中外合作办学问题的法律解读＊

魏胜强

(郑州大学法学院,河南郑州450001)

随着我国改革开放的深入发展和现代化建设步伐的日益加快,我国的教育事业开始了国际化的发展趋势,一方面,我国的教育正在走出国门,对世界带来越来越大的影响,比如我国在不少国家建立了孔子学院,传播光辉灿烂的中华文化;另一方面,我国越来越注重引进国外的优质教育资源,推动自身的教育事业不断发展。在引进国外的优质教育资源方面,最明显的成就是我国开启了中外合作办学的大门。目前我国不少高校与国外高校合作开展了中外合作办学工作,中外合作办学的规模在逐步扩大,中外合作办学的影响越来越明显,中外合作办学的效益越来越突出。尽管如此,我们也必须看到,由于我国中外合作办学的历程并不长,有不少问题还没有形成共识,在一定程度上影响了中外合作办学事业的发展。因此,有必要基于国务院发布的《中外合作办学条例》和教育部发布的《中外合作办学条例实施办法》的规定,从重要目标、基本形式、教育内容、发展要求、调控力量等方面,对中外合作办学的相关问题进行探讨。

一、培养人才与取得回报——中外合作办学的重要目标

中外合作办学的目的是什么?这是实施中外合作办学所面临的第一个问题。《中外合作办学条例》第1条强调,制定该条例的目的是规范中外合作办学活动,加强教育对外交流与合作,促进教育事业的发展。中外合作办学作为我国教育事业的组成部分,要以《教育法》第5条所规定的“培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”为其最终目标。事实上,培养人才是各种形式的教育的目标。因而,对于中外合作办学来说,培养人才始终是它的基本目标,这一点是毋庸置疑的。

但是,我们必须注意到中外合作办学与普通办学的不同。中外合作办学是一种新型的办学形式,属于WTO教育服务领域出现的一种教育方式,实际上是一种商业行为。这就决定了中外合作办学不能按照我国传统的国民教育来衡量。我国传统的国民教育由政府公办,各种教育资源的投入都是政府买单,各种教育设施当然也属于政府所有。在传统的国民教育中,公民接受教育在一定程度上说是在享受政府提供的公共福利,因而受教育者只需要支付少量学费,甚至在义务教育阶段根本就不需要支付任何学费。接受这种低廉的国民教育,是每个适龄公民的权利,接受义务教育同时也是每个适龄公民的义务。而中外合作办学作为一种商业服务行为,并不能从政府那里得到各种投入,只能靠合作办学者自身的投入来运行,而且他们投入的成本是相当高的。对于公民来说,接受中外合作办学的教育,显然不是在享受政府的教育福利,他们要为自己所接受的教育买单。因而,凡中外合作办学收费都是比较高昂的。当然,作为商业行为,中外合作办学必然以营利为目的,但是作为一种教育事业活动,中外合作办学似乎又是不能营利的。那么,中外合作办学能否以营利为目标呢?

