我国房地产业发展的困境与出路探究

王丹

（中国浦东干部学院，上海 201204）

我国房地产业发展的困境与出路探究

王丹

（中国浦东干部学院，上海 201204）

房地产行业的发展需要同步推进商品房市场的发展和住房保障体系的建设。我国房地产业发展出现困境的主要原因主要在于没有明确房屋的商品性和社会性的双重性质，没有厘清政府在住房保障建设和商品房市场调控中的不同功能和作用。要从完善住房保障体系、改进调控方式、改革土地供应制度、构建合理有效的分权制约机制等方面提高政府管理房地产行业的能力，推动房地产业健康发展。

房地产业；困境；出路

城市化进程加快和居民物质生活水平及消费需求提高，使得房地产行业近年来在中国得以异常发展，并带动了国民经济相关产业的较快增长。值得注意的是，在其发展过程中，由于“先天不足”即缺乏市场基础，加之“后天失调”——政府管理能力缺憾，终使房地产行业发展出现了诸多棘手问题，如房价增长过快、房市投资过热、供需结构失衡、市场秩序紊乱等，这些也都已经成为近几年来中国社会领域中关注度极高的话题。基于此，自2003年始，政府采取了以抑制房价上涨为主要目标的多种行政性措施，以加强对房地产市场的宏观管理和调控。然在现实中，由于调控思路不清，重点偏移，措施不当，执行不力，遂在一定程度上造成了我国房地产行业发展过程中的多重困境。本文拟以房地产业发展中的“政府行为”为切入点，就房地产发展困境产生的原因、调整方向，乃至于目标和管理措施作一解剖。

一、房地产业发展的困境及原因

自上世纪90年代末房地产制度改革以来，房地产业就已成为我国关系国计民生的一个重要产业，而且也形成了至少有四方面力量参与其中并进行博弈的利益关系：消费者（以自住为目的购房者）以自己的有限支出(出价)最大限度地满足自己的居住偏好；地产商以自己有限的投入获得利润的最大化；地方政府以有限的土地供给获取土地增值的最大化；中央政府在追求社会福利最大化前提下将其作为一个“支柱产业”和财政收入重要来源来看待。从中一方面可以看出，房地产博弈的参与者价值取向和目标诉求上有着较大的不同，而且都希望通过博弈实现自身利益的最大化；另一方面博弈参与者的实力是不相同的，参与者的实际支付是博弈各方竞争实力的函数。此种情势之下，房地产博弈带有了博弈行为的不规范性（政府在博弈中双重身份：裁制的公证人与局中人）；博弈实力的非对称性（地产商占绝对优势，政府次之，消费者最弱）；博弈风险的不对等性（地产商和政府应对风险策略是推迟风险发生时间或转移风险承受者）等特点。其博弈的最终结局：地产商可能会是最大的赢家，地方政府也获取了相应和相当的利益；而中央政府、金融企业和消费者则是风险的承担者。

也正是房地产业的此种博弈态势，使得中央政府，特别地方政府极为关心房地产市场走向及调控政策。如从2007年8、9月份开始，广州、深圳的房价和交易量开始下滑，随后，楼市低迷气氛也向其他城市蔓延。面对房市出现“拐点”，各地方政府纷纷出台相关救市政策，央行、财政部和国税总局也联手推出多项刺激楼市新政，对首次购房的首付比例、税费减免、购房利率都做了很大调整。仔细分析此次调控，可以看出目前房地产业发展存在以下多重困境：

