论政府在房地产调控中的角色及职能定位

张道航

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

论政府在房地产调控中的角色及职能定位

张道航

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

政府不仅要对房地产市场施以必要的调控，还要推进体制改革和制度完善，规制房地产业健康发展。理顺政府与房地产业在经济和政治层面上的利益关系，是搞好监管和调控的前提。房地产调控的核心是房价，政府既要通过金融、财税等手段调控房价，又要对暴利行为实施严格的监管和处罚，并构建起稳定合理的房价形成机制。地价是房价形成的基础，构建稳定合理的房价形成机制必须对现行的土地储备、供应等制度实施变革。

房地产；房价；土地；政府

由于受国外新自由主义经济思想影响，国内有部分学者对政府调控市场持否定态度，认为市场机制本身具有自动调节功能，政府的“干预”会破坏市场内在机理，不利于资源优化配置。直至2009年9月15日，美国次贷危机因雷曼兄弟破产而导致全球金融危机，小布什政府公开出手救市，国内反对政府干预市场的声音才戛然而止。现代市场经济条件下政府对市场的调控是必不可少的，尤其是房地产市场，不仅关系着宏观经济走势也关系着民生安定。因此，政府不仅要对房地产市场施以必要的监管和调控，而且还要通过体制的改革和制度的完善，规制房地产业朝着有利于民生的方向健康发展。

一、理顺政府与房地产的利益关系

利益是行为的内在动力，也是行为偏轨的驱动力。建立起合理的利益机制才能使政府行为依法、规范、合理、高效，使政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务中发挥其应有作用，从而更加有效地服务于社会、服务于改革、服务于发展、服务于民生。一旦利益机制偏离正确方向，政府行为就会偏轨，乃至出现为少数人服务和谋取利益、甚至以谋取政府自身利益为目的的“经济人”行为。就政府与房地产的关系而言，同样存在着一定的利益关系，而且这种利益关系也直接决定了政府对房地产业实施监管和调控的行为取向。

政府与房地产的利益关系，最直接的就是可以从土地出让以及房地产交易中获得财政收入，而这种利益关系的确立又与现行的土地、财税制度密切相关。尽管作为房地产开发所必需的土地资源在法律意义上属国家所有，但在权属执行上又基本是属于各级地方所有和支配的资源，地方政府既是履行政府治理功能的管理者，又是 “土地商人”，而且土地出让金不但基本上被纳入地方政府的财政收入，甚至成为主要收入。因此，地方政府的行为不能不受商业利益的影响，难免不出现与房地产业健康发展要求不一致的地方，甚至会出现地方政府与中央政府政策取向不一致的地方，或者说中央政府的政策在地方政府的执行中打了折扣、走了样。国外房地产市场也会出现泡沫，出现无序化现象，但大抵会遵循有涨有跌、时仰时俯的走势，而不会像我国这样出现只涨不跌的单边市，更不会毫无顾忌地一路狂拉，以至于将平均收入远远抛在脚下。

鉴于地方政府与房地产的这种直接利益关系和对“土地财政”的依赖所导致的行为偏轨，有的学者建议将土地收入统交中央财政，以便彻底割断地方政府与房地产之间的利益链条。其实，从市场经济的经验看，在中央与地方实行分税制的财税体制下，地方政府从一定意义上讲都是“土地财政”。有所不同的是，国外地方政府的财政来源主要是在土地和不动产的保有环节，即物业税。而我国地方政府却没有这种收入，其财源完全依靠土地和不动产交易环节的各项税费，土地出让成了财源支柱，正是出于对这种财政收入高度依赖的利益驱使，才带来了严重的短期行为。如果将土地收入完全收归中央，那不仅会造成只有中央的积极性没有地方积极性的局面，也会让地方政府失去赖以运行的物质基础。可行的办法是借鉴国外的物业税制度，使地方政府在辖区内把形成与培养税源的重点落在土地和不动产的保有环节，使得大宗、稳定、支柱性的税收来自土地和不动产的保有环节，而不是像现在这样来自一次性的土地和房屋交易环节。有了这一组织地方财政收入的机制，就可以把地方政府原来短期的土地财政改造为长期的土地财政，地方政府只要专心致志地提供好基本公共服务，优化本地投资环境，其辖区内的不动产就会进入升值轨道，在此基础上还可以每隔几年重评一次税基，实现“财源建设”的套现。[1]而且物业税的实施对房地产业的发展还具有多重积极意义：不但可以以此为契机规范政府行为，将目前多如牛毛的房地产税费调整到公共财政所要求的简化、透明和规范状态；而且对于购房者、炒房者和开发商的行为和预期也都会产生重大影响，从而有利于实现房地产业的健康、稳定和可持续发展，使其步入保障和改善民生的轨道。

