论政府规制与中国的行业性行政垄断

丁启军 （山东大学 经济学院，山东 济南 250100）

一、引言

在《反垄断法》第一章第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”这条规定主要包含两个要点:一是对部分国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，这就意味着国家认可并保障很大一部分垄断性行业企业的垄断地位，《反垄断法》对于这部分行业的企业垄断给予豁免，而这些行业往往就是通常所谓的行政垄断行业；二是国家对经营者的经营行为以及商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，这主要意味着国家有义务对豁免的垄断性行业的企业进行有效的价格规制，以保障消费者的利益。

对于政府来讲，第一个要点是很容易实现的，因为政府只需要设置一个较高的行政性进入壁垒就可以实现这一点。而对于第二点，即政府进行有效的价格规制，则由于信息不对称和政企同盟等原因而无法真正实现。垄断高价的继续存在，导致行政垄断行业造成了巨大的社会福利净损失、内部生产效率损失以及寻租成本形式的资源浪费。实际上,这还不是行业性行政垄断造成的全部负面影响，行业性行政垄断还会造成社会收入分配不公平、企业技术进步缓慢及重要企业缺乏国际竞争力等诸多不良后果。行政垄断行业造成如此多且大的负面影响，可是其改革却迟迟无法获得重大推进，这固然有很多现实的阻碍因素，但是理论研究的滞后，没有提供一个统一、明确、可供决策部门参考的研究结论，无疑也是一个很重要的因素。

地方性行政垄断和行业性行政垄断，可以统一看作为是行政垄断的范畴，而所谓行政垄断，大体可以表述为:相关主体利用公共权力对市场竞争的限制和排斥。在狭义运用行政垄断这个概念时，主要指地方性行政垄断，即地方政府利用其公共权力对市场竞争的限制和排斥，而行业性行政垄断此时则被称做“部门垄断”或“行业垄断”等①。在广义的行政垄断概念下，地方性行政垄断的研究相对成熟且较具有系统性，而行业性行政垄断与经济垄断、自然垄断纠缠在一起，再加上行政垄断严重的行业大都又是关系国民经济命脉的行业，具有“法定垄断”的背景，使得对于行业性行政垄断的研究相对复杂而滞后。研究的复杂性导致了理论研究的滞后，这也使得对行业性行政垄断问题的研究更具有理论价值。

二、理论及实践中的政府规制

1.政府规制的基本概念

“规制”②一词来源于英文“Regulation”或“Regulatory Constraint”，通常被定义为:“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”，强调政府通过法律和正式规章制度对微观经济主体的约束和规范。

“规制”最早的概念可追溯到古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商业提供基本的产品和服务；但为了实现社会公平，政府为产品和服务制定“公平价格”，从而否认古老的斯多葛派的“自然价格”(由卖者和买者协商)。尽管这种对工商企业的指导并没有被政府完全控制，但是社会重要物品和服务的价格完全由政府规制。古老的规制概念隐含这样的逻辑:政府拥有强制权，并依此对微观经济主体进行干预。

具有现代意义的规制则是指在市场经济条件下的政府规制，它在不同的文献和经济学家那里有不同的解释。按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，规制是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。规制的法律基础由允许政府授予或规定公司服务权力的各种法规组成。所谓规制，其实就是政府根据一定的法律、规则对微观经济主体行为的干预和限制。本文研究的主要是经济性规制理论，包括进入规制和价格规制两个部分。

2.政府规制存在的理论依据

在新古典经济学中，竞争性的市场会导致资源配置的“帕累托最优”，当然，这一理想状态的实现需要有严格的条件。现实中，这些严格的条件并不能充分满足，资源配置的“帕累托最优”也就不能达到理想状态，市场失灵出现。

“市场失灵”是政府规制的一个逻辑起点，政府规制最早的研究主题就是有关市场失灵和政府的矫正措施③。早在1848年，穆勒（Mill）就开始研究自然垄断及其相关的政府规制问题——他分析了伦敦煤气和自来水等自然垄断产业的竞争崩溃的结果，认为在自然垄断存在以及大规模经营的情况下，最好的政策就是将该产业看做是一项共用事业，由政府经营或交给条件最好的企业经营。但是，市场失灵作为一个独立的概念，最早是经庇古（Pigou，1912；1948）引入经济理论当中，最终被广泛接受是在巴托（Bator，1958）发表《市场失灵的剖析》一文后。随后，经济学家分别从不同角度对市场进行了分析，如植草益（1992）、查尔斯·沃尔夫（1994）、斯蒂格利茨 （Stiglitz，1998）、 尼古拉·阿克塞拉（Nicola Acocella，2001）等。 美国经济学家加尔布雷斯1977年在 《不确定的年代》中把微观经济无效率、社会不公正和宏观经济不稳定看做市场失灵的三个重要表现，这一观点基本得到经济学界的认可。其中微观经济无效率主要表现为自然垄断、公共品、外部性、信息不对称等几个方面，而政府规制的存在，一般认为就是为了消除这些微观经济无效率而存在的。

