论现制度框架下的地方政府治理

倪稼民

（上海师范大学 法政学院，上海200234）

论现制度框架下的地方政府治理

倪稼民

（上海师范大学 法政学院，上海200234）

现制度框架促成了地方政府行为的“悖论性后果”：行政性分权式改革赋予了地方政府推进本地市场化进程的历史使命，使其不适当地扮演了市场主体的角色，成为中国市场化进程继续深入、规范和成熟的障碍；但同时这种制度安排使地方政府与中央的关系发生了变化，两者从计划经济下的纯粹的行政服从关系发展到市场语境下的对策博弈关系。从某种意义上说，“悖论性后果”给中国政治制度的发展带来不可忽视的影响，而这正是实现治理所必须的一步，也是我们之所以要进一步深化改革的理由和前提。而改革的目的就是要不断剔除悖论的“负果”，呵护“正果”，再修“新果”。因此可以这样认为，现制度框架既为地方政府治理设置了制度障碍，同时也为地方政府拓展了治理的可能的空间。

制度障碍；制度空间；地方政府；创新；治理

鉴于治理的特定涵义即主体的多元性和权力运行的双向性，以及实现治理所必须的诸如法制的健全和公民社会的成长等制度保障和社会环境，治理能否从地方并由地方政府主导开始，这就需要理清现制度框架下地方政府现处于一种什么样的状况，它是否有可能承担实现治理的使命？它还会有所创新吗？国家（中央政府）应该做什么？

一、治理障碍：转型中“制度混乱”导致主体错位与社会结构变异危机

包括俄罗斯和东亚等广大的现代化外源性地域在内的现代国家转型的关键，在于转型的主体性把握与结构性调控。众所周知，这些国家的现代转型从启动到推进基本上属于自上而下的国家主义取向的，而中国改革开放30年特别是明确从计划经济到社会主义市场经济的制度大变革进程的开启，很大程度上也是国家主导的。当然，与以往改革仅仅源之于民族失败及其对这种失败的切肤之痛的“开明”皇上或者“开明”官僚的意志而非全体民众的共识来说，中国的这次大变革具有深厚的民众诱致性因素及其与政府形成的积极的互动情境。也正因为如此，这30年铸就了中国的辉煌。

然而，中国这种自上而下的行政性分权式改革赋予了地方政府推进本地市场化进程的历史使命，使其在肩负责任的过程中不适当地扮演了市场主体的角色，这对中国市场化进程的深入和市场的成熟构成了极大的障碍。[1]当然，在从计划到市场的起步、培育阶段及公民社会完全缺失的条件下，政府暂时充当市场主体有其历史合理性。但这种强制性机制与中国政治体制固有的一套机制以及某些伴随改革探索而产生的规则等交织一起带来地方政府利益最大化时，地方机会主义便日益泛滥，扮演“市场主体”的地方政府也就不愿和难以“隐退”，转型中的这种制度缺陷或“制度混乱”如果没有能够及时纠正和改观，问题积压，成本剧增，社会承载空间日趋狭窄，极易导致社会结构的变异。①科尔奈常将转轨中旧制度被打破，新制度又没有能够承担起预期任务的情形称为“制度混乱”和“制度荒原”，参见雅诺什·科尔奈：《后社会主义转轨的思索》，吉林人民出版社2003年版，第18页。

首先，迄今为止，地方政府主要领导干部的升迁基本上还是通过行政授权制。这种授权方式与民主授权方式的责任取向正好相异，前者是对上负责，而后者是对下负责。而且无论是从《宪法》、《地方组织法》还是中国共产党党章以及中国当下的政治体制现实来看，上级政府（或上级党委）的影响力和权威性使得行政授权远强于民主授权。[2]这样，实际上应该成为市场主体的选民（企业、居民等其他利益集团），在维护自己的正当权益，防止公权力的扩张过程中，既缺乏渠道又都不愿意自己抛头露面成为开挖渠道打破中国悠久的官本位体制的第一人，往往都是通过潜规则处理与政府的关系，他们对地方政府的制约、监督力度是相当微弱的，而因利益胶着相互维护倒是比较凸显，形成所谓的“勾结型”政府。[3]（P157）将山西“封口费”事件公诸于世的记者找不到工作，反腐打假的官员得不到提拔，河北毒奶粉调查过程被拉长好几个月以致此期间患病和死亡人数进一步上升，耸人听闻的现代版奴役青少年儿童事件，瓮安重大的官民、警民冲突事件以及猖獗到如此严重程度的重庆黑势力问题，等等，这些在中国并不是什么奇事孤案，其背后或多或少都存在某些地方政府的影子。

