干部制度改革的关键是扩大选人用人民主——学习党的十七届四中全会《决定》的体会

刘昀献

（中国浦东干部学院 科研部，上海201204）

干部制度改革的关键是扩大选人用人民主
——学习党的十七届四中全会《决定》的体会

刘昀献

（中国浦东干部学院 科研部，上海201204）

扩大选人用人民主，提高选人用人公信度，是干部制度改革的关键所在，也是我们党提高自身执政能力、保持马克思主义执政党先进性、巩固党的执政地位的必然要求。依照《决定》精神，坚持德才兼备、以德为先的用人标准；完善干部选拔任用机制，扩大选人用人民主；加大干部“公选”力度，使其从干部选拔任用的辅助形式变为主渠道，才能树立“以公论识人才，靠能力定取舍，重实绩用干部”的用人导向，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出。

干部制度改革；关键；以德为先；选人用人民主；

胡锦涛总书记指出：“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。[1]（P27-28）我们党是执政党，但并不是全体党员而是由各级领导干部代表党和人民的利益执掌政权，因而如何选拔任用干部，“确保权力正确行使”，“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，[1]（P32）事关党和国家的兴衰存亡。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键。”[2]（P14）扩大选人用人民主，提高选人用人公信度，是干部任用制度改革的关键所在，也是我们党提高自身执政能力、保持马克思主义执政党先进性、巩固党的执政地位的必然要求。

对选人用人工作，人民群众最关心的是“用什么样的标准选人、选什么样的人，怎样选人”。是任人唯贤还是任人唯亲；是注重实绩还是注重关系；是追求科学发展还是单纯追求GDP增长；是以才为先还是以德为先；是多数人选人，从多数人中选人，还是“伯乐相马”，从小圈子中选人；是让选人用人权在阳光下运行，还是“暗箱操作”，这些都直接影响干部队伍风气和群众的公信度。抓住扩大选人用人民主这个关键，推进干部任用制度改革，必须变由少数人从少数人中选人的封闭性用人机制为由多数人从多数人中选人的开放性用人机制。必须依照《决定》精神，坚持德才兼备、以德为先的用人标准；完善干部选拔任用机制，扩大选人用人民主；加大干部“公选”力度，使其从干部选拔任用的辅助形式变为主渠道。只有这样才能树立“以公论识人才，靠能力定取舍，重实绩用干部”的用人导向，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出。

一、坚持德才兼备、以德为先的用人标准，选拔任用党和人民信得过的人

德为才之魂。对于一个领导干部而言，“有德无才，难以担当重任；有才无德，终究要败坏党的事业”。[3]在新的历史条件下，世情国情党情的深刻变化，对干部的德才素质提出了新的更高要求。总体来说，现职干部学历层次都比较高、知识面比较宽、思想比较活跃、开拓创新精神比较强。但在德的方面则参差不齐，有的干部缺乏严格党内生活锻炼和重大政治风浪考验，加之个人忽视“内功”修炼，在改革开放和市场经济的考验面前，党性修养、作风养成和道德品行呈现明显不足。如同李源潮同志所说：“现在一些干部出问题，主要不是出在才上，而是出在德上”。[3]群众有意见，也主要是对干部德的表现不满意。因此，为保持马克思主义执政党的先进性和纯洁性，必须坚持德才兼备，把德放在首要位置的用人标准。

贯彻以德为先用人标准，必须鲜明突出德在干部标准中的优先地位和主导作用，把德作为选人用人的前提和先决条件，实行“德”一票否决制。[4]同样是能力强的干部，谁在德方面表现突出，就提拔重用谁;在德方面存在严重问题的干部，本事再大也不能提拔重用；对已在领导岗位上德出了问题的干部，应坚决调整下来，只有这样才能发挥以德为先标准的导向作用。

怎样评价干部的“德”，过去由于只有原则要求，没有可操作的准则，因而人们往往把“德”看成软条件，而更多地关注“才”。《决定》在总结历史经验的基础上，明确了评价德的重点和考察德的途径。提出评价干部的德的重点是“四看”：一看是否忠于党、忠于国家、忠于人民，二看是否确立正确的世界观、权力观、事业观，三看是否真抓实干、敢于负责、锐意进取，四看是否作风正派、清正廉洁、情趣健康。这“四看”从理想信念、政治品德、工作作风、道德品行等方面对新时期干部的德提出了具体要求，明确了考察干部德的重点内容。关于评价干部德的途径主要是“四注重”：一是注重干部履行岗位职责情况，从工作动机、工作态度、工作作风、工作成效等方面，了解干部的德。二是注重完成急难险重任务的情况，通过干部的胆识、意志品质和对群众的感情，了解干部的德。三是注重关键时刻表现，看干部在大是大非面前，是否立场坚定、态度鲜明，坚持原则、勇于斗争，服从组织、顾全大局。四是注重对待个人名利的态度，关键要看干部如何对待个人升迁，能否抗拒利益诱惑，如何对待荣誉地位。[2]（P15）

