在实践与理论的交互中探索党内基层民主之路——“深化党内基层民主实践创新”研讨会综述

黄颖

（中国浦东干部学院，上海 201204）

在实践与理论的交互中探索党内基层民主之路
——“深化党内基层民主实践创新”研讨会综述

黄颖

（中国浦东干部学院，上海 201204）

2009年8月和11月，习近平同志和李源潮同志分别对《领导参考》刊载的《深化党务公开的有益实践和探索——上海市闵行区推进党务公开工作研究报告》作了重要批示。为了深入贯彻十七届四中全会精神，认真落实习近平同志和李源潮同志重要批示精神，2009年12月19日，中国浦东干部学院与中共上海市闵行区委联合举办了“深化党内基层民主实践创新”研讨会。研讨会在上海市闵行区召开，来自中央党校、中央政策研究室、中组部党建研究所、中国社会科学院、中国浦东干部学院、清华大学、北京大学等单位的30多位党建专家和上海、四川、湖北、浙江、陕西等地的党建工作者，就基层党内民主实践创新问题进行了面对面的探讨。中共上海市委副书记、中国浦东干部学院第一副院长殷一璀出席会议并讲话。中国浦东干部学院常务副院长冯俊和中共闵行区委书记孙潮分别致辞。

研讨会上，上海市闵行区委、浦东新区区委，四川省成都市委、巴中市委、雅安市委，浙江省台州市黄岩区委，陕西省西安市未央区委，湖北省宜昌市委分别结合各自近些年来在党内民主建设方面的实践探索作了交流发言，畅谈了推进党内民主进程中的实际做法、发现的问题和所做的思考。李君如、蔡长水、王长江、白津夫、刘靖北、刘昀献等党建专家作了精彩的主旨发言、点评或讲评。会议组织有序、气氛热烈、讨论深入，呈现出理论与实践紧密结合、经验交流与问题探讨相互交融、创造性探索与批判性反思相互砥砺的良好局面。

党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，党的十七届四中全会在部署党内民主建设时，一个显著的亮点，就是提出了发展党内民主要以加强党内基层民主建设为基础，这一论断清楚地指明了中国发展民主的现实有效的路径。在这次会议中，来自党建一线工作者的鲜活讲述让与会者欣喜地体会到我国党内基层民主建设的勃勃生机，感受到基层党员干部群众首创精神的弥足珍贵。从会议的交流发言中可以看到，这些地区在推进党内基层民主建设方面，以保障党员民主权利为根本，在推进党务公开、促进党内民主决策、改革党内选举制度、强化民主监督以及探索扩大党内基层民主多种实现形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性进展，主要体现在以下几个方面。

第一，推进党务公开，保障党员的知情权。巴中市有序开放“五会”〔市、县（区）党委常委会、全委会、人大常委会、政府常务会、乡（镇）党委会〕，广泛邀请各级党代表、人大代表、政协委员、无党派人士、农民、城镇居民、一线工人、离退休老干部参加党的会议，让广大群众充分知情，了解党务，参与党务，支持党的工作；拓展公开内容，明确将重要会议、文件、党内事务、单位职责、民主评议、反腐倡廉六个方面作为党务公开的重点内容，对公开时间、形式、程序进行了全面规范；搭建公开平台，依托网络、电视等媒体，开办了“我与书记说说心里话”、“周末会客厅”等对话互动平台。台州市黄岩区将党务公开和政务公开、村务公开等结合起来；将党务公开工作纳入党建工作目标考核，聘请党务公开监督员，建立党务公开监督员例会和督查落实制度，确保党务公开工作真正落到实处。

第二，改革党内基层选举制度，落实党员的选择权。巴中市通过“三票”（多渠道提名票、公开推荐票、差额选举票）开展农村基层干部的公推直选。雅安雨城区和荥经县的党员直接选举县级党代表工作从精心设计程序入手，实行席位固定、自愿报名、承诺演讲、差额竞争、党员直选、秘密性投票、当场唱票计票、公布选举结果，以透明度体现公正性，增加了公信度，用程序民主保障了实体民主。宜昌市在坚持完善“两推一选”的基础上，又在每个县市区选择1-2个村进一步实行了村党组织成员“一票制”选举试点，实行无候选人、无推荐环节、以党员一次性投票选举的结果直接产生村党组织书记和其他成员的办法。西安市未央区形成了以实名推荐、公开比选和差额票决为主要内容的干部选任新模式。考察考核中，实行“基层干部群众评、‘两代表一委员’评、考察考核组评、职能部门评、区级领导评”的“五票评价”；在推荐中，采用公开推荐、访谈推荐、组织部门推荐、“3+4”推荐（即区委书记，两名副书记再加组织部长，纪委书记，人大、政协党组书记）的“四步推荐法”；而且，把推荐方式由无记名改为实名，使推荐投票真正“与己有关”。在表决上，实行两轮无记名差额票决并当场公布结果。

