十八届三中全会《决定》与国有企业改革

邵宁

党的十八届三中全会是在一个重要的历史时刻召开的。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是指导我国经济体制改革的又一个重大历史性文献。我国的经济体制改革将出现一个全面深化的新局面，国有企业改革也不例外。

作为坚持和完善基本经济制度部分的主要内容，《决定》以相当大的篇幅论述国有企业改革。改革总的基调没有变：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。我们既要坚持基本经济制度，又要符合市场经济的要求，这就是改革的方向。

《决定》对国有企业改革提出的新要求，是在以往改革的基础上进一步深化。《决定》指出“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化的新形势，以规范经营决策，提高企业效益，增强企业活力，承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”。“总体上已经融合”，就是前一段国有企业改革的成果。

国有企业改革的简要回顾

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，也是最关键、最艰难的环节。它涉及到微观主体的改造，涉及到许许多多的企业和职工。在改革初期，国有企业布局是全方位的、是面状的。我们面对着超过200万家的国有和集体企业，职工1.1亿人（其中，国有企业职工将近8000万人，集体企业3000多万人）。这些企业绝大部分是在计划经济时期建成的，是按照计划经济的模式建立的，所以它的体制机制、布局结构、社会定位和职工观念，与市场经济完全没有关系。把这样庞大的经济体系、包括1亿多人，从计划体制转到市场体制，从计划运行转到市场运行，这就是中国国有企业改革的任务。其难度是非常大的。

改革大致可分为这样几个阶段：

第一个阶段：起步和探索的阶段（1984年-1998年）。国有企业改革是从1984年城市经济体制改革开始启动，到1998年这14年是改革的起步和探索阶段。这个阶段在体制上最终定位于承包经营责任制。承包经营责任制做为启动阶段的改革方式，其积极意义是解决了企业从计划导向转向市场导向的问题，因为企业承包的是利润，而产品只有在市场上销售出去才能得到利润。但同时也存在着很大的局限性，体制没有改变、结构没有改变，唯一改变的是政府对国有企业的管理方式，这是改革启步阶段的浅层次改革。但值得注意的是，这个期间也做了一些重要的探索和试点，如小企业的改制、公司制和股份制改革、企业破产退出、职工安置办法等，都做了一些小范围的试点。这些试点虽然范围有限，但非常有价值，为后面大规模的改革做了实践上的准备。

第二个阶段：改革的攻坚阶段（三年改革脱困，实际上是1998年-2003年五年时间）。1997年朱镕基总理提出三年改革脱困的任务。背景是这样的：当时国有企业的摊子仍然很大、职工仍然很多，因为之前并没有做实质性的退出，但企业的经营状况很差。1998年全国国有企业盈亏相抵，利润只有213.7亿元，集体企业盈亏相抵是净亏损。国有和集体亏损企业非常多，很多企业发不出工资，没钱发退休金和报销医药费，企业职工闹事的情况很普遍。当时感觉国有企业已经维持不下去了，不得不进行改革攻坚。三年改革脱困的任务就是在这样的背景下提出的。

三年改革脱困具体包括三个方面的工作：

第一项工作是国有中小企业改革。放开搞活国有中小企业，抓大放小，是这项改革方针的标准说法。实际操作过程是国有经济从中小企业层面全面退出。这种退出曾引发很大争议，被指搞私有化。

为什么国有经济要从中小企业层面退出？是因为国有经济在这个层面没有比较优势，不具备竞争力。从企业治理的角度，世界上所有国家的中小企业都是私人经营的企业，个体企业、家庭企业或合伙企业。这些企业规模不大，股东可以直接经营管理，由于是自己的资产因而对企业的关切程度非常高。国有经济是层层的委托代理关系，多一层委托代理就多一层成本，效率也会降低，关切度不可能达到私营企业的程度，因此无法与之竞争。所以说，国有经济在中小企业层面不具备比较优势，不具有竞争力。