教育到底能否以营利为目标,已经引起了持久的争论。但在市场经济体制下,教育活动中存在营利现象已经成为事实,不过这些营利行为并没有冠冕堂皇地列入教育目标中。《中外合作办学条例》第3条第1款规定:“中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分”。《中外合作办学条例实施办法》第28条第2款明确规定:“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动。”显然,从这些规定可以看出,中外合作办学作为公益事业,是不能营利的。但是,中外合作办学者可以取得合理的回报。如《中外合作办学条例实施办法》第31条规定:“中外合作办学者要求取得合理回报的,应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。”而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第44条规定:“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”这些都明确了合作办学者通过办学取得回报的权利。那么,取得回报是否能理解为营利呢?我们认为,合法的营利,其实就是取得回报,而取得回报,也可以在一定程度上理解为是营利。营利和取得回报,二者并无本质的区别,区别仅仅在于“营利”比“取得回报”在追求利益上更为直接和明确。虽然《中外合作办学条例》没有明确合作办学者营利的权利,但并没有明确禁止其营利。它在第3条第4款规定:“国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学,鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学”。国家鼓励合作办学,应当理解为主要是鼓励合作办学者通过举办合作办学而获取利益。毕竟,对于合作办学这种商业行为来说,保护其通过合法的办学行为而取得合理的利益,才是最好的鼓励。《中外合作办学条例实施办法》规定的“中外合作办学机构不得从事营利性经营活动”,实际上也承认了中外合作办学者有权通过非经营性活动营利。有学者对此也明确指出:“我国立法中的‘取得合理回报’的规定应当理解为成员间对利润的分配,只有这样,才符合WTO教育服务贸易的属性和要求。”[1]如果取得回报可以理解为营利,那么不管人们是否承认,它实际上也是中外合作办学的一个目标,即中外合作办学不仅要以培养人才为目标,还要以取得回报为目标。即使不承认取得回报这一目标,在实践中,合作办学者还是会努力取得回报的,倒不如直接公开地承认这一目标。

把取得回报确定为中外合作办学的目标,与它培养人才这一目标并不矛盾。因为在没有政府投入的情况下,中外合作办学本身就是靠办学者自身的投资而开展的,如果不能取得合理回报,也就是说如果没有营利,恐怕办学者就没有能力再投入和继续培养人才了。当然,如果不能很好地培养人才,中外合作办学可能无法继续运行,相应地也难以取得回报了。所以,培养人才和取得回报,二者是相互依存的。而且,把取得回报确定为中外合作办学的重要目标,并不会对我国教育事业培养人才这一根本目标造成冲击,毕竟,公办教育是我国教育的主体,中外合作办学在整个教育事业中所占的分量相当少,也不会影响绝大多数受教育者的权利。

二、举办项目与设立机构——中外合作办学的基本形式

《中外合作办学条例》第6条规定:“中外合作办学者可以合作举办各级各类教育机构。”第61条规定:“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的实施学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等的合作办学项目的具体审批和管理办法,由国务院教育行政部门制定。外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的实施职业技能培训的合作办学项目的具体审批和管理办法,由国务院劳动行政部门制定。”从这些规定可以看出,我国的中外合作办学分为机构和项目两种形式。《中外合作办学条例》第11条规定:“中外合作办学机构应当具备《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律和有关行政法规规定的基本条件,并具有法人资格。但是,外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构,可以不具有法人资格。”由此可见,中外合作办学机构还可以分为两种,即具备法人资格的办学机构和不具备法人资格的办学机构。在实践中,中外合作办学机构又分为独立设置的办学机构和非独立设置的办学机构两种,前者即是具备法人资格的办学机构,后者即是不具备法人资格的办学机构。我国目前的很多中外合作办学机构不具备法人资格,一般是由中方大学与外方大学合作成立专门的下属学院。这样说来,我国的中外合作办学,从形式上看,分为办学项目、不具备法人资格的办学机构和具备法人资格的办学机构三类。

办学项目在我国的中外合作办学实践中最为常见。中外合作办学项目既可以设在具备法人资格的办学机构中,也可以设在不具备法人资格的办学机构中,但它更多地设在中方大学的普通院系中。办学项目的形式较为灵活,适应性强,能够根据社会发展对人才的需求而及时地调整,而且其运作成本相对较低,因而深受国内高校的青睐。合作项目所招收的学生完全属于该项目所在的教学院系,因而教学和学生管理工作相对来讲很便捷。不足之处是,由于它们分散在不同的教学院系中,不同合作项目相互之间的沟通和交流明显不足,不利于取长补短相互促进。

