民办高校内部管理体制改革的若干问题

浙江树人大学副校长、民办高等教育研究专家

徐绪卿

民办高校内部管理体制改革的若干问题

浙江树人大学副校长、民办高等教育研究专家

徐绪卿

民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分，在高等教育体系中已占重要地位，在承担培养现代化事业建设者和社会主义事业接班人的宏伟事业中负有重要的使命和责任。建设高等教育强国的进程不可能也不应该缺少民办高校的参与。民办高校在为国家高等教育发展做出重要贡献的同时，也在不断完善自身。在国家高等教育发展环境和政策转移到提升质量和内涵，竞争内容从规模扩张转移到质量和特色的宏观背景下，民办高校如何加强管理，改革管理模式，提高管理水平和效益，已成为当前和今后一段时间内民办高校可持续发展的重要命题，也是民办高等教育研究工作者应予关注的重要课题。

研究民办高校管理体制改革，既是重大的理论问题，又是重大的现实问题，对我国民办高等教育理论的推进和促进民办高校的可持续发展，都具有重要的意义。

第一，我国民办高等教育十几年来的发展存在着一个非常突出的问题就是至今尚未形成较为完善有效的管理体制。近10年来我国民办高等教育的快速发展，主要体现在规模扩张上。规模扩张对于民办高校建立形象、扩大影响、占领市场、积累资金和办学经验而言，无疑都是非常重要的。但十几年来的发展，相对于民办高校的发展规模而言，我国民办高校的内部管理，无论是体制、机制的创新，还是目标、规范的形成，都还没有十分明显的突破。我国民办高校产权和办学主体较为复杂，在董事会、理事会等决策机构的建立、举办者与办学者之间的关系、决策机构与执行机构的责权划分等方面都缺乏明确的法律指导。从实践的层面上说，各地的民办高校对管理体制改革所进行的探索不多、深度不够，可以供民办高校学习借鉴的对象还很少。管理体制改革的落后阻碍了我国民办高校的可持续发展。一方面从发展规模上看，年年增长，欣欣向荣；另一方面从发展过程来看，困难重重，缺乏后劲，危机四伏，风险剧增。因而，从长远发展来说，民办高校的发展不能仅仅依靠规模的扩张，更应该通过内涵建设来实现。从数量走向质量，从规模走向内涵，这是民办高等教育可持续发展的必然要求。

第二，管理体制是民办高校内部管理问题的核心。所谓管理体制是指一个管理系统内各类、各层管理组织关于决策权责与执行权责的划分及它们彼此之间的从属关系，即决策权归哪个机构，执行权归哪个机构。管理机制是指涵盖于一个管理体制内的各个管理组织之间及各个组织内部管理的主客体之间权责关系及其相应的利益分配机制。在民办高校内部管理系统内各类、各层管理组织决策权责与执行权责的划分中，管理体制问题是最基础的条件和最重要的依据。只有建立和完善管理体制，才能确定内部机构设置，建立各个管理机构的职能，理顺各个机构和层面的相关关系，划分相应的职权范围和工作职责。并且，也只有建立了科学有效的管理体制，才能建设和完善相应的管理机制，明晰各个组织、机构中相关者的利益分配，在确定的制度安排框架下，调动各方面的工作主动性、积极性，增强内部工作的协调性。在全国高等教育全面进入内涵建设、提升质量的宏观背景下，我国民办高校必须进一步贯彻落实科学发展观，依法办学，规范管理，加强内涵建设，提升办学质量，增强民办高校的核心竞争力，改变我国民办高校与公办高校之间落差悬殊的格局。研究探索民办高校管理体制改革，建立和健全管理体制，理顺内部关系，分清机构职责，可以提高民办高校的管理水平和效率，促进内部和谐，集中精力深化教学改革，搞好人才培养，从而重塑民办高校的办学形象和品牌。

第三，微观层面的高等学校管理体制改革尚未深入。新时期高等教育体制改革，包括办学体制、管理体制、招生就业体制、经费筹措体制和校内管理体制的改革，这五大体制改革对于我国高等教育的大发展起到了积极的推动作用。周远清指出：“五大体制的改革，改变了我国大学按科类设置的状况，使一部分学校的科类更加综合，为我国高等学校培养高水平、高素质的人才，为出高水平的科研成果打下了基础。实行办学体制改革，使我们发展了民办高等教育……体制改革使我们的高等教育适应了社会主义市场经济，为规模的发展和质量效益的提高打下了基础、创造了条件。”需要指出的是，至今为止，高等教育体制改革，比较多的是在宏观层面进行的，而处于微观层面的高等学校管理体制改革，则由于许多主客观原因难以深入。积极尝试和探索民办高校管理体制改革，不仅会为民办高校自身的管理体制改革提供理论支持，同时也将为全国高校管理体制改革提供探索和实践的借鉴，从而促进我国高校内部管理体制和机制的改革，提高我国高等学校整体的办学效率和效益。