（一）财政困境

政府也是“理性经济人”。地方政府的“经济人”角色，也就决定了它必然会有基于自身偏好基础之上的效用问题。自1994年后实行了“分税制”的财政体制改革，其特征是“先上后下”：收入首先向中央财政集中，地方财政收支脱钩，中央财政或者上级财政通过转移支付，使下级财政的收入财力与支出需要相匹配。但在大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人员的物质生活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机。可以说，此次促使地方政府纷纷在中央政策出台之前出手救市的直接原因，在于房地产及其相关行业的税收已经成为地方政府的主要收入来源。也就是说，如果房地产业市场不景气，会在极大程度上影响到地方财政收入（不仅是预算内，更主要的是预算外）和其他领域的发展。根据国务院发展研究中心的研究结论，土地税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。同时，房地产及其相关产业也是解决地方就业的重要保证。而另一方面，中央的调控措施又要地方得到具体的落实，特别是中央要求的一些社会保障性项目建设的配套资金给地方带来了很大的压力。这必然会使地方政府陷入“听指挥”（要地方政府不但要扩大支出，而且支出要更多投入到社会建设领域，特别是“重民生”，保障性住房的建设）和 “求发展”（追求GDP增长和地方财政收入扩张）的困境之中。

（二）民意困境

老百姓的心态始终是中国社会稳定的“晴雨表”。楼市经过几年的高涨，目前正处于供需双方博弈的僵持阶段，眼看高房价出现松动，而政府在此时出手“救市”，自然有“托市”之嫌，这与广大老百姓对房价和房市的预期是违背的。因此，政府救市，更多地是在冒一种“道德风险”，拯救楼市，就等于在帮助房地产商抗住正在下滑的房价。同时，政府救市，或托市，或类似西安市政府给与购房者购房补贴，用的都是纳税人的钱，应该获得当地民意代表机构——人大的授权和批准，而在现实中往往都是政府的单方面作为。可以说，政府推动房地产发展的方向，与民众对房地产发展的要求存在着一定的背离，其更多的是基于自身的政府偏好而非公共偏好，同时也是出于公共利益考虑的决定。而且在此过程中，政府如果滥用行政权力，损害社会成员的个体或者群体利益，则会造成社会成员对于社会制度、政策和政府管理失去信心，导致社会矛盾的激化和社会秩序的失稳。博弈论中囚徒困境的例子说明，如果人们因为缺乏信任而建立不起合作关系，将会给社会造成巨大的损失。

（三）需求困境

房地产价格前几年持续飙升，很多人解释为中国房市的刚性需求强大。值得注意的是，刚性需求所指的是人们希望改变住房条件的一种愿望和要求，而不是真正的有效需求。随着中国城市化进程的加快，越来越多的人们都对住房和房屋改善有了明确的需求，但并非是真正的有支付能力的有效需求。可以说，目前市场有效需求的疲软才是房地产行业发展的最大问题所在。前一阶段由于某楼盘降价而引起的前期购房者的“退房”风波更使得部分购房者产生了恐慌心理，在没有看到明确而稳定的市场预期时，很多人不敢轻易入市，造成成交量锐减，而市场的观望态度也使得政府、开发商都无法明确估计市场中究竟还蕴藏着多大的购房消费能力；政府期望通过一系列刺激措施鼓励需求，但并没有看到这些措施与市场真正有效需求之间的巨大差距。

房地产行业的发展之所以会出现以上困境，主要在于政府在房地产行业的调控存在以下几个方面的问题：

（一）调控重点偏移

政府对房地产实施宏观调控的指向应该主要是“总量”，就是要使市场上的商品房供给与需求达到平衡。然而，反观2003-2008年宏观调控的种种措施，其直接指向却是房价或房屋供应结构，如“国十五条”中规定的两个70%的标准。同时，政府希望通过整顿市场秩序的方法来达到稳定房价的目的。而实际效果却是事倍功半，越是整顿，房价越高。实际上，目前房地产市场发展最主要的原因是供需不平衡，有效需求不足，政府的调控应该着力向为消费者提供更多买得起的房屋的方向努力。调控重点的偏移，直接导致了调控效果的不力。