“四看”、“四注重”的提出，使评价干部的德具有了可操作性。但有了标准并不等于就实现了标准，关键还在于把德才兼备、以德为先用人标准贯彻落实到选拔任用干部的实际工作中，从而真正做到促进优秀人才脱颖而出，把“政治上靠得住，工作上有本事，作风上过得硬，人民群众信得过的干部选拔出来”。[2]（P15）使选拔出来的干部组织放心、群众满意。

二、完善干部选拔任用机制，扩大选人用人民主

选贤任能，不仅要有科学的选人用人标准，还要有好的干部选拔任用机制，变“百乐相马”为“赛场选马”，按制度程序选人用人，不断扩大选人用人民主。唯此才能使选人用人工作更加科学、更加规范，最大限度地减少选人用人工作中的失误。机制越完善、制度越严密，“暗箱操作”的空间就越小，群众参与的机会就越多，用人上腐败的概率就越低，选出的干部就越能人岗相适，群众公信度就越高。完善干部选拔任用机制，必须努力探索干部提名、推荐、测评、考察、任用等各个环节的科学方式方法，并逐步形成规范有效的制度。

一是规范领导干部推荐提名制度。提名是干部选拔任用工作的初始环节，在很大程度上决定着选人用人的方向和最终结果。目前，在一些地方严重存在着“由少数人选人，在少数人中选人”的现象。“一把手”权力过于集中，围绕“一把手”思路运行的潜规则在干部选拔任用工作中表现得尤其突出。干部群众对选人用人公正性意见大，与这一环节不规范特别是存在一把手个人说了算的问题有直接关系。因此必须建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度，以解决“谁提名”、“如何提名”、“提名责任谁来承担”的问题。要打破由少数人提名的做法，广开举贤荐能之路，扩大选人用人民主，鼓励多种渠道推荐干部，把群众推荐、组织推荐、领导干部个人推荐、干部自荐等多种提名方式结合起来。探索多种提名形式与民主推荐的衔接，坚持经过民主推荐提出考察对象。要坚持权利和责任相统一，实事求是地规范领导干部特别是“一把手”的提名行为，加强对违反规定行为的责任追究。

二是增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。民主推荐、民主测评作为扩大干部工作民主的重要手段，是干部人事制度改革的重要成果。但在一些地方，却成为了一种例行程序，严重存在着“轰轰烈烈走程序，名正言顺行私权”的现象。个别领导甚至把走程序作为实现个人意图的“烟雾弹”，利用合法程序，在干部选拔任用中搀杂个人意志，通过走程序的形式达到个人目的。因此必须对民主推荐的方式、民主测评的内容以及参与人员的范围做出具体规定，并在一定范围内通报民主推荐、民主测评的结果。变“我公开什么，群众看什么”为“群众想知道什么，我公开什么”，积极探索设立公开述职、实绩公示、个人自荐、发表演说等平台，使干部群众在深入了解被推荐者、被测评者的基础上参加民主推荐、民主测评，从而使其结果真实有效。

三是健全干部考察制度，增强考察准确性。过去干部考察主要在换届或提拔前，存在“不换届不考察，不提拔不考察”现象。至于年度考核，干部填填表，个个都称职，基本是走过场。加之考察手段单一，考察质量不高，往往造成考察失真、识人不准、用人失误。改变这种情况，重点要在强化经常性考察上下功夫，把平时考核、年度考核与换届考察、任职考察有机结合起来。加强实地调查和延伸考察，既要深入到考察对象的现单位，也要到其曾经工作过的单位或曾经领导过他、与其共过事的同志中了解，还要深入到生活圈、社交圈去了解，只有这样才能掌握一手材料和真实情况，选准人，用好人。

四是建立健全选人用人竞争机制。竞争出人才，竞争出活力。要进一步打破干部选拔任用已有的传统思维，加大竞争性选拔干部工作力度，搭建公平竞争平台，积极营造优秀人才脱颖而出的良好环境。同时要积极探索差额选举制度，进一步提高选用干部的公认度。改革和完善候选人提名制度、候选人介绍方式，推行候选人公开竞职承诺制度。探索和完善差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决等差额选拔任用方法，逐步推行干部选拔任用工作的全程差额化，并由低比例的差额选举向较高比例的差额选举转变。竞争性选用人才方式，不仅扩大了选人用人民主，而且可以高效配置干部资源和岗位资源，实现人岗相适、人事相宜、人尽其才、才尽其用，促进干部成长，推动事业发展。

