收一次性缴纳。对于地方政府来说,为了完成 GDP考核,促进经济发展,必须倚靠强大的财力支持,而土地收入是一次性的大笔收入。在短期看来,土地批得越快,地方经济就发展得越快,但这种急功近利的做法不啻于饮鸩止渴,其结果自然是土地失控、金融风险攀升。物业税是稳定的收入流,它能够让政府化一次性财政收入为今后数十年的稳定收入,控制地方政府“以地生财”的利益需求,还可分享房地产的增值保值,即政府为了增加财政收入,会千方百计地改善当地环境,不管是硬环境还是软环境。只有环境变好了,各方面的配套设施完备了,人们才会乐于在此居住下来。在当地居住的人越多,物业税就越多,窗体底端政府财政收入就会相应增加,如此形成一个良性循环,可以促进房地产业的健康发展。

(二)合理引导消费,优化资源配置

物业税的开征将加大房地产的持有成本,激励其所有者关注房地产的有效利用,从而调节土地、房屋等资源在市场的配置。一般认为,物业税应当通过合理的税率、税基、纳税期限、优惠政策等的设计,来达到抑制房地产投机,实现“居者有其屋”的政策目标。

在我国现行的房地产税制体系中,对房产拥有的税负是较轻的,虽然现行的房产税规定,业主要按出租房产获得租金的 12%或按房产净值的 1.2%缴纳房产税,但通常情况下只是对企事业单位征收,私人拥有住房一般无需缴纳。不过,由于对房产交易过程中的税收偏重,在很大程度上妨碍了房产交易的进行。一方面持有较多住房的投机者不愿把住房流入市场,从而人为地制造房地产供求关系的紧张,不断推高房价;另一方面,大量刚性需求住房者因住房价格太高而买不起住房。开征物业税将增加囤房捂盘者的持房成本,“逼迫”炒房投机者降价出售存量房产,平衡市场供需关系。因此,在开征物业税和增加房产拥有税负的同时,应降低房产交易税负,以盘活现有房地产的存量。

(三)调节贫富差距

开征物业税可以起到重新分配社会财富、缓解财富分配不均的作用。因为,包括税收政策在内的财政政策的重要目标之一是实现社会的公平。而社会公平的重要表现就是财富不能过度集中在少数人的手中。由于我国房地产税收政策严重不足,造成了房地产市场严重的财富分配不公。财产税的设计主旨之一,就是要力求避免富人世代是富人的现象,凸现人与人之间机会公平的社会理念,鼓励每个人以自己合法的手段和方式努力致富。作为调节贫富差距的手段,物业税对居住高档别墅者课以高税,对居住普通住房者减免赋税,可以有效增进社会公平,维护社会稳定。因为,开征物业税,将使拥有大量房产的富人税收负担增加,国家可以从富人手中获得一部分财富,再通过转移支付等方式将这部分财富分配到穷人手中,在一定程度上起到调节贫富的目的,实现公平分配的政策目标。

三、关于物业税的两个认识误区

(一)物业税的征收可以平抑房地产价格

对于物业税和房价的关系。一部分人认为,一旦物业税取代当前的房地产税收且土地出让金纳入物业税的话,开发商的成本将会下跌,从而带动房价下跌。但是否会出现这种现象,以当下的各种法律制度为背景,开征物业税后即引起房价下降之间并没有必然的因果关系,或者说,开征物业税后会引起房价下降仍是个未知数。①胡招民:《契税政策应紧跟房产形势变化》,《中国税务》2005年第 6期。税收起到的是社会财富再分配的作用,它本身没有抑制物业市场价格的功能。房价高低更多的还是要看供需关系变化,不能单纯从成本考量,在房市全面飙售的情况下,考虑的是市场价而不是成本价。事实上,影响房产物业价格的因素还有很多,税收只是其中之一。譬如,福利房政策、房地产收费、经济发展水平等因素对于房地产价格的影响都可能大于物业税的影响。②王润华:《中国房地产问题的不解症结与要害》,《求索》2009年第 6期。

众所周知,供需关系决定价格,价格是价值的反映。不动产价值的一个重要特性就是它会随着周边环境的变化和城市经济的发展而增值或贬值,就是说,房地产价值与价格一样都是波动的。物业税不会影响房地产价值的波动,物业税只是将税收摊入物业的持有环节,即物业税是被摊入房产持有者的房产权期限内逐年征收的,征收比例既定,当住宅价值上升的年份,物业持有者所应缴纳的物业税也将增加。也即是说,物业税本身已考虑到房地产价值的波动特性。因此,那种认为出台物业税就能稳定或是调低房地产价格的认识,在逻辑上是有问题的。另外,房地产商若将以后要逐年缴纳的税款视为一次性的新增利润则势必会加重购房者的负担。而且,面对房地产市场的投机行为,物业税的出现可能会进一步推动其短期行为的发生,在一定程度上会增加市场风险,加剧房价的波动。