3.实践中的政府规制及反思

传统规制经济学认为政府规制是为了矫正“市场失灵”而产生的，规制的目的是政府追求社会福利或公共利益的最大化。然而，现实中的政府既不是大公无私、完全追求公共利益的，更不能完全掌握有效规制所需的充分信息，这就导致规制的效果往往并不如人意，有时甚至会造成很多负面效果。

第一个正式地对 “规制可以有效影响定价”的信仰进行质疑的是施蒂格勒和弗里德兰（Stigler and Friedland）。1962年，他们在论文《规制者能规制什么——电力部门为例》中，通过对电力行业规制下的价格水平、价格歧视的程度、收益率等变量进行规制效果的实证检验，发现政府规制没有实现公共利益理论所预期的较低的电力价格，规制无效。进入规制的存在，保证了一些企业的垄断经营，然而相应的价格规制效果却并不理想，垄断高价仍然存在。1962年，阿弗契与约翰逊 （Averch and Johnson）研究了规制约束条件下的企业行为，结果发现在某种条件下，被规制企业在固定资本方面过度投资，尽管从企业角度看实现了最优，但从社会角度看是浪费，这就是所谓的A-J效应。此外，由于传统价格规制收费标准的调整是以实际发生的成本为基础进行核算的，使企业面临着类似于国有企业普遍存在的“软预算约束”，这样就弱化了企业降低成本和提高生产效率的倾向，产生莱宾斯坦（Leibenstein，1966）所总结的X-非效率现象。综上所述，正如波斯纳（1974）所指出的那样，经济学家经过多年的理论和经验研究，已经证明规制与外部性的存在以及垄断的市场失灵非正相关；政府规制并没有很好达到增进社会福利的目的，相反，规制的存在还造成了很多负面影响。

规制的无效率及带来很多不合意的间接效应，除了让人们对规制产生的原因进行重新思索外，还激起了20世纪70年代以来的放松规制改革浪潮。由此，规制框架下的竞争理论和激励性规制理论得以产生和发展。规制框架下的竞争理论主要是指特许经营权竞标（Franchise Bidding）理论，即以特许经营权竞标代替规制，解决自然垄断问题。另外，可竞争市场 （contestabel market）理论、标尺竞争（Yardstick Competition）理论、直接理论等等也属于此范畴。激励性规制理论则主要探讨了信息不对称下政府怎样规制的问题。不过，值得指出的是，由于其自身的局限性，这些理论在实践中并没有得到很好的应用；现实生活中，尤其是在中国，传统规制方式依然占据了主导地位，政府规制的无效率和负面效应更具现实性。

三、政府规制与中国的行业性行政垄断

1.行政垄断的研究现状

研究行政垄断问题，必须首先了解行政垄断的基本理论。自20世纪80年代末期行政垄断的范畴被提出以来，学术界从不同角度、不同层次对转轨经济中的行政垄断进行了概念界定，对行政垄断的实质把握不一。有些学者用现象描述替代概念界定，认为行政垄断是“因行政权力侵蚀供求关系而形成的一种以强卖为特征的卖方垄断市场”。有些学者从法学视角对行政垄断进行了界定，认为行政垄断是“滥用行政权力的非法行为”。有些学者将行政垄断界定得比较宽泛，认为与行政权力相关的一切垄断（包括国家垄断）都是行政垄断，行政垄断主体包括所有与公权力相关的垄断行为的实施者。有些学者将行政垄断分为合法行政垄断和非法行政垄断，认为行政垄断是“政府凭借公共权力来排斥或限制竞争”，“由政府限制竞争的法令和政策导致的法定垄断”可能增强效率，也可能损害效率。此外，一些学者还对行政垄断的概念进行了总结归纳:王保树（1998）对行政垄断的早期界定进行归类，列举并分析了5种不同的行政垄断概念；在此基础上，石淑华（2006）对2000年以来出现的新的概念界定和解释进行了归纳整理，又列举了具有代表性的6种行政垄断的概念界定。比较有代表性的有“国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的垄断”、“行政权力的行使者滥用行政权力排斥或限制竞争的行为”、“行政主体及所属部门无视市场竞争秩序，滥用行政权力现在某些特定行业或领域排除、限制其他市场竞争者合法竞争的违法性行为或市场状态”。