政府与房地产之间的利益关系除了经济层面的，还有政治层面的。这主要表现在，房地产业的发展不仅可以为政府带来GDP的高增长，还会带来城市面貌的“焕然一新”，带来城市的“升值”，而这一切在现行的政府政绩考核评价中，又都是最受关注也是最容易博取的“政绩”。这种政治层面的利益关系与经济层面的利益关系，在地方政府的行为中不但不会发生冲突，相反还具有极高的契合性。只要能够推动房地产市场火起来、房价涨起来，政府就可以多卖地、多得土地出让金、多收税，当地经济也会高增长，“经营城市”的政绩也愈加突出。

但无论是经济利益还是政治利益，政府与房地产之间的利益机制一旦偏离保障和改善民生的正确方向，就会与开发商等少数人的利益汇合到一起，这时政府的行为除了代表其自身利益外，也代表着开发商的利益。理论界把这种官商利益交融互惠并共同左右社会经济的现象称之为“合谋经济”。现实生活中，最能说明这种“合谋经济”的莫过于2008年的房地产救市了。由于受国际金融危机影响，当时部分城市的房价和成交量出现下跌，让开发商心急如焚，可是某些地方政府比开发商更急。为了救市，地方政府密集出台了购房落户、购房退税、购房送补贴等政策，并下发红头文件鼓励公务员买房，某省省会城市官员甚至带头买房。在共同利益的驱动下，地方政府通过一系列政策措施和舆论造势助推房价上涨，开发商则通过对市场炒作来拉高房价，房价哪有不涨的道理。所以，2009年楼市“小阳春”的出现，应该说是某些地方政府和开发商“合谋”推动的结果。通过这次“合谋”，地方政府不仅获得了因地价、房价上涨带来的经济利益，更有政治利益。因为在当时出口和内需都严重受挫的情况下，许多地方政府正是通过此举才完成了保增长的“政治任务”，而这又是一条不需要花费气力去调整结构和转变发展方式就可以获取“政绩”的途径。

因此，矫正地方政府在房地产调控中的偏轨行为，仅从经济层面理顺政府与房地产之间的利益关系还不够，还必须进一步理顺政府与房地产之间在政治层面的利益关系。政府或政党与房地产之间的政治利益关系并不惟独我国，国外也是如此。在有些国家，房地产政策甚至成为政党竞选时争取选票的政治筹码，无论是执政党还是在野党，任何人提出的政策如果不是保障民众的住房福利而是抬高房价，丧失的可能不仅仅是选票，更可能是整个政党以及政治家的政治生命。[2]中国共产党作为执政党高度关注民生、重视民生，中共中央组织部于2006年就曾下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求建立科学合理的政绩考核评价机制，改变只重视GDP数据的传统做法，破除“数字政绩”，加入更多的民生考评因素、和谐考评因素、科学发展的考评因素。住房是民生之要，房地产的发展不仅关系社会和谐，也关系着生态文明建设，关系着科学发展，理应成为政府政绩考评的重要内容。因此，不仅应将房地产纳入到各级政府的政绩考核评价中，而且还应当建立起房地产的考核评价指标体系。在这个指标体系中，既要有保障性住房建设的考评指标，还应将房价上涨指数、房价收入比、GDP增长与房价变动比等纳入其中。有了全面完善、科学合理的房地产综合考核评价指标体系，才能让地方政府出于政绩的压力不能“不作为”，也不敢“乱作为”。