不具备法人资格的办学机构,实际上是在中国大学的领导下,由中国大学和外国大学联合设立的中国大学二级学院,它的地位如同中国大学下属的其他教学院系。这种办学形式在我国较为常见,运行效果也较好。它的优势在于,非常有利于中方大学对办学机构的管理,而且可以充分运用中方大学的许多成熟的管理体制。在这种办学形式中,学生本身就是中方大学的学生,他们在享受国外优质教育资源的同时,更能够享受中方大学自身的优质教育资源,实现资源优势互补。但是,这种办学机构的自主性不够大,办学的开创性会受到一定的约束。

具备法人资格的办学机构,实际上相当于由中国大学和外国大学合作成立了一所新的大学。这种办学形式内部管理实行理事会制度,其优势很明显,比如办学机构有很大的办学自主权,在人才培养、学生管理等各个方面的能动性较强,可以使学生更多地享受外国的优质教育资源。但是,在这种办学机构中,中国大学的影响力发挥得很有限,不利于学生享受中国的优质教育资源。而且,这种办学机构一般会要求有独立的办学场地和设施,因而其运行成本较为高昂。如果合作协议终止或者出现其他法定事由,该办学机构自然就会终止,并引发其他相关问题。因而在实践中,这类中外合作办学机构的数量较少。

我国当前中外合作办学的这三种形式,总体上说是合作办学项目最多,不具备法人资格的合作办学机构较少,具备法人资格的合作办学机构最少。它们在数目上的差别在一定程度上表明它们当前在我国中外合作办学实践中的适应能力和发展空间。因此,应当大力发展合作办学项目,适度控制合作办学机构。这样可以充分利用中方大学各教学院系现有的教育资源,无需进行较大规模的人员调整和机构设置,成本低而效益高。在中外合作办学机构的设置中,应当鼓励设置不具备法人资格的办学机构,因为这种机构本身就是中方大学的内设院系,其资产、收益都属于大学,可以享受该大学的许多现有的资源,即使将来合作终止时,也不会造成多大的波动。对于具备法人资格的中外合作办学机构,国家应当严格控制,防止轻易成立这类机构而造成各种资源的巨大浪费和因这类机构的终止而造成的大的动荡。

正在积极申请中外合作办学的中方大学,在申请时也应当对项目合作、不具备法人资格的办学机构和具备法人资格的办学机构这三种形式,有明确的了解。在各种条件有限的情况下,应当首选申请举办中外合作办学项目。如果盲目申请设置中外合作办学机构,可能会造成资源的浪费和人员的闲置。当举办中外合作办学项目的数目较多、需要一个专门的机构进行统一管理时,再申请设置不具备法人资格的中外合作办学机构,对各个中外合作办学项目进行专门管理。一般来说,中方大学在开展中外合作办学时最好不考虑设置具备法人资格的中外合作办学机构。

三、立足本土与引进外源——中外合作办学的教育内容

开展中外合作办学是我国引进国外优质教育资源的重要方式。学生接受中外合作办学机构或者项目的教育,是为了在国内享受国外的优质教育资源。因此,中外合作办学的教育,一定要具有明显的国外教育的特点,也就是说,它必须在教育内容上引进外源。然而,中外合作办学毕竟不同于外国的大学,也不是外国的大学在中国设立的分支机构,它是地地道道的中国的教育机构或者教育项目。因而在很多方面,中外合作办学不能不遵从中国的教育体制,在教育内容上既要立足中国,传授中国的本土文化,又要引进外源,讲授西方的教材和课程体系。“一方面要引进外方相关专业课程体系,另一方面要结合中方实际,融进中方专业特色课程,取长补短,优化人才培养方案。”[2]《中外合作办学条例》第30条第1款规定:“中外合作办学机构应当按照中国对同级同类教育机构的要求开设关于宪法、法律、公民道德、国情等内容的课程。”这是要求中外合作办学在教育内容上要立足本土。该条第2款规定:“国家鼓励中外合作办学机构引进国内急需、在国际上具有先进性的课程和教材。”这是中外合作办学的教育内容在引进外源方面的规定。该条第3款规定:“中外合作办学机构应当将所开设的课程和引进的教材报审批机关备案。”这一规定,既是为了避免中外合作办学在教育内容方面引进外源不到位,又是在防止其引进外源过头而丧失本土特色。