国有中小企业改革的过程，实际就是国有经济从中小企业层面主动退出的过程。前些年这项改革的力度很大，主要由地方政府推动，因为许多国有企业很困难，地方政府急于甩包袱。改革的具体方式是产权制度改革加上身份置换。产权制度改革的一个最主要方式是企业出售，另一个是面向内部的改制， 把企业改成经营者持股、职工持股的企业。所谓身份转换实际是一种补偿，以减少改革的阻力，操作方式也是规范的。国有企业改制前先和职工解除劳动合同关系，依照劳动法要给予经济补偿，解除劳动关系后就与国有企业没有关系了。这项改革涉及到十多万家国有企业、上百万家的集体企业，以及四、五千万职工，涉及面非常大。

通过这项改革，国有经济基本上从中小企业层面实现了退出，国有经济的战线大大收缩。国有经济的布局从面状布局变成块状布局，国有企业主要布局在大企业层面上了。国有中小企业改革，从根本上改变了国有经济的布局结构。

第二项工作是国有困难企业的政策性关闭破产。这是一项空前规模的结构调整。前些年为什么有这么多国有企业破产，为什么有那么多国有企业职工由于企业破产而下岗，各个方面有不同的解读，有人说是机制问题，也有人说是管理问题。机制问题、管理问题都存在，但是这几年我们感受最深切的是结构性问题，准确的讲是转轨国家所面对的一种非常特殊的结构性问题。

所谓的转轨国家，是指经济建设分成两个阶段，我们国家就是一个典型的转轨国家。新中国成立后到改革开放之前，我们进行了一轮大规模的经济建设，建成了一个完整的、门类齐全的工业体系，但这个工业体系是按照计划经济的模式建立起来的。改革开放之后，我们开始转向市场经济，此后的经济建设越来越多地按照市场经济的要求进行，所以此后的发展模式就完全不同了。我国的经济体制改革是从计划经济转向市场经济，在这个转轨的过程中，既要求宏观经济管理体制的转变，同时也要求经济主体要从计划轨道转向市场轨道。但在转轨的过程中发现，由于种种先天因素，有一些企业转不过来，或者是转过去以后也没法生存，形成了一批由于转轨造成的困难企业。

我们当时分析最具典型的有三种情况：第一种情况是布局定位不合理的企业。其中最突出的是上世纪六七十年代建设的“三线”企业。第二种情况是区域性经济布局不合理。第三种情况是经济发展格局的变化造成了比较优势的变化。其中第三种情况是造成企业破产最多的。在计划经济时期，我国的经济发展格局是城乡分割的，城市搞工业、农村搞农业，我们几乎所有的工业企业都在城市里，包括劳动密集企业。改革开放之后，农村开始工业化。农村的工业化是从劳动密集型产业起步的，因为它的资金门槛最低、技术要求也不高，开始是乡镇企业，后来是民营企业。当农村的劳动力密集型企业形成规模之后，它就和城市的同类企业形成竞争关系。而在这种竞争中比较优势并不在城市工业一边。因为劳动密集型产业资金技术门槛很低，最重要的竞争要素是人工成本，而这一优势显然不在城市企业一边。一旦农村的劳动密集型企业形成规模、形成竞争力，最后的结果就是把城市的同类企业统统挤垮，这些企业只能退出市场。比如说上海的纺织工业原先是国内最好的，职工曾有55万人，现在生产企业已经没有了；上海的轻工也曾是最好的，原先有40万人，现在也没有生产企业了。这意味着上海的纺织、轻工生产企业100%都破产了，职工100%都下岗了。这就是结构问题，是经济发展格局变化造成的，而不是管理问题。

对于这批由于经济转轨造成的困难企业，解决问题的主要办法是国有企业的政策性关闭破产。国有困难企业的政策性关闭破产工作的特点：一是完全由政府组织操作。每破一户企业都由政府组织清算组进入企业，实际是给职工做政策解释工作，保持企业的稳定。二是政策上保证安置职工。所谓保证安置职工，在政策上就是保证每个破产企业职工在下岗后可以拿到一笔安置费。当时由于财政困难，一时拿不出这么多钱，所以规定破产企业的剩余资产和土地使用权的转让收入优先安置职工，剩下的钱再还债权人，如果安置职工的钱不够，再由财政兜底。这实际上是用债权人的钱安置职工，是一个无奈的政策选择。即使是政府组织和在政策上保证安置职工，这项工作也做得非常艰苦，是那几年最难的一项工作。企业破产对职工的利益冲击非常直接，而且安置费标准不高。一些职工在企业工作了几十年，现在企业要破产，职工要失去工作岗位、失去国有身份，这是一个很难接受的事情。所以这项工作在推进过程中经常会出现不稳定的问题，各级地方政府、尤其是在一线的同志为此付出了艰苦的努力。