第二，地方政府主要官员的任命和升迁基本由其政绩即在一切以经济建设为中心的前提下地区的经济增长为最关键的考量指标。这种考核机制激起地方政府追求经济高增长以彰显政绩的强烈欲望。在地方政府具有多层次特征的我国，上级政府的地位越高，下级政府彰显政绩行为的放大效应就越明显。为了政绩，地方政府会不惜一切代价拉升本地GDP，如亲自出马招商引资、规划投资项目；用行政手段进行所谓的地区经济结构“调整”，“拉郎配”，搞“企业重组”，责令企业生产什么和不生产什么；重复建设或拆了建，建了拆，甚至不惜虚报瞒报和作假等等。与此同时，辖区内的企业越来越被地方政府看做是经济增长的主力军。在资本和人员日趋可以便捷地跨地区流动的条件下，企业投资的区域选择显然构成地方政府行为的约束条件。为了留住企业和不断引进投资，地方政府尽可能地为企业提供完备的公共服务，追求与企业的良好合作，积极支持企业发展，就成为政企双赢的正和合作博弈过程：对企业来说，不仅可以得到政府合法与不合法的各种支持和庇护，获得最大利润甚至额外利润；对地方居民而言，可以增加就业率；对政府而言，可以获得企业的 “经济投票”和提高居民的满意度而彰显政绩，政府官员通过这种政绩显示机制来获取上级政府的“政治投票”，谋得连任或升迁。[4]②参见施蒂格勒：《产业组织与政府管制》，上海三联书店和上海人民出版社1996年版，第210－240页。因此这种考核机制不仅使地方政府空前地倚重企业来实现自己各种目标（当然也包括公共目标），而且企业因与地方政府的互利捆绑关系也越来越渗透地方政府的领地，对地方政府施加压力，影响决策，出现所谓的“政府规制俘虏”。 从而导致 “不完善的政府干预不完善的市场”和“不完善的市场介入不完善的政府”。[5]（PP.403-404）

第三，放权让利和分税制，使得地方政府市场主体的地位不但没有在应当回归之时逐渐退返，反而有了更为充分的制度保障。可以说，地方政府在“放权让利”体制下对土地资金等经济资源要素基础性配置的权力是巨大的。如利用现行的土地征用制度，对土地的低征高卖，强制拆迁，既直接影响经济增长方式，又严重损害了公民的利益，造成公权力合法性的危机；又如以行政命令方式强迫银行贷款（目前银行的管理体制在人事、职工福利及效益上都与所在地的地方政府有千丝万缕的联系），为支持一些具有高盈利期望值的地方项目，甚至直接参与高价资金市场活动如成立股份集资公司，或建立开发公司，吸收贷款，高利贷出，或发放地方性债券，集资办项目等，这一系列举措直接影响政府信用和金融安全。在选择投资目标上，地方政府表现得非常的“理性”，于是我们便可以看到要么是全国各地都争相兴建投资少、见效快的加工产业，资金涌向价高利大的家用电器和轻化等“短平快”项目，要么就是在转型中依靠行政权力和不完善的市场形成的特殊垄断。而国家则陷于“诸侯经济”格局、整体低水平的重复建设，既造成极大的浪费，又不利于市场的统一。尤其是地方行政垄断不仅制造了寻租，又危害了市场，侵蚀了国家权力。1994年的财税改革，其初衷是想增强中央政府的财力，刺激地方经济发展，但由于中央对地方的绝对高的转移支付和财权事权的不明晰及法规不完善等，①详见平新桥：《1994年的分税制未改财政分权格局》，作者用“预算内支出加预算外支出占当地GDP的比重”，“人均财政支出”，以及“地方预算内支出占全部预算内支出的比重”这三个指标，来度量中国地方政府所掌握的公共资源规模。结果表明按国家统计口径计算的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，这一比重从1994～2003年这10年中，由15.6%上升至21.0%。共上升了5.4个百分点。同时，在进入2000年以后，这个比重一直在21%～22%之间。而中央对地方的转移支出相当于地方政府财政收入的54.5%，地方财政支出中有大约1/3的资源是由中央转移而来的。这表明：中国的地方政府在预算内支出中的所占比重，在国际比较来看是属于最高一档的，中国绝对属于财政分权的国家，而1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。中国企业在线2006年10月27日。恰恰造成富者更富贫者更贫，地区间差距进一步扩大；同时促使地方政府为了应对国家（通常是以非规范性的、强制性的方式汲取的）财税政策，更千方百计地拼经济、巧立名目创财税，导致农村地区“三乱”及变相的“三乱”问题严重，群体事件剧增。②详见王绍光：《安邦之道——国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2006年版，第114-137页。