立足本土是中外合作办学教学内容的根基。无论中外合作办学具备多少外方的因素,它始终都是属于中国教育的一部分,因而必须在很大程度上按照中国的教育进行,不得违反中国的法律,不得违反中国教育方面的基本制度和政策。《中外合作办学条例》第5条明确指出:“中外合作办学应当符合中国教育事业发展的需要,保证教育教学质量,致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才”。第31条规定:“中外合作办学机构根据需要,可以使用外国语言文字教学,但应当以普通话和规范汉字为基本教学语言文字”。这都是在强调中外合作办学应当具有中国本土的特色,应当传播中国的文化。这是因为,一方面,作为中国教育的一部分,中外合作办学所要培养的是中国社会主义建设的人才。只有向学生教授中国的科学知识,传播中国的文化,使学生对中国的相关问题有深刻的认识和理解,他们所接受的教育才能不脱离中国国情,他们才能真正适应中国的建设并为中国的建设贡献力量。另一方面,作为在中国进行的教育,中外合作办学所立足的是中国的土壤,它无论如何都不可能摆脱中国教育科学文化诸多方面的熏陶,而且其所引进的国外优质教育资源也要在很大程度上首先被“中国化”才能真正被深受中国文化熏陶的学生所接受和掌握。总之,中外合作办学的教育内容必须立足于本土,本土文化是其得以发展的根基。

中外合作办学能否办好,能在多大程度上办出特色,关键取决于其引进外源的情况。所谓的引进外源,就是要引进国外的课程体系、教材、师资、教学方式方法等内容。当然,引进的这些教育资源必须是优质的,跟中国相应的内容比起来具有较大的先进性和科学性,有利于帮助学生在更高的层次上更为系统地掌握先进的科技知识和原理。同时,所引进的国外优质教育资源必须是当前中国在人才培养方面所急需的,特别是要满足由于社会发展而导致的新兴领域对专门人才的需求。《中外合作办学条例实施办法》第3条规定:“国家鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学;鼓励在国内新兴和急需的学科专业领域开展合作办学。国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学。”这一规定强调的就是外源的优质性和实用性,因为国家希望通过引进外源培养高层次的实用性人才来满足我国经济社会发展对人才的需求。

立足本土和引进外源是有机统一的。本土作为中外合作办学的根基,是中外合作办学各项活动的出发点和最终归宿。立足于中国社会发展,传播中国本土的科学文化知识,才能为中外合作办学进一步的发展奠定坚实的基础。舍弃了这一本土资源而一味地强调国外的教育资源,中外合作办学必将成为无本之木、无源之水,难以取得长远发展。引进外源作为中外合作办学的枝叶,是中外合作办学充分借鉴和吸收其他有益成分而茁壮成长的动力。引进外源做得不好,必将导致中外合作办学走向枯萎。中外合作办学正是在立足本土和引进外源二者的平衡发展中前进的,任何一方的缺失或者失衡都将导致其失败。“我国高等教育必然也要在本土经验与国际经验的交融中、在参与世界高等教育体系的互动中、在既趋同又趋异的理性抉择中开辟出一条发展道路。”[3]

四、继承传统与改革创新——中外合作办学的发展要求

中外合作办学是我国教育发展中出现的一个新事物,面对许多新情况、新问题,必然要采取新举措来解决。最明显的特点是它的管理体制。《中外合作办学条例》规定,中外合作办学机构必须有章程,具有法人资格的中外合作办学机构应当设立理事会或者董事会,不具有法人资格的中外合作办学机构应当设立联合管理委员会,并对理事会、董事会或者联合管理委员会的人员组成、职权、活动程序等问题做了明确规定。这些都表明,中外合作办学有很多方面不同于传统的教育体制。作为一种新的教育体制,得到了法律和政策的支持,其发展空间非常广阔。中外合作办学者应当采取切实可行的措施寻求发展,其中最基本的要求是继承传统和改革创新。