尽管这项工作非常艰难，但它的意义非常重大。通过这种方式，大量困难国有企业退出了市场。这项工作1994年试点，1998年全国推开，到2008年结束。现在可以给大家报个总账：政策性关闭破产一共破掉5010户国有大中型困难企业，涉及职工984万人，这是中国为转向市场经济付出的代价。

第三项工作是再就业和社会

保障制度建设。企业改制和企业破产都会造成职工下岗。实际当时还有一项减员增效政策，是针对冗员过多的困难国有企业，实施经济性裁员。职工下岗要有好的社会保障做为安全网，但由于前几年相关的体制建设滞后，存在着改革不配套问题，因而改革曾引发了很大的社会风险。

在计划经济时期，国家对全民所有制职工有一套完整的保障制度，但这套保障制度是单位保障制（住房、医疗、退休都由所在单位负责解决）。在计划经济时期，国有企业和政府是一本账，企业亏损了政府可以给予补贴，因而单位保障制度可以行得通。但是进入市场经济后就行不通了，企业进入市场就变成一个市场竞争主体，自身要承担很大风险，不可能再为职工承担保障责任。市场经济要求社会保障必须是社会的，所以向市场经济转轨把原有的保障制度彻底废掉了，但新的保障体系还未建好。 1998年上半年，我们国家曾经面对过一段非常危险的时期，当时三年改革脱困工作已经展开，企业破产、改制、减员增效，大量职工下岗，但外部没有社会安全网、没有保障体系来承接，导致全国各地大小事件频发。要建立一个完整的社会保障体系来不及，党中央国务院做出了一个重大决策，先建一个替代物，即再就业中心。再就业中心有四项基本功能：一是给下岗职工发基本生活费；二是给下岗职工交保险；三是对下岗职工进行再就业培训；四是介绍三次工作。职工下岗后不进入社会，由再就业中心托管，由此保持了当时改革和结构调整时期的社会稳定。与此同时，新的社保体系建设也在加快。社保体系建好后，再就业中心就没有存在的必要了。再就业中心已经变成为一个历史名词了，但当时它在三年改革脱困时期对社会稳定起了非常重要的作用。没有再就业中心，就没办法操作如此大规模的改革和结构调整。

这组改革（1998年-2003年）是非常关键的改革。一方面，这组改革根本性地改变了国有经济的布局结构，同时通过优胜劣汰的机制大量化解了结构性问题。没有这一组改革的攻坚就没有今天国有经济相对比较好的局面。另一方面，这组改革也是社会风险最大的改革，对社会的冲击很大。破产会造成职工下岗，企业改制使职工从国有系统转到非国有系统，也是职工不情愿的。从统计数字可以看出，国有和国有控股工业企业职工1997年底是4040万人，到2003年底是2163万人，减员幅度达40%。现在回头来看，幸亏当时的社会承受能力强，三年改革脱困虽然有很强的行政色彩，但形成了一个大家能够支持改革、理解改革、甚至能够承担一些改革造成个人损失的社会氛围，否则改革是难以推进的。

第三个阶段：国资委时期的国有企业改革。2003年前后，国企改革的形式逐渐清晰，国有中小企业改革和困难企业关闭破产进入扫尾阶段，剩下的都是状态相对较好的大企业。从2003年开始，中国国有企业改革进入到以大企业改革为主的阶段。

国有资产管理体制改革之前，对国有大企业的管理体制是多头管理，管人、管事、管资产若干条线，许多部门都可以指挥国有企业，都可以直接对企业发号施令。实际情况是，企业好的时候多头插手，企业困难时大家都躲得远远的。这样的管理体制造成的问题是，两层的责任都说不清楚。企业的经营责任说不清楚，因为企业的重大事项都是政府决定的；政府的管理责任也说不清楚，因为不是一个部门参与着对企业的管理。所以，企业出现重大问题，在企业层面和政府层面都找不到责任者或责任机构。有人讲国有企业搞不好，因为国有资产是无主资产、无人负责，这种管理体制就是这种状态。国有资产管理体制改革就是为了改变这一状态，使国有资产能够有人关心、有人负责。