二、构建稳定合理的房价形成机制

房价对于今天的中国来说，连着民生也连着民心，人民群众对市场上房价的起落表现出从未有过的极度关切。因此，一个以保障和改善民生为发展取向的民生地产，既要通过住房保障制度来解决低收入人群的住房问题，又要让市场上的房价保持在相对平稳和大多数人可以承受的水平，并构建起稳定合理的房价形成机制。实现这样的目标不能依靠市场的自发调节，必须通过政府的监管和调控，维护市场秩序，调节供求关系，处罚暴利行为，使房价趋于稳定和合理。当然，政府对房地产的监管和调控并不仅限于房价，也包括房屋建设质量以及住房供应结构等，但房价是核心。否则，即使住房建设质量再好，供应结构再合理，可是房价高得让人们买不起，那也还是没能达到监管和调控的目的。

什么样的价格才算是“合理”的房价？消费者和开发商自然会各执一词。从国外经验看，合理的房价一般应是房屋开发的全部成本再加上5-10%的开发利润。目前我国房地产开发的利润大都远远超过这个水平，但是开发商们的暴利行为却不会得到处罚。这首先是因为房地产的开发成本极不透明，不能界定成本当然也就不能说开发商存在暴利，更无法对其进行处罚了。弄清开发成本，不能指望让开发商自曝家底，没有哪个开发商会心甘情愿地将其获取暴利的事实大白于天下。2009年7月，江西省住房和城乡建设厅、监察厅联合发出《关于建立健全房地产开发销售信息公示制度的通知》，要求房地产开发企业在商品房销售场所醒目位置和当地房地产主管部门网站上公示房价成本。可是在南昌55个公示成本均价的楼盘中，有14个楼盘的住房成交均价竟低于平均成本，而且各楼盘公布的税费成本和建筑安装成本最高与最低相差近8倍，这其中显然存在着开发商造假。[3]房价的成本核算确是一项复杂工程，但并不是不可为。2008年底，山东省临沂市在中心城区选定了7个地块，经详细测算后发布了《关于公布临沂中心城区高层商品房开发成本的公告》。此前，2005年7月福州市物价局也曾向社会发布过当地住宅成本清单，但由于来自有关方面的压力，当年11月就宣布不再向社会发布。[4]可见，弄清房地产开发成本不是不可为，而是某些地方政府不作为。

我国《统计法》赋予了统计部门对各行业的经济数据进行普查和统计的职能，其中就包括行业利润；《价格法》也规定，物价部门具有测算并发布自主定价商品的社会平均成本的职能。因此，政府部门应本着对百姓和对房地产业发展负责任的精神，依法公布住房建设成本。在此基础上，国家还应当出台反暴利的相关法规，对那些超出利润控制标准及获取暴利的开发商施以应有的处罚。例如，德国法律规定：房价、房租超高乃至暴利者要承担刑事责任；如果地产商所定的房价超过“合理房价”的20%为“超高房价”,根据德国《经济犯罪法》就已经构成了违法行为；如果地产商所定的房价超过50%则为 “房价暴利”,这已经触犯《刑法》构成犯罪,出售者将受到更高罚款,甚至最高被判处三年徒刑。[2]从国外经验看，严格的房价监管和处罚制度，可以说是建立稳定合理的房价形成机制必不可少的重要条件。但是，我国在这方面却存在很大欠缺，因此，应借鉴国外经验，加快与房价监管和处罚的相关法规建设，对那些在房地产市场上获取超高利润和暴利者施以严厉的处罚。