继承传统要求中外合作办学必须重视吸收传统教育的精华,借鉴传统教育中的有益做法,使之成为自身发展的重要支撑力量。这是因为,中外合作办学尽管吸收了国外优质教育资源,具有了“中外合作”的特色,但它毕竟是一种教育事业,总要遵循教育的基本原理和规律。传统教育存在的时间很长,对教育的基本原理和规律有着深刻的认识和恰当的运用,在许多方面积累了丰富的实践经验。传统教育中可借鉴的内容很多,有两个方面非常突出,一是“授人以鱼不如授人以渔”的教育理念。国外有些教育重视向学生传授技术而忽视培养他们的基本能力,注重教育的直接效果而忽视对学生未来的影响。中国的传统教育非常重视对学生基本能力和素质的培养,要求学生对知识一定要真正掌握,对原理一定要真正领会,要做到知其然更知其所以然。中外合作办学应当坚持中国教育的这种传统教育理念,努力提高学生的基本能力和基本素养。二是尊师重教的教育氛围。由于特定文化的熏陶,国外有些教育过于强调师生之间的自由平等关系。中国的教育一直强调尊师重教,发挥教师在教育中的主导地位,并通过教师的楷模作用影响学生。中外合作办学是在中国开展的为中国培养人才的教育,它应当按照中国教育文化的要求,坚守尊师重教的传统,培养学生遵规守纪的好习惯,营造良好的师生关系,充分激发教师的教学热情,达到教学相长的效果。

改革创新要求中外合作办学必须根据其所引进的优质教育资源的情况,根据合作举办的教育机构或教育项目自身的优势,根据学科专业的特殊要求,特别是要根据学生的能力和素质,创造性地开展教育活动,并根据教育发展的实际状况,在管理权限范围内,不断制定和调整各项方案和措施,确保充分利用各种教育资源,全面培养学生的综合素质和能力。由于同传统教育有一定的区别,中外合作办学要在坚持传统的基础上改革创新,摸索出一套符合自身发展要求的体制。改革创新所涉及的方面非常多,但总的来说有四个方面是不可或缺的。一是教学管理方面的改革创新。外国一些教育方式方法与中国的有较大的区别,在中外合作办学的教学管理中,应当充分尊重外方的教育教学方法,确保引进的优质教育资源不走样、不变味。这就要求中外合作办学建立新的教学管理体制,坚持多样化的教学质量考核办法,制定新的教学评估指标,并做其他相应的教学配套改革。二是学生管理方面的改革创新。中外合作办学的学生,由于所受的教育、所面临的问题等多个方面与传统教育的学生有较大的区别,他们的思想比传统教育的学生活跃得多,对许多问题的看法也很独特。因此,中外合作办学者不能简单地照搬传统教育的学生管理模式来管理他们,而应当结合他们学习和生活的特点,创立一套能够充分发挥他们积极性和主动性的学生管理模式。三是国际合作方面的改革创新。中外合作办学所要培养的应当是国际化的人才,因此中外合作办学者应当加强国际合作,在引进国外优质教育资源的同时,努力为学生出国深造铺平道路。这种国际合作应当以在校学生为主要服务对象,且不同于商业性的出国留学中介服务公司。四是后勤保障方面的改革创新。由于资产、经费等方面的管理不同于传统的教育,中外合作办学必须建立新型的后勤保障体制,为教学管理、学生管理和国际合作提供优质服务。

