刑罚执行法律监督制度的发展与完善

袁其国

刑罚执行法律监督制度的发展与完善

袁其国

刑罚执行法律监督，是指人民检察院依照法律规定的权限和程序，对人民法院、监狱、未成年犯管教所、公安机关看守所和派出所等刑罚执行机关执行刑罚的活动和有关监管活动是否合法实行的法律监督。刑罚执行法律监督，是检察机关刑事诉讼法律监督的重要内容，主要由监所检察部门承担。随着经济社会和法治建设的发展，刑罚执行活动的公正性、规范性和罪犯人权保障的程度越来越受到社会各界的关注，刑罚执行法律监督工作面临着难得的发展机遇，其重要性日益得到各方面的认可。2008年7月，周永康同志在“深入贯彻党的十七大精神，全面加强和改进检察工作”座谈会上强调了检察机关要紧紧抓住人民群众反映强烈的问题，必须下大力气做好七个方面的工作，其中有两个方面是针对刑罚执行和监管活动法律监督工作讲的，就是必须下大力气监督纠正违法减刑、假释、保外就医等问题，切实避免犯罪人逃避刑罚执行，必须下大力气监督纠正超期羁押、体罚虐待被监管人员的问题，切实保障被监管人员的合法权利。在当前深化司法体制和工作机制改革，推进刑事诉讼法修改，强化人权保障的时代背景下，加强对刑罚执行法律监督问题的专题研究，更具有重要的现实意义。

一、刑罚执行法律监督制度的发展历程

刑罚执行监督是人民检察院的一项传统业务。新中国检察机关自成立之日起，就开展了这项工作。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年修改通过的《最高人民检察署暂行组织条例》分别规定最高人民检察院的职权包括“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施”和“检察全国监所及犯人劳教改造机构之违法措施”。1954年9月通过的《人民检察院组织法》第四条规定最高人民检察院负责“对于刑事判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”，最高人民检察院同年12月成立了第五厅，也称监所、劳动改造监督厅承担这一职责。在“文化大革命”中，我国社会主义法制遭到极大的破坏，包括刑罚执行和监管活动监督工作在内的检察工作也中断了十年。

1978年检察机关恢复重建后，刑罚执行监督工作作为检察机关一项基本检察业务得到了恢复和发展。1979年《人民检察院组织法》第二十条规定：“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅。”最高人民检察院据此设立了监所检察厅。之后，各省、市、县级人民检察院开始设立监所检察处、科。自1984年开始，各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室。相应的监所检察部门承担的法律监督职能，统称为监所检察，主要职能是刑罚执行和监管活动监督。

检察机关行使刑罚执行和监管活动监督权的主要法律依据是《宪法》第一百二十九条，《刑事诉讼法》第八条、第二百二十四条，《人民检察院组织法》第五条，《监狱法》第六条和《看守所条例》第八条规定。《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督。”第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”1979年《人民检察院组织法》第五条规定：“人民检察院对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”《监狱法》第六条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督。”1990年国务院颁布的《看守所条例》第八条规定：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。”此外，《人民检察院刑事诉讼规则》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》等司法解释对刑罚执行和监管活动的检察监督也作了相应的规定。

法律赋予检察机关刑罚执行和监管活动监督权，一是基于刑罚执行和监管活动监督的特点以及其与法律监督的内在联系，是维护法律监督权威性、有效性的客观需要。二是从监督对象看，由于刑罚执行机关和监管场所相对于被执行人、被监管人而言，处于明显的强势地位，监管场所又相对封闭，客观上需要一个在国家机构体系中具有相对独立地位的国家机关行使监督权。检察机关国家法律监督机关的宪法定位和依法独立行使职权的宪法原则，有助于检察机关充分有效地行使刑罚执行和监管活动监督权。三是从检察机关法律监督权与社会上其他形式的监督的比较看，检察机关法律监督具有专门性、强制性、权威性等特点，可以对刑罚执行机关和监管场所实行相对较为有力的监督。