总的来看，学术界目前对行政垄断的认知取得了一定的共识，然而也存在着一些很明显的分歧，主要集中在以下几个方面:（1）关于行政垄断的主体。行政垄断的行为主体是政府相关部门还是被政府保护的企业，或者说是二者的某种结合体，对此不同的学者认识不一。（2）关于行政垄断的范畴。法学家倾向于将国家垄断排除在行政垄断之外，经济学家则认为行政垄断应该包括国家垄断，还有的观点甚至根本就不承认行政垄断的存在。（3）关于行政垄断的合法性。 曹士兵（1996）、郑鹏程（2002）等认为，行政垄断是滥用行政权力的非法行为，应当坚决取缔。 张瑞萍（1998）、张维迎和盛洪（2001）等认为，行政垄断有合法行政垄断和非法行政垄断之分，行政垄断不能以是否违法为前提。（4）关于行政垄断的合理性。行政垄断限制了市场竞争，影响资源配置，这一点学术界基本达成了共识。但是，行政垄断是否必然导致效率损失，是否必然是不合理的，还存在较多争论。（5）关于行政垄断的范围。部分学者认为，行政垄断主要存在于特定的行业和领域（主要指竞争性行业和领域），自然垄断产业内没有行政垄断。部分学者认为，只要是凭借行政权力限制、消除和控制市场竞争的行为都是行政垄断，存在于包括竞争性行业在内的众多行业和领域。还有一部分学者认为，中国没有纯粹的经济垄断和自然垄断产业，行政垄断广泛存在，渗透到经济生活的方方面面。

2.行政垄断概念的重新界定

行政垄断的概念界定其实是一个系统性工程，比如法学家普遍认为行政垄断不包含国家垄断，是一种非法行为；而经济学家则更倾向于认为行政垄断包含国家垄断，不一定是非法行为。由此可见，分歧并不可怕，关键是应结合自己的论述主题精确描述所用行政垄断概念的内涵和外延，不致产生歧义即可。为了避免将精力过多地集中于概念表述的争论上，本文借鉴于良春（2008）的对行政垄断的概念界定，将行政垄断定义为:相关主体（主要是政府）运用公共权力对市场竞争的限制或排斥。这一界定相对宽泛，有利于拓展研究视野，并且能够最为简练的地突出行政垄断的本质特征。行政垄断是凭借公共权力形成的垄断，也就是运用非经济的强制力量，排除竞争对手，保持对市场的排他性独占，或者也可以理解为公共权力对垄断厂商的选择以及对市场结构的设计。在此基础上，本研究对行政垄断概念的系统性界定——政府是行政垄断的主要主体，但是当企业利用公共权力限制和排斥竞争时，也可以看做行政垄断的主体，关键在于是否存在对公共权力的运用上。这里公共权力指的不是狭义上的行政权力，而是包括立法、司法在内的政府的全部作用，这就意味着国家法定垄断包含在我们的行政垄断的概念界定之中；既然国家法定垄断也属于行政垄断，那么必然存在合法的行政垄断，而且本文认为虽然不合法的行政垄断也存在，但是大量合法的行政垄断中存在的问题的才是症结所在。④

行政垄断之所以可以取得合法外衣，在于政府宣称的公共权力对市场竞争限制或排斥的必要性，也即行政垄断理论上可以带来好的资源配置效应，是具有合理性的。现实中，行政垄断并不必然带来好的资源配置效应，恰恰相反，行政垄断带来的可能是更多的负面效应，这就意味着行政垄断打着合理的旗子，其实往往不合理。行政垄断是否合理不应该是一个先验命题，而应该通过研究论证才能给出结论。行政垄断按照其存在的范围和方向，可以分为横向的“地方性行政垄断”和纵向的“行业性行政垄断”，由于仅是存在范围和方向的差异，因此对行政垄断的概念进行的系统性界定，对行业性行政垄断同样适用。⑤

3.政府规制与中国的行业性行政垄断问题

在对政府规制以及行政垄断的相关研究进行梳理以后，下面将政府规制与行政垄断的一些基本及重要问题结合起来进行研究。按照行政垄断的定义，政府进入规制产业是一种很典型的行政垄断；反过来，现实中行政垄断问题严重存在的行业，诸如铁路、石油、烟草、电信、电力等，也往往都是具有政府规制背景的产业；政府规制的存在，是为了解决诸如自然垄断等市场失灵问题，这就为行政垄断的合法性提供了理论依据；但是规制失灵使得其最初所追求的目标很难实现，相反还会产生很多负面效应，这就使得现实中的行政垄断大多是不合理的，因而需要改革。