三、逐步把“公选”由干部选拔任用的辅助形式变为主渠道

李源潮同志在总结近年来我国干部公选的经验时指出，“公开选拔、竞争上岗，是近年来的调查中干部群众认为最有成效的选人用人改革措施”。要“把完善竞争性选拔干部方式作为干部人事制度改革的一个重点”，“加大竞争性选拔干部的力度。有条件的地方和部门可以每年开展竞争性选拔干部工作，对一些重要职位进行公开选拔，机关中层以下领导职位除特殊岗位外逐步做到竞争上岗为主要选拔形式”。[3]公开选拔、竞争上岗，给中国官场吹来了一股清新之风，它把坚持党管干部原则与民主选择机制和竞争机制有机结合起来，是深化干部任用制度改革、提高党的执政能力的重要举措。

近年来“公推公选”经历了从探索试验到广泛推行、从制度创新到规范深化、从零星公选向统筹公选、从区域内公选向全社会及海内外公选的发展过程。由于其在扩大选人用人民主、杜绝选人用人腐败、提升干部的执政能力和社会公信力等方面卓有成效，因而深受群众欢迎。从近年来各地在干部公选方面的总体情况来看，呈现出三个鲜明的特色和发展趋势。

一是从分散公选逐步走向统筹公选。统筹公选是各地在干部公选实践中创造的新的公选理念和方法。以往的干部公选主要由省、市、县各级党委分头进行，各自为政。存在着公选考核测试过于单一化、平面化，以及分散公选、零星公选导致的效率较低、成本过高、质量参差不齐等问题。为了克服此类现象，在公选已成为选拔任用各级、各类领导干部的重要方式和渠道的四川、江苏、湖北等省，逐步探索实行了干部公选实行“统一公告、统一标准、统一命题和测试、统一程序、统一公布结果”五统一的统筹公选新模式。这种由省市县统筹公选，各级党委分级实施的新模式，既保证了公选干部的质量，又节约了公选成本。它标志着干部公选已由“零散公选”逐步走向统筹设计和规范化、常态化。

二是打破身份限制，选人范围在双向拓展。以往的干部公选只限于体制内，具有一定身份、级别的人才有选任资格；公选的范围也相对有限，主要是党政机关领导干部，且副职居多。近年来随着公选实践的发展，一些单位逐步打破了身份限制，将公选范围从体制内扩展到体制外。如重庆江津区直接从大学本科、硕士、博士毕业生中选拔县处级干部，[5]四川遂宁市直接从农民工中公选科级干部。[6]同时，选人范围在纵、横双向拓展。从纵的方面讲，从省直厅局、市、县（区）、乡（镇）各级干部到村党支部书记均可参与竞争选拔。从横的方面讲，逐步实现了跨区域、跨体制选人用人，党政机关干部、国企干部、民营企业党务工作者，以及“两新”组织（新经济组织和新社会组织）中的党组织书记都可参与赛场竞争。纳入公选的职位也出现了 “六个拓展”，即由副职领导干部向正职领导干部、由党政部门领导干部向党委政府主要领导干部、由委任制领导干部向选任制领导干部、由党政领导干部向事业单位主要负责人、由党政及事业干部向企业经营管理者、由党员领导干部向党外领导干部的拓展。公选正逐步向“打破常规给岗位，不拘一格降人才”的方向发展，它使各行各业的精英汇聚到党的干部队伍中，从而使党的各级干部队伍充满生机和活力。

三是群众评委参与公选，彰显选人民主新气象。过去所谓公推公选，是“公开”之“公”，而非“公众”之“公”，即由官员从官中选官，推选者和候选人主要是干部，只不过是有发言权的官员多了一些。近年来一些省市在实践中大胆探索创新，在干部公选中采用“大评委制”，在评委中不仅有领导干部、有关专家、党代表、人大代表、政协委员，还有职位所在单位的职工代表，大家共同参与给竞职者评比打分，从而打破了以往“官员选官，领导说了算”的惯例，扩大了老百姓在选人用人问题上的知情权、参与权、监督权、选择权、决定权，在“群众民主选官，选自己满意的官”方面前进了重要一步，提高了选人用人公信度。这也使得当选者负责任的对象不再像过去那样仅仅是顶头上司，而是直接接受群众的监督和考评。经过公推公选，特别是“民主选官”选出的干部没有了领导“提携”的依附心理，而更多的是增强了不辜负干部群众信任的责任意识，这无疑有利于杜绝拉票贿选、跑官要官、买官卖官现象，是干部选拔任用民主的一大进步。