（二）调控手段单一

宏观调控的手段有经济、法律和行政手段等。然而，由于计划经济思维惯性，政策制定者和执行者有一种 “管制瘾”：即偏好于行政性措施对社会经济活动、对市场进行管制。房地产市场上，无论是七部委的《意见》，还是“国十五条”、新旧“国八条”，都是典型的行政管理指令，反映了调控过程中管理层过分关注于解决表层、显性、短期问题，忽视整体规范性调控，忽视良性市场秩序的养成。另一方面，具体调控措施缺乏细分。没有区分不同的市场需求，而实施相同的政策对待。例如在通过提高房屋贷款利率抑制投机时，没有对不同收入的购房群体加以区分，使得普通消费者买房的压力也增大了。在打击投机的同时，也抑制了市场的正常需求。政府不断推出的新举措并没有使房地产市场宏观调控的深层次和制度性问题得到合理解决，反而导致了“头痛医头，脚痛医脚”的治乱循环和调控失灵。

（三）调控执行力差

中央的调控精神和政策需要地方具体予以落实。然而，由于目前房地产及相关产业已经成为地方政府财政收入的主要来源，加之GDP目前依然是考核地方政绩的主要目标，造成地方政府一方面完善住房保障的积极性不高，另一方面执行中央调控政策的力度不够，例如延期出台相关实施细则，或者在政策落实过程中弱化甚至扭曲政策意图和内容，甚至与开发商合谋来刺激地方楼市发展。而另一方面，目前中央对地方的行政权力缺乏合理有效的监督约束机制，使得调控政策在实施过程中没有起到真正的效果。

二、政府发展房地产业的主要思路

政府发展房地产业的要旨应该在于全体人民“住有所居”，改善老百姓的居住条件及提高老百姓的住房福利水平。从此出发，笔者认为，目前政府发展房地产业主要应该厘清以下思路：

（一）明确房地产的双重性质

房地产是一个特殊的行业，房屋的性质与一般的商品有着很大的不同。首先，从满足人们生存的基本要求来看，房屋具有重要的使用价值，往往是一个家庭最大最基本的消费品，具有很强的社会属性；其次，由于房屋又具有保值增值的功能，具有资本的天然属性，因此它又具有交换价值，人们也常常将其视为投资品、市场上能够自由买卖的交易品。当然，作为人的基本需求之一，房地产业存在的价值，首先是为了解决人的居住，在此基础上，才是保值、增值等投资问题。

值得注意的是，无论是作为消费品的房屋，还是作为投资品的房屋，其在外形上都不会有任何不同，而且在市场供求上也没有泾渭分明的明确界限，这就为我们区分不同市场、利用不同手段来完善住房供应体系带来了一定挑战。如何既有利于商品房市场的有效运行，又能对中低收入群体实施可靠住房保障，就成为政府调控房地产行业的主要任务。

（二）明确房地产业发展的双重任务

住房是社会保障和商品市场相结合的领域，其双重性质决定了住房问题不能完全由市场包办，一个稳定和谐的社会需要政府和市场共同承担住房供应问题。政府提供公共住房，承担住房保障体制的建立和运营；市场提供商品住房，为人们改善和优化居住条件提供机会。这就是所谓的体制内外两种住房供应，二者共同构成了社会住房供应的内容，满足不同收入和不同职业特点人群的住房需求。

因此，政府在房地产行业的调控，应该区分商品房和住房保障两个领域，分别采取不同的调控行为。在商品房市场领域，应该尊重市场经济规律，运用合法的经济手段如利率、税收等对市场进行宏观调控，同时对市场实行严格监管，规范市场竞争秩序，确保市场健康良性发展；而对于住房保障领域，应该通过提供廉租房、经济适用房等方式，加强对中低收入居民的住房保障。相比较而言，建立广泛的住房保障体系更为重要，因为政府主要作用就在于解决市场不能解决的问题，即通过非市场的手段来为买不起房者解决居住问题，如规范和发展租赁市场、健全经济适用房供应体系等。

（三）明确政府在发展房地产业中的功能定位

现代市场经济的健康发展，离不开政府在管理经济社会中的积极作用。“一个功效显著的市场经济，乃是以国家采取某些行动为前提的；有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益；而且市场经济还能容忍更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。”[1]（P281）政府在经济与社会发展中的必要地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的。[2]（P20）如果政府部门过度地卷入经济活动中，利用权力经营城市、经营土地，成为利益当事人，这样“裁判员”和“运动员”的双重身份必然会损害经济社会的和谐发展。