政府行动能力的扩大势必造成相对方的自由受到束缚，自主决定能力降低和社会自主管理能力萎缩。[6]（P173）加上不完善的再分配制度和城乡不平等的户籍登记制度以及政治体制改革的滞后等都在很大程度上抑制了公民社会的发育成长和健康发展，强化了地方政府市场主体的地位，而市场真正主体的独立性、成熟度等受到极大的压制和扭曲。③关于行政性垄断观点请参见杨光斌：《中国经济转型中的国家权力》，当代世界出版社2003年版，第88-89页。转型中的“制度混乱”带来的一系列耸人听闻的寻租腐败案件，一桩桩欺压、愚弄、草菅弱势百姓事件，一起起因官民警民冲突引发的群体性行动，加上社会两极分化的日益加剧和社会保障制度的缺失等，导致社会结构分布日益不合理。这些事例如果不能以平和的方式化解，将会消蚀改革的合法性资源，致使整个社会转型进程扭曲变异。

二、治理前提：制度规制与地方政府的角色定位

在从计划向市场转型的初期，如果没有强制性的政府行动，转型何以启动？这一过程在一定阶段通常是强化而不是削弱政府的权力。然而，如果没有在国家和社会的博弈关系中建立起法治秩序，那么政府和个人都会转向寻租行为。因为“租金无处不在。……改革的任务是，要设计出这样的各种制度，它们允许和鼓励通过创造更多的消费者剩余而创造租金的那些竞争形式，打击那些志在获取和保留现存租金的竞争”。[7]（P300）布坎南也由此提出：“法律-政府的秩序在逻辑上比人们关于市场相互作用过程的任何有意义的讨论更为重要。”[8]（P273）现制度架构作为开启市场化进程的制度性创新，曾经对于市场的启动和成长起到很大的推进作用，但随着改革的深入，其成效呈边际递减，而社会成本呈递增趋势，市场化进程的深入遭遇制度性困境，中国已踩在社会转型的结构变异的分界线上。全方位整体性的制度规制和制度创新、市场主体的正位以及转型张力的适度合理调控已是迫在眉睫。所以，当西方发达国家大力倡导治理，掀起“放松规制”、“重塑政府”、以“企业家政府”为价值取向的新公共管理主义运动之际（实际上，新公共管理主义面临当下这场金融海啸，与新自由主义的命运相似，已经越来越丧失主流话语权），我们的当务之急却是市场化价值取向所必须的“强化规制”，厘清关系，摆正位置。也就是要尽早剔除转型初期制度缺失制度混乱带来的负面因素，巩固和强化有利于推进市场进程的积极成果。这些是实现治理的前提条件。

首先，强化规制。市场经济的产生和发展始终不可能没有国家（政府）的介入，只有国家认同并确立了市场经济的两大基石——法律制度和货币制度后，所谓“自发秩序”的市场经济才可能得以持续不断，这种规制的发明，其意义超过了火药的发明。④参见希克斯：《经济史理论》，商务印书馆1999年版；哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），三联书店1997年版，第377页。我国市场经济进程尚处于初级阶段，无论是资金市场化程度、劳动力自由流动程度以及土地市场化程度都没有超过50%。[9]相应的制度建设还存在不少缺陷，所以，健全和完善市场经济所必须的法律法规成为当务之急。而就本文关涉的主题而言，就是要改革使地方政府成为市场主体的制度安排。因为，对于地方政府来说，它的错位、越位和缺位并不是一个理论认知问题，而是其行为偏好与当下有缺陷的制度安排有关。除此，就是要根据宪法、地方组织法、单行法律和地方性法规章程给地方政府重新定位，将地方政府的职责、权限和它们之间的分工明确化、具体化和细化，并且必须对法律法规的执行进行严格的监督，“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”，[10]（P132）如果“法律不再有力量”，那么“一切合法的东西也都不会再有力量”了。[11]（P168）所以从某种意义上来说，严格执行法律法规，要比制定更重要。与此同时，必须抓紧制订和完善反对地方保护主义的法律法规；抓紧清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制。加强法制宣传力度，地方各级政府领导要认真学习法律知识，树立强烈的法律意识，做到依法行政。