目前，虽然公推公选干部已经取得了初步的成效，但仍存在着有待进一步探讨的诸多问题。一是公推公选的范围还相对有限，一定程度上还存在着身份限制，公选干部占同期任用干部的比例偏低，且公选的岗位仍以副职居多。二是在公选过程中，人民群众的知情权、参与权虽有所扩大，但监督权、选择权、决定权还相对有限。三是从整体上讲，公推公选还缺乏一个基本的制度设计和总体架构。各地在探索的过程中，进行了多样化的制度创新，同时也形成了标准不一的地区特色模式。着眼于我国干部人事制度改革的全局和长远发展，国家需要尽快建立干部公选的基本制度和总体构架，建立对公推公选制度创新的评估体系。同时要妥善处理好公推公选制度创新与人民代表大会制度的接轨问题，维护好我国的根本政治制度。

公推公选干部，虽然在探索的过程中还存在种种不足，需要继续完善和发展，但它注重“公论”、公开、民主，在程序上引入竞争机制，使愿干事者有机会，能干事者有舞台；同时扩大了推选者的范围，让干部群众最大限度地参与到干部选拔任用工作中来，依靠群众选人，选群众公认的人。它有利于避免少数人说了算、暗箱操作、任人唯亲等弊端，使选出来的干部真正成为为民、清廉、务实、干事创业的领头人。根据四川省公选情况的报道，实施公选14年来，所有公选的副厅级干部都能尽职尽责，没有一人在上任后“出事”。[7]公推公选干部，符合中国国情，顺应群众企盼，是干部任用制度改革的伟大创举。我国干部任用制度改革应以“公推公选”为突破口，尽快制定出“公推公选”基本的制度和总体架构，使其从“零打碎敲”逐步走向常态化、制度化、规范化、科学化，使其由干部选拔任用的辅助形式变为主渠道；进而加大改革的速度和力度，完善相关配套改革措施，逐步建立起具有中国特色的干部选拔任用制度。

[1]本书编写组.十七大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2007.

[2]本书编写组.党的十七届四中全会《决定》学习百问[M].北京：党建读物出版社，2009.

[3]李源潮.坚持民主公开竞争择优 推进干部人事制度改革[N].人民日报,2009-10-19.

[4]刘昀献，竹立家，庄同保，朱亚勤.考评怎样“考”出好作风[N].中国人事报,2009-04-24.

[5]邱春.江津面向全国公选22名处级干部[N].重庆日报,2008-10-31.

[6]中共遂宁市委组织部，遂宁市人事局.关于面向遂宁籍外出务工优秀人才公开选拔科级领导干部实行网络报名的公告[N].遂宁日报,2009-11-17.

[7]陆锦东.透视四川全球公选副厅：书记亲审方案有3方面考虑[EB/OL].新华网.2009-09-16.

[责任编辑 缪开金]

The Key to Reform the Leadership System is to Expand the Selection and Appointment of Democracy: Study the Party’s 17 Fourth Plenary Session of the“Decision”Experience

LIU Yun-xian
（Research Department of China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204，China）

The selection and employment to expand democracy,improve public confidence in the selection and appointment is the key to the reform of the cadre system,but also of our party to improve their ability to govern and maintain the advanced nature of the Marxist ruling party to consolidate the party’s ruling status of the inevitable demand.In accordance with the“Decision”spirit,persist in both ability and integrity,to Germany for the first of the employment standards;improve the mechanism for selecting and appointing cadres to expand the selection and appointment democracy;increase the cadre of “public election”efforts to make it from the form of cadre selection and appointment of the auxiliary variable the main channel in order to establish the “public opinion knowledge manpower resources and abilities to choose,re-performance with cadres”of the employment-oriented,forming a dynamic selection and appointment mechanism to promote talent.

leadership system reform;key;virtue for the first;appointment democracy

2009-10-16

本文为刘昀献（刘献）主持的国家社会科学基金项目“当代资本主义新变化对世界社会主义发展的影响（项目批号为07BKS032)的阶段性成果

刘昀献（1956-），男，河南汝州人，中国浦东干部学院科研部教授、博士生导师，中国特色社会主义研究院副院长，上海市中国特色社会主义创新研究基地专家。