为了便于进一步阐述，我们按照规制效果的差异将情况分为两种:第一种是政府部门的进入规制造成了对竞争的限制和排斥，但是相应的价格规制等措施弥补了垄断带来的不良后果，此时我们称为正常的政府规制（其实也是一种合理的行政垄断）；第二种是相应的价格规制等措施效果并不明显，或者市场失灵本就不存在，这就使得进入规制造成了不良后果，此时我们称为不合理的行政垄断（其实就是规制失灵）。为了能够将不合理的行政垄断与正常的政府规制区别开来，可通过以下两个标准来进行判断:在政府规制政策存在的情况下，证实市场失灵并未发生，此时可以认定为不合理行政垄断；即使存在市场失灵，确定规制政策并不能很好矫正市场的失灵，此时仍可认定为不合理行政垄断；当既存在市场失灵，而政府规制又很好的矫正了市场失灵时，则可以认定为正常的政府规制，可予以维护。在理清了政府规制与行政垄断的基本关系之后，笔者认为行政垄断的重要基本问题都可以从规制经济经济学的角度进行有效研究。

研究中国行业性行政垄断问题，一是行政垄断行业的判定问题。在众多的国民经济行业当中，到底哪些行业可以被判定是行政垄断行业，其行政垄断的程度又有多大？现实地讲，解决这个问题并不容易，因为目前还没有一个科学、客观且又准确地对行业性行政垄断程度进行测量的的公认标准。从政府规制的角度出发，行政性进入规制存在且程度严重的行业，即可被判定为行政垄断严重的行业。当然，政府进入规制往往以法律、法规的形势存在，并不容易直接测量，但是政府进入规制一般会直接导致较高的行业国有化比重与较高的行业集中度以及造成一些其他影响，我们可以从这个角度进行间接定量研究。

二是行政垄断的存在机制问题。行政垄断行业造成如此多且大的负面影响，我们不禁思索，到底是什么原因导致了行政垄断的形成并且如此顽固的持续存在呢？笔者认为规制均衡和行政垄断的存在机制问题本质上是相通的——规制均衡点往往偏离社会利益最大化时的均衡点，这导致了不合理的行政垄断可以长期持续存在。具体的说，行政垄断产生的博弈各方都是追求自身利益最大化的行为主体，尤其是规制部门追求其自身利益导致了不合理行政垄断的产生；规制部门并不完全是公共利益的代表，允许企业向其寻租，这应该是行政垄断产生与存在的最重要的原因。

三是行政垄断的改革思路问题。近年来，行政垄断行业的改革取得了很大的进展，但是诸多问题仍然没有根本解决，因为行政垄断有其内在的形成和存在的机制，是相关利益各方相互博弈达到的一种均衡状态，在影响均衡的诸多因素没有变化的情况下，这种均衡就会持续下去。传统的政策建议研究有个最大的弊端，那就是不能指出政策建议的实施主体。笔者认为，政府部门不是铁板一块，部门政府往往是行政垄断的强烈偏好者，而中央政府则更代表公众利益，因此中央政府应是破除行政垄断建议的实施主体。由于不合理的行政垄断主要是规制失灵造成的，因此与其他政策建议不同，本文认为放开禁入、引入竞争虽然也很重要，但不是行政垄断行业的改革重点；在政府对这些行业保持控制的前提下，如何提高规制效率才是破除行政垄断问题的关键所在。

四、结语

市场微观失灵的存在，引申出政府对市场干预的必要性，而行政垄断这种制度安排正是这种逻辑的产物之一；但政府也不是万能的，政府干预也同样存在失灵，这就导致了行政垄断存在很多问题。本文认为政府的公正、高效的运行是解决行政垄断问题的根本所在，即寄希望于通过降低政府失灵的程度来解决行政垄断问题。但是政府失灵到底可以多大程度上被纠正？可以预期，政府失灵不可能完全解决，市场失灵又同时存在，这也就意味着行政垄断问题无法根本解决；最终，人们面临的其实还是一个在市场失灵和政府失灵之间进行选择的问题，而这也正是经济学研究的永恒话题之一。

注 释:

①政府对知识产权的保护，可能也会造成对竞争的限制和排斥效果，但是我们认为政府在这里的地位是被动的、次要的，只是对企业的创新、发明行为的一个客观反映。因而，政府对知识产权的保护而造成的垄断，从本质上讲，看作一种经济垄断更合适。

②有的学者用“管制”或“监管”。

③这些理论被可以被统称为“公共利益理论”或“对实证理论的规范分析”，简称NPT。

④如无特殊说明，本研究所涉及的行政垄断，均指具有合法背景的行政垄断。

⑤如无特殊说明，本研究所涉及的行政垄断，均指行业性行政垄断。

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