党的十六大启动了国有资产管理体制改革。严格地讲，国有资产管理体制改革不是企业改革的范围，是政府层面的改革，但它是国有企业改革一项重要的配套改革。国资改革明确了国有资产出资人代表机构，解决了原有体制下对国有企业多头管理、责任不清的问题，直接的结果就是成立了国资委。国资委的成立，初步实现了出资人职能的一体化和集中化。在政府层面明确了责任主体，责任的清晰化使国有企业改革向前迈进了一大步。

国资委成立后，着手建立国有资产管理制度，建立委托代理关系和对国有企业经营者的激励约束机制，这包括一系列重要的制度建设。比如，清产核资、摸清家底，这是建立责任制度的基础；建立企业年度和任期经营目标考核制度，企业要和国资委签责任书；依据经营目标对企业进行考核和评价，依据考核结果确定经营者的薪酬，建立规范的薪酬制度；国有产权的管理强调阳光、透明、进场交易；强化审计和外部监督，保证透明度；建立国有资本经营预算制度，集中一部分资金解决历史遗留问题、支持战略产业发展等等。

这些制度中争议最大的是企业经营者的年薪制。国资委成立之前，中央企业是自定薪酬，企业间差距非常大。第一年摸底企业自报薪酬，低的10万元，高的170万元，而且低的是重要的大企业，高的是小企业。当时国资委内部争议也很大，是否要管薪酬。管是各方不讨好，但从制度的完整性来讲又不能不做。国有企业也要参与市场竞争，企业的竞争是人才的竞争，在市场经济下人才是有价位的，待遇过低必然造成人才流失。2004年第一次研究年薪制，由于缺乏市场薪酬统计，委托一家咨询公司对20家民营企业和20家外资企业的职业经理人年薪水平进行分析，平均值民营企业105万，外资企业168万。当时把中央企业一把手第一年平均年薪定为40万（税前）。经过近十年的发展，现在中央企业一把手平均年薪80万左右（税前）。这个水平高不高呢？需要与市场上同类的职业经理人比较。根据公开的数字，我国上市公司CEO2011年最高年薪超过了九千万元，是央企一把手平均年薪的100倍。国资委操作年薪制是非常困难的。一方面企业要参与市场竞争，相关岗位的待遇要有竞争力；另一方面企业干部管理市场化的改革国资委自身又难以推动，最后只能是半市场化水平。

国资委同时还推进了一系列改革和结构调整的措施。比如说改制上市，推进股权多元化发展混合所有制经济，目前中央企业的净资产67%已经进入上市公司；董事会建设现在已经推到52家；内部改革转换企业经营机制，内部重组优化企业的资源配置；主辅分离，分离国有企业办社会职能；推进各个层面企业领导人员的公开招聘、竞争上岗等等。这些措施优化了中央企业的外部环境。这些制度中的每一项都有进一步完善的问题，比如考核制度怎样考核得准确、科学，要有一个逐步完善的过程。但是它们的综合效果非常明确，这个综合效果就是对企业的激励和约束，促使企业创造更大的价值。这种性质的改革必然在市场上有所反映。2002-2012年这10年中，中央企业的营业收入由3.36万亿增长到22.5万亿，平均每年增长20.9%；实现净利润从1622亿增长到9427亿，平均增长19%；上交税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%；有45家中央企业进入世界《财富》500强。这些数字表明，这些年的改革还是很有成效的。三中全会《决定》指出，国有企业总体上已经同市场经济相融合。这种融合就是一步一步改革的结果。

国资监管和国有企业现状分析

国有资产出资人的到位，从出资人的角度监管国有企业、推动国有企业的改革和结构调整，完全是一项开创性的工作，以前是没有人做过的。国外也没有可以借鉴的经验，因为国外没有这么多的国有企业。所以必须客观地看待我们做过的这些改革，想一步做到位、完全不出问题是不现实的。在研究和规划下一步改革时，我们需要把目前的工作状况和企业状况做一个分析，我们已经有十年的实践，具备条件进行反思了。