第三，实行民主决策，扩大党员的参与权。闵行区以完善党内民主决策机制为核心，对区委全委会运行机制进行了一系列改革。把关于全区“人、财、事”的重大问题，纳入全委会审议和决策范畴；全委会由每年两次改为四次，每次围绕一个专题（财政、党建、干部人事等）召开；完善了全委会的议事和决策规程，从原来的“报告、讨论”改为“报告、讨论、询问、票决”，使决策过程更加完整和规范；通过引入询问制度、优化表决方式、扩大网络征询等方式扩大党员群众对党内决策的参与度；通过设立专门工作委员会、“三联四会”群众工作机制〔区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表、党代表联系党员群众的“三联”机制和区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会、基层党员群众代表议事会的“四会”制度〕、提案工作机制等方式，不断扩大党员群众对党内事务的参与度。四川省成都市针对推进城乡统筹发展、产权制度改革的现实需要，初步构建了“以村党组织为领导核心，村民（代表）会议为村级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村委会为执行机构，集体经济组织为独立市场法人，各种其它经济社会组织广泛参与、充满生机活力的村级治理机制”。尤其是村民议事会制度颇具特色。村民议事会制度分为村民小组议事会和村民议事会两个层面，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生，村民议事会作为常设的议事决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权。同时，加强党组织对议事会的领导。村民议事会较好地解决了村民代表大会较难召开、村民代表大会职能虚化等问题，提高了决策的参与度和执行效果，增强了党组织的凝聚力和公信力。浦东新区金桥镇党委探索建立了农村党员议事会制度，在村级组织作出重大决定或与群众利益密切相关的决定前，由党员代表共同商议，让党员先知道、先讨论、先行动，并通过落实党员代表联系党员和群众制度、开展党员设岗定责活动、党员带头示范等方式，把村级组织的决定宣传开去，使之成为全村党员、群众的共同意愿和共同行动。台州市黄岩区积极探索村党组织领导下的村民自治运行机制，构建了以“三化十二制”为主要内容的村级工作运行机制（“三化”是指“两委”运行规范化、村民自治法制化、村务监督民主化，“十二制”是指村党组织工作、村委会工作、村委会向村党组织报告工作、村“两委”联席会议和联章联签等与“三化”相配套的十二个操作层面的制度）。

第四，加强民主监督，保证党员的监督权。闵行区专门成立由区纪委牵头，区委委员、纪委委员、区党代表、相关部门人员及有关专家组成的纪委监督检查小组，对常委会重要议题的决策程序和执行情况进行全程督查。巴中市开展对“一把手”的开放式民主测评，建立群众评价体系开展对县（区）、乡（镇）党政正职实行公开民主测评，当场公布结果，并将测评结果切实作为组织考核依据。加强对“一把手”的问责监督，对不负责任的“一把手”进行撤、免职处理。台州市黄岩区通过健全监督联席例会制度、疏通党内监督渠道、疏通群众监督渠道等方式着力加强党内监督体系建设。

在交流中，各地区的代表还坦陈了实践中遇到的问题和困惑。一是少数县乡党委领导民主素质、能力与党的民主执政要求还不相适应。缺乏推进民主建设的动力，不善于引导、发动党员、群众。二是部分农村党员群众的民主素质与其主体地位还不相适应。他们更关注经济致富，参与村级民主管理的热情不高；不能正确理解民主的价值，选举过程中拉票贿选时有发生。三是配套法规制度与民主发展进程不相适应。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》相关规定与基层民主选举发展状况不相适应，导致各地在操作上各行其是。对于“贿选”的界定和处罚等问题，也需要从规章上予以明确。四是基础保障状况与基层民主发展新趋势不相适应。党员民主素质的教育提升机制、村党组织书记激励保障机制、村级党组织民主选举经费保障机制等都亟需强化。

对于各地区代表的交流发言，党建专家们分别给予了精辟而深刻的点评，并就如何进一步推进党内基层民主提出了建议。一是对党内基层民主建设的重要性要有科学认识。民主的发展需要适合的社会土壤，基层民主基础比较好、效用比较大、风险比较小、对于培育民主发育的社会土壤十分重要。而且，近年来城乡一体化进一步深刻推动经济社会的变革，也要求党组织必须要加强民主的进程。基层的领导干部尤其是“一把手”要切实增强自身的民主意识和能力，推动党内基层民主建设。二是对党内基层民主的内涵要有科学把握。民主是由许多环节共同构成的，是一个系统。既有授权民主，也有决策民主；有参与民主，也有协商民主；有执行民主，还有民主监督。所有这些环节共同构成了民主的完整链条。现在村级民主实践中出现的许多问题是由于对授权民主这个环节做得比较到位，而后面不到位，由此而产生了不均衡；乡镇相对来说在决策民主、参与民主、民主监督等方面做得比较到位，但在授权民主环节上还有待于进一步推进。下一步推进基层民主应该从整体性的角度加以思考。三是对党内基层民主发展进程要有科学的态度。既要大力鼓励和支持基层的党内民主创新，又要实现“有序”发展，应该从全党角度着眼，设立一定的边界，有一定的空间，让大家有足够的动力和余地去探索，从而真正调动基层推进实践创新的积极性。四是党内基层民主建设要有科学的结构。要坚持分层次推进，不同的地区、不同的经济条件下，基层党员和群众对党内民主的认识是不同的，对民主的诉求也不同，要注意到因为经济发展不同所导致的民主诉求的差异；要坚持有重点推进，应该从那些与人民群众切身利益关系最直接的方面去推进，这样才能够充分调动党员群众参与的积极性，真实地展开民主学习、民主训练的过程，也才能够解决民主化进程中出现的一些问题，例如廉价投票权、贿选等问题。五是党内基层民主建设要有科学的制度。在强调制度创新的同时，要避免制度过于繁琐，既要解决问题又要简便。而且，要有相应的配套机制“使制度运转起来”。同时，要关注现行制度与实践探索之间的配套问题。六是对党内基层民主建设的创新经验要进行科学总结。基层的实践创新做法十分宝贵，要及时总结经验，把这些好做法上升到理性认识，进而升华为深入推进党内基层民主建设的巨大动力，避免出现“一花独放、后继乏人”的局面。与会代表还一致认为，这种理论与实践相结合的研讨方式富有成效，建议以此为开端，定期召开“党内基层民主建设论坛”，为理论工作者与实践探索者深入交流探讨提供一个平台。

[责任编辑 姜华东]

2009-12-28

黄颖(1978-)，女，浙江绍兴人，中国浦东干部学院讲师，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。