新中国成立60多年来，检察机关刑罚执行和监管活动监督职能在国家经济社会发展和法治建设中的作用，集中体现在“三个维护”上，就是维护监管秩序稳定，维护刑罚执行公正，维护在押人员合法权益。1979年，最高人民检察院先后召开了五次全国监所检察工作会议，根据形势发展和高检院关于检察工作的规划，对监所检察工作做出具体部署。虽然一个时期工作重点有所变化，但始终是围绕发挥“三个维护”的作用展开的。1979年年底召开了第一次全国监所检察工作会议，1981年1月印发了《人民检察院监所检察工作试行办法》，明确了监所检察工作的具体职责和任务，提出把工作重点放在打击在押人员犯罪上。1987年第二次全国监所检察工作会议强调把加强对监管机关执行法律、政策情况的监督放在首位，监所检察从主要抓办案、打击又犯罪活动发展到全面承担刑罚执行和监管活动法律监督职责方面。同年7月，《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》、《人民检察院看守所检察工作细则（试行）》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》的印发，进一步推动了监所检察业务工作的全面开展和监所派出检察机构的普遍建立。1996年第三次全国监所检察工作会议提出要充分发挥监所检察工作在反腐败斗争中的作用，把查办刑罚执行和监管活动中贪污受贿、徇私舞弊案件作为增强监所检察法律监督的重要手段。1998年最高人民检察院明确监所检察部门只负责查办体罚虐待被监管人案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑假释暂予监外执行案等“四种案件”。2001年召开了第四次全国监所检察工作会议，会后下发了《最高人民检察院关于监所检察工作的若干规定》，以统一和规范对监所检察工作实践中一些重要问题的意见和提法。2004年，最高人民检察院重新调整内部侦查分工，明确监所检察部门负责查办刑罚执行和监管活动中发生的职务犯罪案件，而不再局限于“四种案件”。这一时期，各级监所检察部门深入实践“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，监所检察各项工作取得了新进展，监所检察工作相对薄弱的状况有了较大改观。2007年3月，最高人民检察院印发了《关于加强和改进监所检察工作的决定》，明确刑罚变更执行监督是监所检察的四项工作重点之一。同年11月，最高人民检察院召开了第五次全国监所检察工作会议，在全面分析监所检察工作面临的形势和任务的基础上，提出了一系列加强刑罚执行和监管活动监督工作的重要举措。2008年3月，最高人民检察院制定下发了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》，全面规范刑罚执行和监管活动监督工作。

经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年的发展，检察机关对刑罚执行和监管活动监督工作的规律性认识不断深化，监所检察的职责更加明确，监督方式更加科学。最高人民检察院印发的《关于加强和改进监所检察工作的决定》在总结以往规定和监所检察实践的基础上，对刑罚执行和监管活动监督职责作了明确规定，即：（1）对监狱、看守所执行刑罚和监管活动是否合法实行监督；（2）对人民法院裁定减刑、假释是否合法实行监督；（3）对监狱管理机关、公安机关、人民法院决定暂予监外执行活动是否合法实行监督；（4）对劳动教养机关的执法活动是否合法实行监督；（5）对公安机关、司法行政机关管理监督监外执行罪犯活动是否合法实行监督；（6）对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作；（7）对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉，对立案、侦查和审判活动是否合法实行监督；（8）受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉；（9）承办检察长交办的其他事项。监所检察业务涉及面广，但主要业务是刑罚执行和监管活动监督。基于监督对象的特殊性，刑罚执行和监管活动监督实行派驻检察与巡回检察相结合，以派驻检察为主的监督方式，体现了我国社会主义检察制度的特色。近年，监所检察部门又适应形势发展需要，积极创新监督方式，大多数监所派出检察院、派驻检察室与看守所等监管场所的管理信息系统实现微机联网，一些地方还实行了监控联网，强化了动态监督和同步监督。在加强日常执法监督的基础上，有针对性地开展专项检察，是监所检察行之有效的一种工作方式。如2004年，最高人民检察院会同有关部门组织开展了减刑、假释、保外就医专项检查，发现纠正了一批刑罚执行活动中的违法问题，在社会上产生了良好的反响。

二、当前刑罚执行监督工作面临的形势与发展难题

如何在总结检察机关刑罚执行和监管活动监督工作60多年发展情况、态势和经验的基础上，对新的形势和任务作一个科学的分析和判断，是做好当前刑罚执行和监管活动监督工作必须解决好的一个重大课题。检察机关刑罚执行监督工作面临着新形势、新任务和新要求，既面临着难得的发展机遇，也面临着一些发展难题需要破解。