政府是市场管理的主导角色，其职责就是要千方百计地规范和促进房地产业的健康发展。房屋社会性的特点，要求政府必须承担起“合作者”、“运动员”的身份，承担公共产品提供和保障者的责任；而房屋商品性的特点，则要求政府必须承担起“促进者”、“催化剂”、“裁判者”的身份，采用各种合法有效的调控措施，实现商品房市场的健康发展。政府应该是有效并且有限的，其在房地产业不同领域中的功能定位和主要作用，直接决定着房地产业发展的方向和效率。

三、中国走出房地产发展困境的几点思考

整体上看，目前中国房地产业发展的深层次和制度性问题尚未得到解决。遵循上述思路，笔者认为，政府发展房地产业应该重点解决以下几个方面的主要问题。

（一）完善住房保障体系是走出困境的重要前提

居住权是公民的基本权利之一，政府作为社会公共产品的重要提供者，有义务为本地居民提供基本的住宅保障。研究发达国家的住房保障和房屋自有率的情况，可以明显地看出，我国目前的住房社会保障体系十分落后。早在上世纪末，全欧盟发达国家住房自有率平均只有56%，最高的国家爱尔兰80%，最低的国家德国只有38%，政府提供的保障性住房占到了居民住房总量的40%以上。目前香港地区公房的比率在50%以上，而我国是一个发展中国家，人均收入水平较低，社会整体福利水平也不高，但是商品房比例已经达到94%，[3]由政府供给的保障性住房只占了整个住宅市场的6%，说明我国的住房社会保障体系亟待健全。可喜的是，在2008年10月22日出台的房地产新政中，中央明确了“继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活”的精神，这为住房保障体系的发展奠定了很好的基础。

住房保障体系的构建，一般有两种方式：一是经济适用房。由于经济适用房需要购房者按照低于市场的政府优惠价格进行购买，这一方面使得部分低收入家庭依然无法购买，另一方面由于经济适用房在适用对象标准和操作程序上的一些缺陷，在实施中往往容易沦为相关权力者的私人利益。在目前我国住房保障体系滞后和法治水平相对落后的情况下，笔者认为经济适用房这种方式不宜大范围推广。二是廉租房，又有实物配租和货币配租两种方式。在实物配租中，若政府自身投资建设廉租房，从设计到建造、分配等环节，不仅投入的成本较大，而且还存在信息不对称，分配起来比较棘手。笔者认为，从比较彻底的市场化理念出发，最有效率的也是最容易实施的是货币配租制度。实行这种方式，租房的供求就完全可以通过市场去解决。政府所要做的只是核实住房困难户，在他们租房时按标准加以补贴即可。当然政府也可以在市场上物色一些好的房源，用政府补贴的方式使其转化为廉租房，供居民租用。这样不仅大大节省了政府建造廉租房的成本，而且保证了分配公平，还给与了租房者更多更好的选择。住房保障体系的完善，使得市场房屋供给量相对加大，随之商品房的价格也会受到一定的牵制，因此，可以说，规模化地增加保障性住房的供应是调节商品房市场价格的重要途径和有效方式。

（二）运用合理有效的调控手段是走出困境的关键环节

在商品房交易市场上，政府应主要通过宏观调控的经济手段、法律手段和必要的行政手段来实现调控目的。宏观调控是政府对经济总量的控制，通过这种控制来避免可能产生的经济周期的波动，其所使用的工具无外乎财政政策、税收政策、利率、汇率等，可以说，税收和利率是政府用来调控市场最有效、最合规矩的手段。而且使用货币政策至少具有行政调控所不具备的巨大优势：不需要经过地方政府环节便可以直接作用于经济活动主体，这无疑能够增强政策实施的效果，提高政府的调控效力。目前，我国的房地产税收收入主要来自交易和流通环节，这些税收大多属于转嫁税，会伴随着交易而转嫁给购房者。因此，单纯提高房地产交易和流通税，不仅不能够降低房价，而且在打击房屋投机者的同时，也损伤了自住型购房者的利益。因此改革的方向应该是加大存量税的征收，增加多套购房者在房屋保有环节的税收负担，从而达到抑制炒房的目的。对存量征收的税种主要有城镇土地使用税、房产税和城市不动产税，后两者是分别针对国内外不同的房产使用者征收的，目前这三种税收总和只占所有税收收入的不到5%。其中，“城镇土地使用税”目前是针对开发商征收的，这种税一方面具有重复征税的嫌疑，因为，在土地批租阶段，政府已经收取了土地使用出让金；另一方面，这种税的征收目前针对开发商，容易转嫁给消费者，应该予以取消。同时，为了体现税收公平原则，应该将 “城市房地产税”和“房产税”合并，实现内外统一。只有提高多套购房者在房屋保有环节的税收，而且实施累进税率，随着房屋数量、保有时间的增加而加大税收力度，才能有效地发挥调控政策的积极作用。