五、政府监管与社会制约——中外合作办学的调控力量

中外合作办学能否开展好,其所培养的人才质量如何,对这些问题的关注,最终要落脚到对中外合作办学的监督上。中外合作办学由于收费较高,能够给办学者带来较大的经济利益,因而成为当前许多高校积极争取开展的教育形式。一些不符合办学条件的中外高校,出于对经济利益的追求,也会加入中外合作办学机构或项目的申请队伍中,一些已经获得批准的中外合作办学机构或项目,在运行时也可能“偷工减料”,最大程度地降低办学成本。因此,加强监控,清除那些鱼目混珠的办学机构和项目,纯洁中外合作办学队伍,督促中外合作办学朝着健康方向发展,是规范中外合作办学活动的重要内容。《中外合作办学条例》第33条规定:“中外合作办学机构的招生简章和广告应当报审批机关备案。中外合作办学机构应当将办学类型和层次、专业设置、课程内容和招生规模等有关情况,定期向社会公布。”第35条规定:“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督,组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估,并将评估结果向社会公布。”从这些规定可以看出,中外合作办学的主要的监管力量是政府,社会也在一定程度上发挥着监控作用。

政府监管在调控中外合作办学方面所发挥的作用是无可替代的。政府机关要对中外合作办学申请者多个方面的情况进行审查,符合《中外合作办学条例》及其配套的《实施办法》所规定的条件者,才有可能得到批准。显然,政府是中外合作办学机构和项目的唯一的行政许可主体,只有它才能把好中外合作办学的“入门关”。获得批准后,中外合作办学活动仍要向政府备案,接受政府的审查。如果政府没有尽到监管职责,批准了不符合条件的中外合作办学机构或项目,导致鱼龙混杂的局面,将从根本上破坏中外合作办学事业。如果在批准后对中外合作办学机构和项目的办学活动放任自流,中外合作办学事业难免会沦落成为一些办学者营利的幌子。因此,政府的监管对中外合作办学的发展至关重要,特别是在当前,我国社会发展正处于转型时期,政府对社会发展的各个方面都具有明显的主导作用,中外合作办学的发展更离不开政府的监管。

社会制约对中外合作办学的发展同样很重要。对其获得审批后正式运作中出现的诸多问题的监控则主要取决于社会力量。教育部把经过审批的中外合作办学机构和项目通过网络向社会公布,也是希望社会加强对中外合作办学活动的监督。社会力量的监督具有不少优点,如监督者众多,监督的形式多样,监督的领域齐全等。更重要的是,中外合作办学所培养的人才,必须走入社会,得到社会的认可和接受,因而其教学质量、人才培养模式等方面如果出现问题,很快就会在社会上有所反映,甚至会引起社会的关注。充分发挥社会力量对中外合作办学的制约作用,中外合作办学事业才能不断取得进步。

“教育改革与发展趋势是政府逐步调整管理方式,其职能逐步在监督、管理、协调、服务方面扩展,高校面向社会自主办学的自由度加大。引入非政府组织,由政府委托其执行法律规定监管框架下的专业职能,而政府则可以发挥自身的优势,执行监管框架下的行政职能。”[4]政府监管和社会制约,构成中外合作办学事业健康发展的调控力量,它们共同调节中外合作办学的发展方向和层次,控制中外合作办学的发展势头和规模。在当前中外合作办学发展迅猛的社会背景下,政府监管和社会制约显得更为重要。“针对日益增多的中外合作办学的机构和项目,建立以政府宏观进行监管、由社会中介组织专业机构进行评估、整个社会来监督评价的管理模式,是现行教育体制下适合我国国情的中外合作教育监管理论模式。”[5]

[1] 孔峰,李志文.浅析中外合作办学机构的法律性质[J].山西大学学报,2009,4.

[2] 黄雪英,蒋景东.论中外合作办学教学质量的监控模式[J].教育与职业,2009,17.

[3] 韩乐福,河南中外合作办学模式的研究与实践[J].河南教育学院学报,2009,4.

[4] 宗希云,孙福田.中外合作办学的模式研究[J].黑龙江高教研究,2009,10.

[5] 宗希云.黑龙江省高校中外合作办学评估指标体系研究[J].教育探索,2009,9.