（一）刑罚执行和监管活动中的各种矛盾和不稳定因素明显增多，需要检察机关进一步发挥刑罚执行法律监督职能，维护监管秩序和社会稳定

由于刑事犯罪近年始终在高位运行，监狱、看守所等监管场所的压力很大。一些地方在押的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，成分日趋复杂，特别是一些“死刑犯”、重刑犯、累犯等被监管人员，对抗监管、逃避改造，容易诱发“牢头狱霸”等突出问题，监管与反监管的斗争日趋尖锐，加大了监管场所的监管压力，同时，也给派驻检察室做好监督工作增加了压力，人少事多的矛盾更为突出。西方敌对势力日益把我国刑罚执行和被监管人人权保障情况作为渗透破坏的主要目标，国际人权斗争形势更加复杂，需要检察机关立足于对刑罚执行和监管活动的法律监督职能，研究有效的应对措施，既要依法监督纠正监管活动中存在的突出问题，又要用事实有力回击西方敌对势力的恶意攻击。

（二）一些地方刑罚执行和监管活动中执法不严、司法不公、贪赃枉法等问题还比较突出，需要检察机关切实加大查办职务犯罪案件的力度，维护刑罚执行公正和廉洁

司法实践中，仍有一些监管单位和人员对在押人员死伤问题长期没有引起足够重视。有的克扣囚粮囚款，违规组织劳动，巧立名目乱收费，严重侵害了在押人员合法权益；有的体罚虐待或者纵容指使他人体罚虐待被监管人。有的监管民警不认真履行职责，玩忽职守、滥用职权，对牢头狱霸等问题防范和打击不力，致使发生在押人员脱逃、自杀等事故。有的监管民警以权谋私，大搞权钱交易，为在押人员通风报信、传递信件，帮助逃避处罚，严重影响诉讼活动的正常进行。有的司法干警滥用减刑、假释、保外就医的申报权，表扬奖励的决定权，刑罚变更执行的裁决权，索贿受贿，严重损害了司法机关在群众中的威信和形象。查处刑罚执行和监管活动中职务犯罪案件工作形势依然严峻，而目前监所检察办案的手段和力量仍不适应工作需要。

（三）人民群众对加强和改进刑罚执行和监管活动法律监督的司法需求发生了很大变化，需要检察机关做出积极的回应

随着人民群众法律意识、维权意识，特别是借助网络媒体维权的意识明显增强，刑罚执行和监管执法状况和被监管人员权益保障问题已日益成为广泛关注的热点。刑罚执行和监管执法涉及限制人身自由、人身权利等许多敏感问题，一旦处理不当，很容易成为社会关注的热点和媒体炒作的焦点。在这种状况下，检察机关的法律监督作为具有国家性、专门性的监督，如何与舆论监督形成良性互动，如何更好地发挥职能作用，是人民群众对检察工作的要求和期待。

（四）相关立法规定不够完善，主要是过于原则和概括，客观上给监所检察工作的开展增加了困难，需要积极推进立法的修改与完善

一是关于刑罚执行和监管活动监督的立法规定过于原则，尽管《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规都有刑罚执行和监管活动监督的规定，但非常概括，对于监督的具体内容、范围、手段、保障机制等规定得不够明确、具体，可操作性不强。这虽然在客观上给检察机关制定相关规范性文件留下了很大空间，但同时也增加了难度。

二是对一些刑种没有规定具体的监督程序，如对罚金、没收财产等财产刑，剥夺政治权利或者附加剥夺政治权利等资格刑都没有规定监督程序。

三是对于监督方式的规定相对滞后，不适应监所检察权运行的要求。如《刑事诉讼法》对减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行监督程序的规定，停留在事后监督。如果不正确理解立法精神，机械执行现有立法规定，不开展事前、事中监督，就难以实现监督的目的和要求。立法规定过于概括，给相关司法解释和规范性文件的出台增加了困难。如在刑事诉讼活动中防止和纠正超期羁押的规定，对于超期羁押如何界定、相关责任人员的责任如何追究等都需要相关部门达成共识。《罪犯保外就医疾病伤残范围》自1990年出台后已经19年，许多规定严重滞后，执行机关难以准确把握保外就医条件，检察机关也难以准确把握监督的尺度。