房地产问题的本质是金融，无论是开发商建房还是购房者买房，都离不开金融支持，所以金融也就理所当然地成为政府对房价实施调控的主要工具。2008年初出于 “两防”（即防止经济由增长过快转化为过热；防止价格由结构性上涨转变为明显的通货膨胀）的考虑，中央政府收紧了货币供应，房价上涨趋势明显放缓，个别城市甚至应声而跌。为应对国际金融危机，2008年11月的国务院常务会议决定，将此前从紧的货币政策转为适度宽松的货币政策，随之便有了2009年的楼市“小阳春”乃至房价的持续上涨。因此，要构建起稳定合理的房价形成机制，必须有相对稳定的金融政策支撑，尤其在当前世界经济动荡和不确定性增加，国内经济特别是城乡居民收入也会进入一个变化较大和增长预期不确定的时期，保持融资成本的长期稳定和可控，是降低房地产金融系统性风险的重要举措。除了金融手段，近些年来国外政府对房地产市场的调控也开始更多地使用财政手段。特别是通过财政手段对低收入困难人群实施住房保障，更是建立稳定合理的房价形成机制不可缺少的条件。实践证明，住房保障不仅有利于房价的稳定合理，也有利于促进社会的长期稳定。

稳定合理的房价形成机制既包括一级市场，也包括二级市场乃至住房租赁市场。从我国近年的房价波动看，二级市场上的投机炒作同样是导致房价过快上涨的重要因素，而且二级市场的房价上涨往往又会进一步推动一级市场上的房价上涨。遏制二级市场上的房价炒作，既可以像一级市场那样收紧房贷，也可以辅之以税收政策。譬如德国，不仅对房价、房租超高乃至暴利者施以严厉的处罚，同时又利用税收政策来遏制房地产投机。德国税法规定，用于出售的房地产首先要缴纳1-1.5%的不动产税，房屋买卖还要再交3.5%的交易税，而对于自有自住的住宅则不需要缴纳不动产税，只缴纳宅基地的土地税。[2]我国也应当对自住、投资、投机性质的住房需求实行有差别的税收政策，通过税收杠杆遏制房地产投机炒作，从而使房价趋于稳定。

三、规制土地市场长期稳定健康发展

尽管房价与地价的“元凶论”始终是笔糊涂账，但地价是房价成本中最重要的构成要素却是毋庸置疑的，而且地价的上升往往会推高房价也是不争的事实。2007年中国房地产市场上高价拿地的“地王”频现，也就是在这一年房价同比上涨16.9%，仅次于2004年的18.7%，是进入21世纪以来房价快速上涨的第二个高峰年。从理论上讲，地价推动房价上涨是基于对重置成本上升的预期，因为一旦地价高于周边楼盘的房价，就会带来一种面粉高于面包价格的示范，周边楼盘就可能趁机哄抬房价，并让人们坚信未来的房价肯定会涨。但是，如果这种预期是建立在虚高的重置成本基础上，缺乏真实的市场支撑，那么，当虚高的价格回归理性，房价、地价又都会出现下跌甚至是暴跌。2008年末至2009年初，部分城市房价、地价双双下跌就说明了这一点。但是在经历了2009年的“小阳春”后，住宅用地市场却又再度“地王”频现，仅2009年6月就有6个之多的“地王”出现。2009年9月，上海长风6B、7C地块以70.06亿元的价格被中海地产拍得，22409元/平方米的楼面地价，溢价幅度高达129%，不仅成交总价而且其楼面地价也成为2009年的新“地王”。[5]