从国资监管和国有企业改革工作的角度讲，我们存在一些改革还不到位的“常规性”问题。比如企业内部改革还不到位，国有企业大锅饭、铁饭碗的观念不是很容易能破掉的；企业的结构还需要进一步优化，企业内部的资源配置并不完全符合市场竞争要求；企业的社会负担和辅业还需要进一步分离；企业的管理还有待进一步加强等等。除这些需要进一步深化改革解决的问题之外，还有一些重大的理论和实践问题是需要认真研究的。

一是出资人的性质和行为边界问题。设立国资委专门管理经营性国有资产，是党的十六大关于国有企业改革的一项重大进展，解决了原有体制下多头管理，责任不清的问题。但国资委本身是由若干党政机构改建而成的，由党政干部所组成，是一个行政性质的出资人。这样的性质决定了它不适合介入企业的经营性活动，否则也会形成行政干预。前一段有专家提出，出资人的监管职能与股东职能应该分离，这是很有见地的。因此，国资委自身也存在一个行为的合理边界问题，不注意这个边界也会出问题。这几年，国资委推进的一些大的制度建设完全是必要的，但企业仍反映管得过多、过细，这说明行政性出资人的职能边界需要进一步的清晰化。

二是分类监管和改革问题。10年来国资委对中央企业是做为一个整体来监管和改革的。作为中央企业的国有企业共性很多，但差异也很大。有些企业是有垄断资源的，有些企业是纯粹竞争性的；有些企业可以自主定价，有些企业完全没有定价权；有些企业政治地位很重要，有些企业是非常市场化的。实际上不分类的监管办法是不科学的。比如考核企业最主要的是利润指标，但是有些行业的产品由发改委定价，利润的考核不能反映企业的贡献，尤其是一些政策性的亏损企业。改革方面，不同类型国有企业最终的体制模式可能也是完全不同的。

三是政企分开与外部干预问题。国资委成立后，一般部门对企业的行政干预有所减少，但投资项目的行政审批对国有企业影响较大，再有是过于繁复的价格管理。近年来，随着国有企业经营状况的好转，另一种形式的外部介入值得关注，即越来越多目的相似的重复检查。国有企业原本建立了外部监事会制度，但近几年各类重复性检查越来越多，有时前一个组还未撤离后一个组已经进入，使企业负责人不得不花费大量时间和精力接待、陪同。

四是企业领导人员的市场化问题。对中央企业来讲，企业领导人管理的行政化色彩是非常重的，尤其缺乏市场化的退出机制。经过多种形式的改革，现在国有企业高管的进口开始多元化，包括竞争上岗、考试、海内外公开招聘等，但问题是没有市场化的出口。由于我们没有淘汰机制，一位高管只要不犯错误，再无能力我们也没有办法调整，结果是搞成了一个高水平的大锅饭，社会上对此意见很大。这种体制如不改变，不但国有企业的领导层没有优化、更新的机制，而且越来越多的人会通过各种关系向中央企业的班子安排，使班子的结构和素质越来越难于适应经营好企业的要求。另一方面，我们对企业领导班子的一些管理方式也不适合市场化的需要。比如企业负责人的用人权往往得不到制度上的尊重，责任和权利不对等；干部考核办法过于沿用党政干部的传统办法等等。

国有企业的现状。经过这些年改革和调整，国有经济的布局结构已经发生了根本性变化。中小企业层面基本没有国有企业了，国有经济主要布局在大企业层面。目前国有大企业大体上可以分为两种类型，而这两种类型的国有企业目前都受着很大的争议，相关问题需要分析清楚，因为这些问题涉及到改革的方向。

第一种是承担公共保障责任的大企业（或公益性国有企业）。这类企业在中央企业中最典型的是8家（石油石化、电网、电信），地方国有企业主要是高速公路、供水、供气、公交、地铁、环卫企业等。它们有四个共同特点：第一，关系经济发展和人民生活的基本条件，企业要承担保障责任，有明确的责任主体。第二，存在着资源垄断（自然垄断或行政禁入），企业是独家经营或者寡头竞争。第三，产品或服务的价格由政府管理，企业无定价权。第四，企业的社会责任高于企业自身的经济利益，尤其是当市场信号波动很剧烈的时候，为减少对社会的冲击，这样的企业往往要承受亏损。