同时，要加强法律手段在房地产调控中的作用。法律规范是制度构建的基础和支撑，房地产市场宏观调控是社会主义市场经济法治化的重要部分。目前中国房地产调控最大的问题就在于消费者缺乏对调控政策的合理预期，政府不断运用变化莫测的行政手段来干预市场，房地产市场已经明显地变成了 “政策市”。实质上，宏观调控作为政府向市场提供的重要的公共物品，市场参与者应该对其有着合理的、确定的预期。宏观调控的目的本身就是为了创造一种稳定的宏观经济环境，实现经济合理增长，提高人们的生活水平，避免因经济过热或过冷而使生产者和消费者无法得到确定的预期和利益。法的秩序价值恰恰在于能够预判确定性，规则的稳定性、连续性、可预测性满足了市场参与者的确定性需求，因此合法性是宏观调控的本质需求。[4]法律手段在宏观调控中的作用一方面体现在其内容的合法性上，宏观调控的内容必须符合法律的要求，必须具有确定性，从而有助于形成有序的市场。另一方面体现在程序的合法性上，调控的实施机关必须具有法定性，而不是像目前这样多个部委都可以出台调控措施；调控政策的出台也必须符合既定程序的要求，提高政策的科学性、稳定性和确定性。可以说，一个规范成熟的房地产市场是房地产业可持续发展的前提和基础。强调注重调控的长效与稳定，实现调控的法治化和规范化，是走出目前房地产市场调控困境并保障其健康有序发展的必循途径。

（三）改革单一的土地供应方式是走出困境的根本出路

严格地说，目前中国的商品房仍然还没有形成真正的“市场”。因为根据国际贸易的通行规则，判断一种商品交易是否形成了真正的“市场”，不仅要看最终的商品形态是否能够在市场上自由流通，更要看构成这种商品的要素是否也完全实现了市场的自由流通。作为房屋最重要构成要素的土地，它的性质和成本直接决定了房屋的性质和价格。目前，政府完全垄断城市住宅建设用地供应，禁止农地直接进入城市房屋市场，禁止农民开发城市居民需要的房屋。农村土地的买卖权被政府垄断，对于居民住宅这样的商业性用地，其土地只能由政府从农民手中征收过来，由政府作为惟一的卖地者，供应给建设用地者。而土地的需求方则是一个高度竞争的市场，政府作为惟一的土地供应者通过招、拍、挂竞价，实现土地的垄断供给效应的最大化。可以说，政府对土地供给的寡头垄断与市场对土地需求的绝对竞争直接导致了土地价格的高企，这也是房价多年来居高不下的根本原因。

因此，要想改革与调控目前的商品房市场，根本的出路就在于改革目前的土地供应方式。可能的改革途径有三：一是政府依然保留对土地的所有权，而将土地使用的转让权赋予非营利性组织，但明确规定土地的用途，由非营利性组织与房地产开发商签订土地开发协议。这样就使政府的土地垄断者和土地转让者的身份实现了分离，消灭了政府依靠转让土地获得利益的机会。二是学习日本和韩国，建立和完善“公示地价制度”，对土地出让的价格进行公示，保证土地交易价格的合理。三是最彻底的改革方式，还地于民，在保障最低耕地的基础上，允许农民根据市场需要实现农村土地真正意义上的“流转”。然而，从十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》来看，实现完全彻底的土地改革依然还有很长的路要走。