“地王”现象扭曲了土地市场价格，人为地带来了地价和房价的上涨、下跌乃至暴涨、暴跌。要使市场上的房价趋于平稳，就不能仅仅将调控指向集中在房价上，还必须对土地价格施以必要的调控。首先是要建立土地储备制度。“土地储备”是在土地尚未开发利用之前，预先由公共机构将其获取并持有，以作为未来开发用地或用作实现某一公共利益的用地。目前世界上许多国家都建立了土地储备制度，尽管各国土地储备的动因和目的不尽相同，但实践证明，通过建立土地储备制度并辅之以其他政策措施，有利于实现对土地价格的调控。譬如，瑞典和荷兰实施土地储备的主要目的是提供足够的住宅及高品质的都市居住环境，但意想不到的是对稳定地价也带来了良好的效果。当然，这其中也有相关的计划、税收、法规等政策措施的作用，然而土地储备制度却是这些政策措施得以发挥作用的基础。[6]作为一个城市人口发展较快、土地资源相对匮乏的国家，我国建立土地储备制度不仅是遏制土地出让过程中违法违规炒作的需要，更是避免土地资源流失，实现集约、节约、高效利用土地资源的需要。

实施土地储备制度需要设立相应的专业机构。自1996年上海市土地发展中心成立后，杭州、青岛等城市也都相继建立了土地储备机构。2001年4月30日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府实行土地收购储备制度”。到2005年初的统计显示，全国土地储备机构已有1700余家。[7]土地储备机构作为公共机构，其职能是出于公共利益的需要获取、持有和供应土地。但目前我国许多城市的土地储备机构，却兼有政府职能和企业经营的双重角色。政府职能应当是以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营则以追求利润最大化为目标，这两者本身就是相互矛盾的。土地储备机构这种自相矛盾的角色定位，不仅难以实现对土地市场进行宏观调控的政府职能，而且在实际工作中又往往追求土地储备机构的部门利益，甚至将部门利益凌驾于社会利益之上，热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目标。如此一来，不仅给市场带来困扰，也给政府形象造成不良影响，直接违背了制度设计的初衷。

要改变土地储备与其初衷相背离的状况，必须进一步改革和完善现行的土地储备制度，明确土地储备的预期目标和土地储备机构的职能定位。纵观世界各国的土地储备制度，尽管预期目标各不相同，但明显的共性是，政府通过土地储备制度的方式直接介入土地市场，与政府作为社会公共利益代表的身份相一致，并以社会的有序发展和整体利益最大化为基本目标。如果对土地储备设立过多目标，目标的多重性本身也就蕴涵着目标间的矛盾性，而这正是目前我国土地储备的症结所在。因此，我国的土地储备同样应以促进社会的有序发展和整体利益最大化为基本目标，围绕这一目标建立的土地储备机构，则应定位于社会公共职能，在此基础上建立起来的土地储备制度，才能真正发挥政府对土地市场的调控作用。而且从国外经验看，土地储备制度只有长期持续实行才能显现抑制地价的效果。例如，荷兰、瑞典和加拿大的某些城市，具有长期实施土地储备的传统，在抑制地价上涨的效果上就有明显作用；而澳洲南澳大利亚省也曾长期储备土地，地价上涨率低于其他地区，但中止土地储备几年后，地价又有明显上涨。[6]因此，不能把土地储备作为一项权宜之计，必须以一种长远的战略眼光去推进土地储备制度的完善和机构的建设，才能真正发挥其规制土地市场长期稳定健康发展的作用。