（五）刑事执行主体多元化，不利于检察机关法律监督权的行使和监督工作的开展，也容易导致一些地方监督力量跟不上

根据《刑事诉讼法》规定，人民法院负责对无罪、免予刑事处罚、罚金、没收财产和死刑立即执行判决的执行，监狱负责对死缓、无期徒刑和有期徒刑判决的执行，公安机关派出所负责对被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、批准或者决定暂予监外执行等刑事裁决的执行，公安机关看守所负责对于判处1年以下和余刑在1年以下以及拘役的判决的执行。此外，公安机关看守所负责羁押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人。可见，我国现行刑事执行体制是一种分散型的执行体制，即执行权分别由多个执行机关行使，导致执行主体多元化。由于我国刑罚执行有多个执行主体，而监督机关仅为检察机关，这就造成了检察机关要对多个刑罚执行机关在不同场所包括监狱、看守所、劳教所、派出所等，各个执行阶段包括交付执行、变更执行、终止执行进行全程监督，客观上监督力量跟不上，容易造成顾此失彼、监督缺位的问题。

三、刑罚执行监督制度的改革与完善

如何适应形势需要，推进刑罚执行法律监督制度的改革与完善，是我们需要着力解决的又一个重要课题。为此，需要根据中央关于司法体制和工作机制改革的部署和高检院的实施方案，推进刑罚执行法律监督的改革与完善。

（一）推进刑罚变更执行同步监督机制建设

加强对刑罚变更执行的同步监督，主要基于五点：

一是基于刑罚变更执行的特点。刑罚执行是刑事诉讼的最后环节，一旦发生错误，罪犯就可以因为已经释放而难以纠正。有的即使得到纠正，也加大了监督和纠错的成本。刑罚执行机关对服刑罪犯的改造情况进行了量化考核，这往往是提请和裁决减刑、假释的基础，对减刑、假释工作往往起着决定性作用。因此，检察机关必须对日常考核工作实行监督。此外，对刑罚执行机关提请活动以及人民法院审理活动，也需要及时介入，及时掌握情况，及时发现和纠正其中存在的违法问题。

二是基于维护刑罚执行公正的客观需要。要发挥检察机关的职能作用，必须增强监督的及时性和有效性。这就需要强调刑罚执行监督活动前移，强化事前、事中监督。

三是基于强化人权保障的客观需要。相对于监管场所，罪犯处于非常明显的“弱势”地位，希望他们能借助自身的力量维护自己的合法权益非常困难。这就决定了需要检察机关以法律监督者的身份全程介入刑罚执行过程之中，通过以法律监督权制约刑罚执行权，加强对刑罚变更执行的监督，维护刑罚变更执行的公正性。

四是基于保证刑罚执行和监管改造效果的需要。如果监管活动不规范、不文明，侵犯罪犯合法权益的行为得不到及时发现和纠正，罪犯就会产生抵触情绪，难以做到认罪服法、悔过自新，以至于影响监管改造质量。因此，必须强化同步监督，及时发现和纠正侵犯在押人员人权的现象。

五是派驻检察的监督方式使刑罚变更执行同步监督成为可能。为了强化对刑罚变更执行的监督，2007年3月，最高人民检察院检察委员会通过了《关于减刑假释法律监督工作的程序规定》，体现了人民检察院对减刑假释工作全过程监督和同步监督的要求。最高人民检察院在2007年3月印发的《关于加强和改进监所检察工作的决定》明确提出对职务犯罪的罪犯、涉黑涉恶涉毒犯罪的罪犯等“九类罪犯”实行逐人建档和重点监督。去年3月印发的监所检察“四个办法”中的《监狱检察办法》也做了类似规定。