（四）构建有效的分权制约机制是走出困境的重要保障

地方政府不仅是保障性住房的主要供应者，而且是商品房市场领域宏观调控措施的具体实施者，他们对房地产调控政策的态度与行为直接决定了中央调控政策的效果。中央与地方的事权与财权的不相匹配、单纯注重经济效益的不合理的考核机制是导致地方政府热衷于经济建设的最根本的原因，也是造成此轮房价上涨的直接因素。因此，房地产市场要回归理性和正常，就必须要合理划分中央与地方的事权与财权，在分权的基础上，更要加强制约。

围绕“责权统一、运转协调”的原则进行合理分权和权力下放，这几乎成为世界各国行政改革进程中的一个重要组成部分。要给与地方充足的财权，减少甚至消除地方政府过度依赖“土地财政”的状况，禁止地方政府与房地产开发商合作谋取利益。从地方政府的角度来说，下一步可能就是要进行一些财政制度的改革。不能再让地方财政完全依赖土地的收入，地方政府可以通过征收物业税，可以通过征收土地增值税，增加财政收入的来源。同时，要改善对地方政府的考核制度，建立科学的政绩考核指标体系。考核指标不仅应该关注地区的经济发展水平，更重要的是要注重民生，关注社会和环境效益，体现科学发展观的要求。从促进房地产业发展而言，要将满足人民居住需求、改善人民居住水平和环境、住房保障体系建设、维护房地产市场发展秩序、保护耕地资源等一同纳入考核指标体系，将其作为地方官员升迁的重要依据，从源头上规范和促进房地产业的健康发展。

分权和权力下放存在着一定的风险，若控制不力，容易导致宏观经济的失控,容易因地方争夺权力而导致资源配置的不当,容易形成地方主义和部门主义等等，因此，必须加强权力制衡。约束地方政府权力，被历史证明又有效的办法，不是用行政权力约束行政权力，而是用法律，用司法权约束行政权力。要加强对地方政府管理房地产的监管，通过严格的信息公开，加强对行政权力的监督，加大对违法违规政府官员的惩治力度。通过提高违规成本，降低违规收益，加强对地方政府权力的制约和监督。

总之，政府行为的方式就是政府权力的实施方式，它直接表现为一种调控能力。因此，在市场经济条件下，政府行为以什么样的方式表现出来，就显得十分重要。关于这一点，E·S·萨瓦斯有一句名言：“政府的职责是掌舵而不划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨”。的确，多掌舵少划桨的政府才是力量更加强大、更具有生机和活力的政府。因为，说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。掌舵只是一个形象而深刻的比喻，其含义是表明了政府的控制能力。因此，政府行为的方式问题，也就是政府如何调控社会、调控市场的问题。当然，正如掌舵人与划桨人的关系一样，政府对社会、市场的调控，是方向上的调控，其所要达到的结果是使社会和谐有序地发展，使企业充满生机和活力；凡是市场能办的，政府就不去办，凡是能由社会做的，就让社会去做。

[1][奥]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1997.

[2]毛寿龙，李梅.有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店，2000.

[3]石弘.政府在房地产调控中的角色错位与失位研究 [J].经济前沿，2007，（10）.

[4]张忠野.房地产宏观调控制的法学思考 [J].华东政法大学学报. 2007，（2）.

[责任编辑 姜华东]

The Dilemma and Outlet of Real Estate Development

WANG Dan
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

Development of real estate requires us to promote commercial houses market and housing security system simultaneously. For a long time,we are not clear about the duality of housing and the different roles of government in housing security system and commercial houses market,which result in the dilemma of real estate.Government should improve management to promote real estate development through perfecting housing security system,improving regulation means,reforming land supply system,constructing rational and effective decentralization.

real estate;dilemma;outlet

2009-10-15

王丹（1978-），女，河南南阳人，中国浦东干部学院教学研究部讲师。