第二，厘清关系，主要是以下两种：（1）中央与地方。由于中国行政性分权式改革，导致地方政府的独立性和自主性迅速扩大，地方与中央的关系发生了重大变化，不仅仅只是行政服从关系，更成为“以相对经济实体为基础的对策博弈关系”。[12]（P515）所以频频出现“上有政策，下有对策”不足为奇，用道德指责地方政府领导根本不能解决问题，以行政手段逼迫就范也毫无作用。只有用决策参与权换取地方财权，扩大各地平等参与中央决策的机会，使之能够代表本地利益对全社会资源分配有表达权、参与权，才能有助于提高中央决策民主化、科学化程度，减少宏观决策失误，加强中央政府的宏观调控能力，有助于地方政府了解全国状况，增强整体意识和合作愿望，减少地方政府的经济管理职能，加强他们的公共服务职能。[12]（PP.517-519）同时必须合理划分各级地方政府财权，建立规范、统一、合理的财政转移支付制度，切实理顺中央和地方关系。（2）政府与市场。地方政府必须从市场体系中扮演的主要投资主体、经营决策主体以及收益主体的多重角色中“退位”，真正的市场主体必须尽快“到位”。当前我国国有企业数量仍然太多，达10万个左右，主要是地方中小企业太多，他们仍然大量活动在一般竞争性领域，很难发挥国有企业的优势。这与地方政府直接干预有关，因为在现行制度框架下，地方政府实际上还在行使辖区内公有制企业董事会职能如掌握企业的投资决策权、技术改造审批权、经营层的人事安排和劳动用工人事审批权等等。所以，要真正实现政企分开，就必须深化国有企业改革，加快建立现代企业制度，将政府与企业的行政隶属关系真正转变为产权关系，实现国有资产授权委托经营。地方国有企业具备条件的，应逐步改制为多员股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使地方政府退出对企业的直接干预，把经济资源基础性配置的权力真正交给市场，把企业微观决策的权力真正交给企业。国有企业要转变经营观念和经营机制，深化自身的改革，按照现代企业制度的要求不断提高经营管理水平，提高市场竞争能力，彻底摆脱依赖政府的被动局面，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。

第三，加大政治体制改革的力度。在现行的政治体制下，行政体制依然承载着相当大的政治统治功能。与经济体制经历了“突破性”（针对整个计划经济体制）改革历程不同，政治体制改革相对谨慎和平缓。应该说，这两种以不同逻辑展开的改革方式，对改革启动和改革前期带来的风险和动荡具有深远的消化和缓解功能。但当“突破性”的经济体制改革所诱发出来的新的经济因素、社会因素和利益诉求，要求整个经济结构、社会结构等有个全方位的制度突破时，政治体制便明显凸显其滞后性。其实，上述所涉及的无论是强化法律法规制度，厘清关系，界定权限，转变职能，还是实现要素产权制度改革，财政体制改革甚至行政体制改革，均涉及较深层次的政治体制改革内容，因此仅靠边际调整式的制度微调难以解决问题。平缓慢步式改革固然发挥过积极作用，但是，我们也要清醒地认识到它的缺陷：它的每一步都不是自主性而仅仅是适应性的，体现出很强的妥协性、过渡性和权宜性，因此每一步都具有较强的时效性和潜在的变异性，换句话说，如果某一环节长期停滞不前，就立即会成为其他环节进一步改革的障碍。[13]这种障碍，轻则拖延改革进程，重则扭曲转型轨道。今天，我们进行主体性把握和结构性调控为什么阻力如此之大，步履如此之艰？政府错位、越位和缺位普遍，寻租腐败不断，制假售假屡禁不绝，监管失灵，恶性事故频频发生，经济结构调整总不到位，生态环境问题严重，社会结构分布不合理，突发性群体事件增多，地区性差别拉大，两极分化加剧，教育制度有失公平，就业不足，失业问题严重，社会保障制度缺失，等等，这些在很大程度上都与政治体制改革的长期滞后有关。体制改革超乎想象的复杂性、艰难性和危险性固然是一个因素，况且，在中国，政治体制具有高度的综合性，不仅包括西方政治学意义上的广大政府，还包括党内系统的各类制度，[14]更增加了改革的复杂性和风险度。当然，这不是改革止步的理由。实际上，改革开放30年的成就已经为更深刻层面上的政治体制改革提供了战略性资源：即获得一定的体制空间和制度保障的经济与社会的发育和成长，也就是中国现代社会的发育和成长。