这类企业的经济功能：保障经济发展和人民生活的基本条件。这是国有经济的重要职能，即国有搭台，各类所有制经济唱戏。为什么需要这样一批保障性国有企业？一是性质要求。亏损也要保供给，这是其他所有制经济难以接受的。二是规模要求。中国是大国，无论供油、供气、供电、通信服务都需要由特大型企业来承担。

对这些企业的批评是：中央企业靠垄断取得高额利润，形成特殊利益集团。这种说法实际是不对的，需要做几点说明：第一，市场禁入是政府的产业政策定的，不是企业定的，企业只是在政府划定的范围内进行经营。第二，从这几个行业来看，政府的产业政策都是有一定道理的：电网是自然垄断，其他国家在一个区域也只是一家。石油石化的情况是，炼油、销售已经放开，开采没有放。石油是不可再生的短缺资源，世界上除美国之外都采取国家石油公司体制，由政府直接控制，我国可能也只能如此。电信是基础网没有放开，增值服务已经放开了。建设一个基础电信网需要巨额投资，现在三家已经不少了，而且基础电信网涉及国家安全。第三，这几个行业产品和服务的价格都是由政府直接管理，企业自身都没有定价权。第四，所有中央企业高管的薪酬、职工的工资总额都在国资委的管理之下，企业利润无论高低都是分不掉、拿不走的。所以，所谓中央企业利用垄断、抬高价格、谋取暴利、坐地分脏的机制是不存在的、行不通的。

企业并不是市场开放与否的决策者，某一领域是不是应该继续开放，能够放到什么程度，是可以研究和讨论的问题，但指责企业是毫无意义的。由于目前这些领域的市场禁入都不是没有道理的，按照国际成熟的做法，对这样的企业关键是要加强社会监管，监管价格水平、服务标准、成本控制、收入水平、资源分配等，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益。现在的问题是，对垄断的责难很多，而研究和建立监管体系做的太少。

第二种是竞争性的国有企业。中央企业绝大多数是竞争性的，地方国有企业中也有不少。如再细分一下，竞争性企业中还有一种是具有特定功能的国有企业。比如军工企业、大飞机等战略性产业，企业需要完成特定的产业目标。

对这些竞争性国有大企业的批评是“国进民退”，挤压民营企业的生存空间，要求国有经济从一切竞争性领域退出。这个概念直到现在还有很多人在讲。我们可以理解这种看法的出发点是美国、英国的模式，这些国家在竞争性领域确实没有国有企业。但是在中国现实的国情条件下，国有竞争性大企业的存在与发展有着充分的必要性。

核心问题是我们退给谁。一个选项是退给国外的跨国公司，确实有不少跨国公司对优质国有大企业有兴趣，但前提是要控股。问题是这些国有大企业大都关系国民经济命脉，如果都被国外公司控制了，由国外公司控制中国的经济命脉，对中国的长期经济发展恐怕不是好事，对国民财富的分配也不是好事。卖给国外公司不行，应该可以卖给民营企业，因为民营企业是我们自己的企业。问题是，这又受制于我国民营企业的发展阶段。民营企业也有一个发展阶段问题，也有一个现代企业制度建设的问题。我国的民营经济总体上还处于一个创业者个人的、家族企业的阶段。这不是说家族企业不好，只是说明一种状态。家族企业有长处，内部是血缘纽带，企业内部的忠诚度很高，内部的管理成本非常低，企业的决策效率高。但是它也有缺陷，内部的制度化建设比较差、随意性比较大；内部形不成制衡机制、决策风险大；企业文化是以家族关系为中心，家族以外的人很难受到信任，尤其难于进入核心决策层等等。家族企业的形态经营中小企业效率非常高，但其企业治理、管理和文化不太适合大企业要求。因此把国有大企业退给处于家族企业阶段的民营企业，不但有一个职工能不能接受的问题，而且企业的治理、管理、文化很可能都出现倒退，对大企业的健康发展不利。所以，在中国现实的国情条件下，在国有大企业改革的现阶段上，已经不能够再简单地沿用前些年国有中小企业改革的办法，把这些大企业简单地退给别人。改革的方式需要一个转变。