物业税是针对房产升值设计的税种,房价的上涨能让地方政府征收到更多的物业税,所以地方政府可能会有坐视房价抬高的耐心。同时,开征物业税会将开发商建房时上缴的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费,改由购房者在购房后每年缴纳,短期内会使购房门槛降低,加快房地产市场的繁荣,但从中长期来看,降低的一次性购房支出,会相应的增加在保有环节的税收中,有可能增加居住成本。居住市场将由目前的购买成本高、使用成本低向购买成本低、使用成本高转变,对老百姓来说有可能是买房不易养房更难。

(二)土地出让金应列于物业税之外单独征收

对物业税构成最大阻碍的实际上是土地出让金问题,物业税能否取代土地出让金,是关于物业税改革中的焦点问题。一种观点认为无论是在理论依据上,还是在实践操作上,取消土地出让金都不可能,应将其列于物业税之外单独征收。其理由是,城镇土地属于国有,政府代表国家以土地所有者的身份收取土地出让金,而物业税是国家对物业拥有者的财产通过征税来再分配。两者具有不同的概念和作用,是两码事。并且从政府的角度看,取消土地出让金将严重影响地方政府的财政收入。与此相反的观点则认为,鉴于国情把土地出让金纳入物业税是最佳选择。首先,如果将占各种税费比例最大的土地出让金单列,物业税税率将变得非常低,而征收成本则不变;这意味着,征收成本在某些地方有可能接近甚至超过物业税。同时,继续按照目前的模式征收,就意味着 70年的土地出让金仍旧一次性转嫁到购房者身上,所谓征收物业税就是在交易、流通和保有环节重复收税;而人们期待的物业税对房价的调控作用则变成空谈,物业税出台的意义归零。其次,只有把土地出让金纳入物业税当中,才能抑制地方政府盲目建设、浪费建设用地及建设用地短期行为的冲动。由于不能通过出让土地一次性获得收入,地方政府就不得不提高资金使用效率,通过改善公共建设换取民众缴纳物业税的积极性。事实上,这也是各国开征物业税的初衷。第三,只有把土地出让金纳入物业税当中,才能抑制地方政府的卖地冲动,才能促使调控措施见效,防止房价进一步失控。

四、适时开征物业税的配套措施

对于任何一个税种的开征,其征税效果不单单取决于征税对象、征税范围、税率等的确定,它还与各项配套的法律规定有着密切的联系。对物业税的开征也不能孤立地看,而是要把它放在整个财税体制改革的进程中来看,尤其要把它放在理顺房地产税费关系和整个房地产市场制度体系的改革来看。其中,包括土地批租制度、房地产开发、生产流通环节的税费理顺等一系列环节的制度变革。为了构建立科学有效、公平稳定的物业税制度,并产生良好的经济与社会效益,适时开征物业税是建立健全房地产税收分类制度的必然选择。相关的配套措施主要有:

1.健全税收立法制度。依法治税是我国建立社会主义市场经济的基本要求,实行依法治税的前提是要制定一部立法层次高、可执行性强的税法,由于现行不动产税如房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等三个税种存在着立法层次不高 (国务院暂行条例、省级政府制定的实施细则)、约束力较弱等问题,纳税人 (尤其是“三资”企业)经常对法律效力提出质疑,有的甚至提出行政复议。因此,在建立新的不动产税制时,必须确立税收法定原则,适时出台我国“不动产税法”。同时,要在提高立法层次的前提下,进一步增强不动产税政策的透明度和可执行性。

2.健全房地产价值评估体系。我国地域广阔、人口众多,房地产分布不规律,各地区的税务征管水平参差不齐。而物业税的征税对象主要是指土地、房屋等不动产,这就需要对此类不动产进行登记和定期的评估。房地产价值评估具有较强的专业性和技术性,应该建立专门的房地产价值评估机构和配备专业的房地产价值评估人员。若没有完善的房地产估值制度,纳税人隐瞒房地产价格的现象就会经常发生,容易造成社会的不公平现象和国家税收的流失。当下紧迫的是加快建设权威的、具有公信度的房地产价值评估体系,对房地产的各项成本进行公正透明的核算,并以此作为征收物业税的依据。对于征税范围的确定也需要做进一步的研究。对于已经在购房时承担了各种相关税费的消费者来说,再对其征收持有期间的物业税就是重复征税,这违背了物业税开征的初衷。所以,应对物业税开征前已经购买的房屋采取减税措施。另外,是否对农村土地征税也存在争议。农民的收入与城镇居民相比要少得多,缴纳物业税会增加其负担。但是,如果不将农村纳入征税范围,则有悖于物业税税源广泛的原则且容易引发各种避税行为,如到农村设厂建房等。不将农村纳入征税范围更会使农业用地进一步减少,危害国家经济发展的根基,损害国家的长远利益。农业土地问题是农业大国的焦点问题,应予以足够的重视。

总之,在物业税开征前一定要做深入细致的调研和论证,科学合理地选择课税对象并确定合理的税负水平而且还要考虑相关的税收优惠政策,只有各项法律规定行之有效,技术操作完善严谨才能使物业税的各项优势发挥出来,提高流通中的房产数量,改变房地产供求关系,从而真正达到调节房地产市场的目标,更好地为经济社会发展服务。

F810

A

1003—4145[2010]12—0062—03

2010-08-22

张立新 (1968-),男,青岛理工大学管理学院副教授。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)