三、治理路径：地方政府制度创新与公民社会成长

诚然，现制度框架带来了地方政府行为的“悖论性后果”：即一方面地方政府是被强制性的制度安排推上市场前沿，另一方面地方政府在积极推动市场化进程中得到了与中央政府对策博弈的空间；一方面大力鼓吹市场的自发秩序的合理性，树立了一个又一个非国有经济发展模式，从苏南模式、温州模式到广东模式等，肯定了一次又一次的来自民间的制度创新如安徽凤阳小岗村的分田到户式的制度创新，另一方面又因过度干预经济阻碍了市场化进程；一方面地方政府因当地民营企业经济增长而财力大增，这有助于保证地方社会转型的稳步到位，另一方面又会导致地方权力与稳定的利益集团结合产生一种既非市场又非正式组织的“勾结型”机制，破坏现代公民社会的顺利成长与良好发育。这也正是我们之所以要不断深化改革的理由。而改革的目的就是要剔除悖论的“负果”，呵护“正果”，再修“新果”：公民社会成长、实现治理。

众所周知，中国经济转轨以来，国民财富剧增，国民经济的增长越来越多地来自于新生的产权组织的贡献，而不是传统国有企业；[15]各地区经济增长率日趋与当地政府的制度创新能力成正比关系，如发展模式的创新和土地制度的创新就是典型。[16]所以，地方政府扮演市场主体角色的时代确实是到了大江东流去的境遇，但地方政府的市场化行为从某种意义上说给中国政治制度的发展带来不可忽视的影响，同时地方政府在市场化进程中所体现出来的创新能力应得到发扬光大，这是我们再修“新果”的条件。

其一，以行政分权和市场取向为基础的中国改革的必然逻辑就是重塑了中央与地方的关系。在产权和政权一体化的计划经济时期，没有任何力量能够与中央政府抗衡，地方政府完全没有管理经济和配置资源的权力，它们的职责就是不折不扣地执行中央政府的计划，哪怕牺牲本地利益、影响本地居民生活，所以在这种体制下出现“大跃进”并不足为怪。随着改革和市场化进程的推进，地方政府角色发生了重大变化，中央与地方形成了对策博弈关系，这越来越迫使中央不可能继续完全沿用传统的行政命令手段进行调控，即便中央现在还掌握着地方政府主要官员的组织人事安排权力，调换去的干部一旦成为地方政府主要负责人，他必定依然会充当本地利益的代表，尽所有的可能与中央对策博弈，获取本地利益的最大化和损失最小化。尽管这种对策博弈存在着“投资建设悖论”进而形成“社会悖论”的风险，①投资建设悖论乃是“牧场悖论”引申。详见胡鞍钢、胡联合等：《转型与稳定——中国如何长治久安》，人民出版社2005年版，第516－517页。而且事实上已露端倪，很令中央棘手，目前也只能诉诸于强制性的行政手段干预，江苏“铁本事件”就是个典型案例。这里涉及到一个如何建立规范、平等、公正和民主的对策博弈规制的问题，它与我国的政治体制改革及政治发展有直接的关系。[12]（PP.517-521）但无论怎样，中央与地方的对策博弈关系意味着传统计划经济时代的全能的中央集权模式的终结。现制度安排特别是税收制度意味着地方政府可能或事实上已经与地方企业联合对付中央政府，尤其是在产权和政权逐渐分离的政治经济关系中，依赖于地方企业主要是非国有企业的地方政府很难会听命于中央政府的具有计划经济色彩的指令，如当中央政府对国有企业实行“抓大放小”改革政策时，一些地方政府则采取一律放政策。地方政府的这种行为方式，无疑对中央政府行为形成一种制约。当然，如果要将这种相互制约推向一种均衡的国家结构，则还需确立一个极为重要和必要的环节：即现代国家制度建设。