国有大企业在竞争性领域相当一段时间会存在，那么与其他所有制企业是什么关系呢？是平等竞争，优胜劣汰的关系。但这又会涉及一个争议问题，有人说国有企业主要依靠政府支持，用的是纳税人的钱，甚至是官商勾结，对民营企业是不公平竞争。这种说法实际是太不了解现在的政企关系了。改革前的国有企业与政府在财务上是连在一起的，改革的重要目标之一就是切断国有企业与政府之间的财务关系。一是与财政的关系。有两个重要的时间点：上世纪80年代中期，我们实行“拨改贷”，停止了财政向国有企业注入资本金；1998年以后的财政体制改革，对经营性国有企业财政不再给予补贴亏损。这两步改革后，财政对国有企业的输血渠道完全被切断了。二是与银行的关系。国有银行改制上市以后，有了一套市场化的经营方针和考核体系，对企业的贷款只有好企业坏企业之分，而没有国有企业、民营企业之分，好的民营企业到银行不愁贷不到款，困难的国有企业银行一样不给贷款。而人们议论较多的中小企业贷款难是个世界性的难题，而不是所有制问题。三是政府的其他资源，如矿产资源、土地等。这要分为两种情况：如果分配过程没有腐败，那么国有企业也要按照市场规则取得，“地王”就是这么产生的，国有企业没有任何优先权；如果分配过程有腐败，那么国有企业恰恰拿不到资源，因为有监事会、审计署、纪检部门层层监督，国有企业不能行贿。因此，能官商勾结的恰恰不是国有企业，除非政府自身出现问题。总之，国有企业经过这几年的改革，实现了政企分开、政资分开，国有企业市场的地位已经确立，优胜劣汰的体制基础已经形成。国有企业如果经营不好，也只能依法破产或重组。正如《决定》指出的，保证各种所有制经济依法平等使用要素，公开公平公正参与市场竞争。

这些对国有企业的批评是站不住的。国有大企业的存在，是目前中国经济社会政治生活中重要的积极因素。仅仅从经济角度讲，现在国有企业有两项功能。第一项功能，保障经济发展和人民生活的基本条件。这是通过承担保障责任的国有企业去实现的。保障的效果应该说是不错的。中国经济30年高增长需要基础部门的支撑。这30年中国煤的消费增加了4.1倍，油的消费增加了3.9倍，电的消费增加了13倍。这么快的增长速度，我国基本上没有出现大面积缺油、缺气、缺电影响经济发展的情况。支撑了30年的高增长没出现大问题，这是很不容易做到的事情。而且，在发生重大自然灾害时，我国基础部门的跟进和修复能力是很强的。第二项功能，在规模经济要求高的大企业层面提升国际竞争力。中国经济发展梯度大、不平衡，中国的国际竞争力体现在多个层面。民营中小企业竞争力非常强，是中国国际竞争力重要的组成部分。国有大企业也是中国国际竞争力重要的组成部分，这两部分共同构成中国的国际竞争力，是缺一不可的。正如十八届三中全会决定中指出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济重要的组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。

分析当前国有资产管理工作和国有企业的情况，大致有这样一个结论：中国国有企业这些年改革的基本方向、基本路子是正确的。我们要坚持改革的方向，同时要继续深化改革。这也是十八届三中全会所要求的。

十八届三中全会后国有企业改革的预计

三中全会的《决定》对下一阶段的国有企业改革有些新的要求和提法，这些要求和提法是非常有价值的。具体操作中可能会有这样一些特点：

第一，国有资产管理体制改革会进一步深化。决定指出：“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这些新的提法意味着目前的国有资产管理体制会有变化，实质是国有资产出资人的监管职能和股东职能要分离，这将是国有资产管理体制改革的进一步深化。《决定》提出的国有资产监管模式会是一种三层结构，出资人的监管职能和股东职能是分开的。行政性出资人机构从事监管职能，由国有资本运营公司或国有资本投资公司行使股东职能。这样的职权划分是合理的。