当前，要进一步落实中央司改意见，强化刑罚变更执行同步监督的理念，由过去只着重对罪犯减刑假释裁定生效后的结果监督，转变为操作流程的全程监督，建立健全刑罚变更执行同步监督机制。各方面研究探讨的方案主要有：（1）规定刑罚执行机关向人民法院报请减刑、假释时，应事先征求检察机关的意见，并把检察机关的意见一并报送人民法院。（2）规定执行机关在提请呈报减刑之前，应当将有关材料报检察机关审查，检察机关有否决权。（3）规定人民法院受理刑罚执行机关提请减刑、假释案件，前提是附有检察机关审查同意的意见。（4）赋予检察机关对刑罚变更执行的提请权和法院审理活动的参与权，确立监管场所提出、检察机关审查提请、人民法院裁定的权力配置模式。目前相对更为合理可行的是第三种方案，就是在司法解释中规定，人民法院受理刑罚执行机关提请减刑、假释案件材料中应当附有检察机关的审查意见，否则不予受理。

（二）完善检察机关刑罚执行监督权的配置模式

建议通过完善立法，建立健全检察机关刑罚执行监督的权力配置和运行模式。

一是赋予检察机关对刑罚执行活动中违法行为的调查权。这是保持刑罚执行监督权的完整性、有效发挥刑罚执行监督职能的客观需要。只有如此，才能解决好检察机关对刑罚执行活动中的违法行为介入难、调查难、取证难、查处难、纠正难，法律监督作用发挥不理想的问题。具体来说，主要是赋予检察机关对刑罚执行活动的随时介入权、对违法行为的具体调查权、随时约谈在押人员权。

二是赋予检察机关对刑罚执行活动中违法行为的责任人员的提请惩戒权。建议立法规定，检察机关对违法行为调查后，对直接负责的主管人员和其他责任人员，有权提请其所在单位或者上级主管部门予以惩戒，以及有权建议更换办案人员。违法行为人所在单位或者上级主管部门经调查认为情况属实，需要予以惩戒的，应当依据有关规定和检察机关的意见，对违法行为人做出具体的处理，并将处理结果及时通知检察机关。对于检察机关提出的惩戒意见，刑罚执行机关和监管机关无正当理由的应当采纳。

三是明确检察机关对刑罚各个刑种、刑事执行和劳动教养各个环节的法律监督权及内容、程序。如明确对交付执行的监督权、对财产刑的监督程序、对剥夺政治权利或者附加剥夺政治权利等资格刑的监督程序等。

四是赋予检察机关检察建议和纠正违法通知书应有的法律效力。建议在刑事诉讼法、人民检察院组织法等相关法律中，明确检察机关提出检察建议或者发出纠正违法通知书后，被监督单位应在七日内查明事实情况，纠正违法行为，完善工作制度，追究有关人员责任，同时在办结后三日内书面告知检察机关。对检察机关的意见或者建议有异议的，也应当在七日内提出，检察机关重新进行审查。如坚持原意见和建议的，被监督单位可以向上一级检察机关提出复核。如果被监督单位对检察建议和纠正违法通知书不予回应的，检察机关应当继续监督纠正，并向上级检察机关报告，由上级检察机关与刑罚执行机关的上级主管部门联系，共同督促纠正。这样，检察机关提出的检察建议和纠正违法通知书才具有相应的法律效力，才能保证法律监督的实效性。

五是赋予检察机关对法院审理活动的参与权。

（三）加强派驻监管场所检察机构建设

强化刑罚执行监督，需要有针对性地加强派驻监管场所检察机构建设，根据监管场所在押人员的数量，充实派驻检察人员编制，调整增强派驻检察机构力量，改善人员年龄、知识结构，强化执法监督保障，保证监督力度和实效。当前，需要重点解决好四个问题：

一是规范派驻检察机构的设置和管理，以更好地履行刑罚执行监督职责。

二是提高派驻检察人员的监督意识和监督能力。特别是要强化责任意识、监督意识和保障人权意识等三个意识，切实发挥派驻检察监督的作用。

三是积极推进派驻检察室与监管场所信息联网和监控系统联网，强化对刑罚执行和监管活动的动态监督。

四是进一步落实派驻检察人员定期轮岗交流制度，解决好派驻检察人员在刑罚执行和监管活动中容易被监管场所“同化”，以至于不愿监督、不敢监督和监督不力的问题。

2010-05-10

袁其国（1957— ），男，甘肃武威人，最高人民检察院监所检察厅厅长。