其二，地方政府在追求保护和扩大本地市场利益最大化（当然，这种地方主义本身是反市场化的行为）的同时，切身体验到什么样的产权组织既有益于本地的经济发展，更有益于实现其政治利益。因此，地方政府实际上是非国有经济的保护者和激励者，也可以说，地方政府用反市场化的方式开启了产权制度的创新，推动了所有制形式的多样化，促进了市场化发展。地方政府与新的产权组织即非国有经济在市场化进程中建立了一种新型的政治经济关系。这种关系同样是一把双刃剑：引导不好，不但可能会扭曲市场，还可能颠覆政府的必要的权威，反之则会成为一股引领市场正常化发展的力量，形成一种所谓的“公私部门伙伴关系”，其包括政府、企业、非营利组织团体及个别公民在追求实现集体需求上共同合作并分享彼此的资源。[17]（PP.256-261）这实际上就是地方治理的开始。而事实上，一些经济增长迅速，社会发展较快的发达地区，已经不满足原来的经济增长方式和社会管理模式，一些地方的公共权力配置已经开始由政府一极向政府与社会分享权力转变，一些地方社会组织已经在承担某些原本地方政府承担的公共管理和公共服务的职能。可以说，这是地方政府巨大的制度创新潜能的又一次爆发。地方政府的创新能力源自于它直接贴近地方公众（企业、社会组织或公民）和其作为地方发展主导的身份。

当下深化改革、规范规制、纠正市场主体错位的呼声几乎成为全社会的一种共识。地方政府如果要进一步发展地方经济，提升地方的竞争力，同时不断有效地提供辖区公民满意的公共产品，确保地方社会和谐，巩固自己的合法性，就一定会真正考虑自己与社会的关系、本地与其他地方的关系。一定会随着市场经济的发展和成熟越来越体悟到地方政府应该从市场主体的位置上退回，一定会意识到地方政府不应该再成为地方事务的唯一主导者，也就一定会再次爆发其惊人的创新能力。这样，政府与社会的合作就成为必然，地区与地区的良性合作竞争就水到渠成。“政府组织规模庞大和复杂性以及提供商品与服务成本过高，是政府缺乏效率和效能的根源。解决这一问题的根本办法在于对公共权威结构进行调整，打破政府对公共权威的垄断，即利用私人组织和半私人组织来提供公共服务。 ”[18]（PP.37-38）当然，转型期的这种治理尝试还是需要强调地方政府的主导作用，但必须体现治理主义多元权威的理念，尤其是要倾听最基层民众的呼声和要求，这样既能提高地方政府的治理能力和效能，又能促进我国市场经济的完善和公民社会的成长，最终达到地方社会的良治。

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[责任编辑 缪开金]

On the Local Government Governance under the Framework of the Present System

NI Jia-Min
（Shanghai Normal University,Law and Politics,Shanghai 200234，China）

The current institutional framework of local government behavior led to the “paradox of consequences”：administrative reform,given the decentralized local governments to promote the process of the historical mission of the local market to make it inappropriate to play the main role of the market and become China’s market-oriented process to continue in-depth,standardized and mature barriers;but this system made it possible for the relationship between local government and central government has changed,both from a planned economy under the purely administrative subordinate relations to the market in the Context of Measures the relationship between game.In a sense,“paradox of consequences”to the development of China’s political system has brought the impact can not be ignored,and this is a step necessary to achieve governance,but also the reason why we should further deepen the reform of the grounds and premises.The aim of the reform is to continue to eliminate the paradox of “negative effect”care“transform”themselves,and then repair the “new fruit.”It might be argued,therefore,are the institutional framework of governance for both the local government set up institutional barriers,but also for local governments to expand the treatment potential of space.

institutional barriers;system space;local governments;innovation;treatment

2009-10-15

本文是上海市教委重点学科建设项目资助（编号J50406）的阶段成果

倪稼民（1962-）女，浙江宁波人，上海师范大学法政学院教授、博士。