第二，分类监管和改革。《决定》虽然没有明确写出分类这个概念，但体现出从企业的实际出发分类推动改革和监管的理念，出发点是“准确界定不同国有企业功能”。

对于公益性国有企业，《决定》要求“进一步破除各种形式的行政垄断”，自然垄断的行业“实行以政企分开、政资分开、特许经营，政府监管为主要内容的改革”。这样的改革思路首先是能够引入竞争机制的行业尽可能放开。对于暂不具备放开条件行业中的企业，改革可能将包括以下几个方面的内容：一是以内部改革为主要内容的企业改革；二是建立符合其功能特点的考核、评价体系；三是强化行业监管，要明确监管机构和监管内容；四是与政府间的财务关系安排，如政府购买服务等。这种改革方式是符合国际通行办法的。

对于竞争性国有企业，《决定》指出要“积极发展混合所有制经济”，方向是进一步推进股权多元化。对于大型和特大型国有企业而言，发展混合所有制经济的现实方式是依托资本市场直接进行多元化改造，进行公众公司改革。改造成为整体上市的公众公司，国有企业就彻底多元化了，与社会资本结合没有任何障碍；国有资产就彻底资本化了，进与退都很便捷，这就为下一步改革和结构调整创造了条件。这种改革方式也是符合国际经验的办法。

第三，改革国有企业干部管理体制，建立职业经理人制度。国有企业干部管理体制改革一直是改革中的难点。取消国有企业领导干部行政级别的说法不知讲了多少遍，但行政化管理仍然是企业干部管理的主导方式，而且其与市场经济、市场竞争的不适应程度越来越突出。如随着人才的市场化选拔越来越普遍，国有企业高管的入口日趋多样化，但始终打不开市场化退出的出口，这种状态造成的弊端是多方面的。这个方向上的改革难以推开，有认识方面的问题，也有现实操作方面的难处。《决定》在这方面的论述是：“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，“建立职业经理人制度”。尤其是考虑到《决定》提出要形成出资人代表机构、资本运营公司或投资公司、国有控股或参股企业三层的架构，那么我们就可以从中看出一种可行的改革操作方式。资本运营公司和投资公司的领导人员暂仍由行政任命，以后逐步市场化；企业层面的高管一律实行职业经理人制度，市场化选任、市场化退出。

第四，坚持和完善董事会制度，健全公司治理结构。《决定》提出：健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。公司法人治理结构的核心是董事会制度，是世界通用的方式。各级国资委前一段的试点也取得了明显的体制效应。从长远讲，董事会建设搞好了，不但可以解决一把手负责制体制下难以科学决策、民主决策的弊端，减少企业发生重大决策失误的可能性，而且可以探索建立企业长期健康发展的制度性保障的可能性。

总之，国有企业改革是个世界性难题，尤其是原计划经济国家。主要是涉及的企业太多、涉及的职工太多，改革的社会风险太大。苏联和东欧原计划经济国家解决问题的办法，是在政权更迭基础上的全面私有化，其社会代价很大、经济效果却不好。这条路中国走不了，也不具备那样的资源条件。经过长期艰难的探索，推进改革和结构调整，中国的国有企业一部分退出去，一部分在市场竞争中初步站住脚了，这是非常不容易的事。而且我们没有照搬任何国家的经验，走出了一条符合中国国情的、自己道路。

中国国有企业改革最困难的时期已经过去了。在目前的改革深度上，我们一方面要通过改革解决现实的问题，另一方面要探索公有制与市场经济最终的结合模式。现在可以看得很清楚：对于公益性国有企业，要通过改革加强监管的方式，成为市场经济中受专门法律约束和监管的特殊企业；竞争性的国有企业，要依托资本市场，发展混合所有制经济，成为市场经济中规范的公众公司。这是十八届三中全会指明的方向。十八届三中全会《决定》坚持了市场化改革的方向，在具体的措施上又比较现实和稳妥，是方向性与操作性的良好结合。我个人认为，《决定》在正确的改革方向上做出了正确的决策，我们寄希望这些改革的部署能够实施好。以上是我初步学习十八届三中全会《决定》的体会，不对的地方欢迎批评指正。