“地王”频出，不仅与我国土地储备制度的不完善有关，也与现行的土地出让和供应制度有着直接联系。现行的土地“招拍挂”制度采用的是公开竞价拍卖方式，出价高者最终得到拍卖的地块。在这种土地出让方式下，除非出现2008年那种人们对市场预期缺乏信心的情况，否则，只要是房地产市场趋于平稳或是向好，就势必会助推地价的上涨，而且越是形势向好地价就上涨得越快。2009年以来“地王”频繁出现，与这种“招拍挂”制度直接相关。针对“招拍挂”制度的这种弊端，需要从两个环节上对其进行改革。首先，应借鉴香港的“勾地制”（即要求国土资源部门按照国家有关规定制定本年度的土地供应计划，该计划经审批通过后，用地者可以根据自己的需要选择合适的土地，并提出申请。），将土地供应信息透明化，开发商可以根据需要提前提出申请。这不仅可以使土地在更为公平的市场环境下进行交易，促进土地资源的节约和优化利用，也可以让开发商对未来的土地供应做到心中有数，从而缓解 “地王”频出和盲目“囤地”的现象。其次，应改革目前的“招拍挂”制度为“招投标”制度，即综合考虑土地价格和开发商的后期运作能力来决定中标者。这样一来对土地的争夺就不再是仅仅局限于价格了，“地王”频现的局面就可以得到缓解。在招投标中还可以采用“价格区间”的方法，事先设定一个相对合理的价格区间，使高于或低于这一区间的投标者都无法中标。当然，采用招投标的办法有可能出现暗箱操作，这就不仅需要制度乃至程序上的严格规范，更需要有惩处措施与之配套，有了严厉的惩处措施才能让那些试图违规者望而却步。

值得关注的是近年来出现的“地王”中，具有国企和上市公司背景的占了多数。究其原因，是因为国企和上市公司有着比其他企业更加优越的融资条件。在我国现行体制下，国企属于国家所有，而银行也是国家的银行，即便是上市银行也还是国家控股，这样的亲缘关系自然会给国企在银行的融资带来诸多方便。上市公司则可以通过在股市上的再融资来获得资金支持。国企和上市公司不仅更容易取得资金，其融资成本也相对较低。而在目前的“招拍挂”制度下，能否拿到土地又主要取决于竞争者的融资能力，所以能够当上“地王”的自然是国企和上市公司居多了。但是应当看到，国有企业是国家经济的栋梁，应当主要投资于国民经济的主导或先导产业才能真正发挥其栋梁作用；上市公司则是国家经济某一领域的领军者，它们同样在国家经济中处于举足轻重的地位。如果国有企业和上市公司也都纷纷到土地市场去拿地，那不仅是对其他企业和开发商的不公平，从国家来讲，也不利于资源的优化配置和综合国力的提升，甚至会带来巨大的风险隐患。因此，应当从制度上予以规范，对国有企业和上市公司进入房地产业实行更为严格的准入制度。

参考文献：

[1]冯蕾.开征物业税将带来什么[N].光明日报，2009-06-14（7）.

[2]黄石松.政府调控房价的国际经验与启示[N].光明日报，2009-07-14（10）.

[3]姜琳.超级笑话：开发商原来在赔本卖房[N].新华每日电讯，2009-09-04（1）.

[4]孙瑞灼.公开商品房成本值得期待[N].学习时报，2009-05-04（4）.

[5]唐文祺.楼价2.24万中海地产70亿造全国地王[N].第一财经日报，2009-09-11（A1，A2）.

[6]李健.国外的土地储备[N].学习时报，2008-07-28（2）.

[7]顾长浩，何乃刚.土地储备制度实证研究 [J].中国房地产研究，2008，（1）.

[责任编辑 闫明]

On Function of Government and Role Orientation in Real Estate Market Under Macro-control

ZHANG Dao-hang
（Dalian Party Institute，Dalian 116013，Liaoning，China）

Government not only impose the necessary control to the real estate market,but also promote Institutional reform and govern Real Estate market the develop in a healthy way.The premise of doing well in supervision and regulation is rationalizing the interests of different sectors between government and real estate.The core of Real Estate Market’s control is the real estate prices, so the Government should not only through financial,taxation and other measures to control prices,but also acts on strict supervision and punishment to profiteering activities,and built up a stable and reasonable price formation mechanism.Because land price is the basis for the house prices,building stable and reasonable price formation mechanism must be Change the institution of Land Banking and land supply.

real estate；house prices；land；government

2009-12-16

张道航（1950-）男，辽宁大连人，中共大连市委党校教授。

国家社科基金项目；民生地产与城市低收入人群住房保障问题研究（编号：08BJY054）