当前我国民办高校内部管理体制改革，首先要解决好如下五方面的问题。

第一，民办高校产权问题。产权制度是民办高校内部管理体制架构的基础，产权制度的基本要求是要在产权的公益性和营利性(激励性)之间保持恰当的平衡。一方面，教育不同于经济，民办高校不同于企业，投入民办高校的资金不能完全等同于投资经济领域的资本，对民办高校的投资也不能像对企业投资一样以利润最大化为目的，对产权的过分激励有可能助长民办高校的营利性，这是民办高校产权制度公益性的要求。从国际私立高等教育的发展经验来看，大部分发展较好的私立高校都不是营利性的，都不追求产权回报，如美国哈佛大学。另一方面，适当地保护民办高校创办者或投资者的收益权、控制权等各项产权权利，对于激发创办者或投资者的积极性，吸引更多社会资金进入民办高等教育领域，也具有重要的作用，这是民办高校产权制度对营利性(激励性)的要求。从我国的发展现实来看，追求一定的回报，正是民办高等教育在短时期内能够迅速发展的主要动力。那么，从长远来看，如何既能保持民办高校产权的公益性，又能关照到民办高校产权的营利性，是今后民办高等教育研究的重点问题之一。

第二，民办高校的决策机构问题。决策机构问题是民办高校内部管理体制的基本问题之一。《民办教育促进法》第十九条、《民办教育促进法》第二十条以及《民办教育促进法实施条例》第九条和第十六条的规定虽然比较全面，但大都是原则性的规定，可供操作的内容不多，从而导致这些规定很难在实际操作中实施。许多民办高校决策机构不健全；有的看似健全，实为虚设；有的不仅没有董事会，连实际的负责人都难以找到。这样的民办高校是难以提高质量的。

第三，民办高校校长和执行机构问题。《民办教育促进法》第二十四条的规定，说明民办高校校长的角色是双重的，他既受董事会的委托管理学校，是董事会决策的执行者，又是内部具体事务的决策者，在董事会的授权下，独立自主地完成自己在学校治理中的分工。从民办高校的现实来看，大部分民办高校校长都是公办高校退休的校领导，他们“德才兼备”，都有良好的“社会资源”，可以利用自己的“社会资源”积极促进民办高校各项事务的解决。但从公办高校选聘的校长也有不足之处。一是有些民办高校校长到任后，观念难转变，办学凭经验，结果事倍功半，效果不佳。二是有些校长对民办高等教育的认可度不高，关心程度不够，对民办高校一味地抱怨，对民办高等教育和民办高校缺乏感情。三是有些校长缺乏办学主见，放弃原则，将经济利益放在首位，忽视了教育的公益性和奉献性，把领导工作作为单纯的职业，雇用观念较重，将民办高校看作是“养老”和“创收”的地方。四是有些民办高校校长年龄偏高，虽工作勤恳，但观念陈旧，不思变革，创业不足，守业有余，学校发展缺乏应有的闯劲和活力。有些学校的校长甚至身体素质欠佳，难以适应大学校长这一需要较高体力和精力的岗位要求。因此，以《民办教育促进法》和实施条例以及相关法规为依据，研究和探索民办高校校长的选拔、任用、培训和发展制度，逐步建立民办高校校长专业化成长的环境，是研究民办高校内部管理的重要内容。

第四，民办高校监督机构问题。对于民办高校的监督机构及机制的研究，目前来说几乎处于空白状态。当前来看，我国民办高校的监督机构不健全，监督机制未建立，力量十分薄弱。家长(或学生)、社区、校友和媒体的力量微乎其微，难以起到监督作用。监督机构的缺少，导致学校利益相关人的利益得不到保障。针对一些地方政府对民办高校疏于管理，办学行为不规范、内部管理体制不健全、法人财产不落实以及行业自律、社会监督薄弱等突出问题，国家有关部门出台政策，要求加快建立对民办高校的督导制度，由省级教育行政部门向民办高校委派督导专员。督导专员依法监督民办高校贯彻执行有关法律、法规和政策的情况，监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量，参加学校发展规划、人事安排、财产管理、基本建设、招生及收退费等重大事项的研究讨论，向委派机构报告学校办学情况、提出意见与建议，同时承担有关党政部门规定的其他职责。这一重要举措将加强政府督导管理和引导民办高校健全内部管理体制有机结合起来，对于加快构建政府依法管理、民办高校依法办学、行业自律和社会监督相结合的管理格局，促进民办高校又好又快发展，具有十分重要的意义。

第五，民办高校内部管理制度。董事会、以校长为首的执行机构、监督机构是民办高校内部管理的三大基本组织架构。除了要完善这三大基本组织架构的内部结构和运行机制之外，民办高校也要完善内部管理的其他方面。民办高校的内部管理体制具有自身的一些特点，比如，民办高校在教师管理制度、教师待遇和福利制度、学校内部管理流程以及学生管理和教学管理制度等方面，均与公办高校有显著差别。但相比于公办高校，民办高校具有管理体制和运行机制自主灵活、市场意识强、市场敏感度高、历史包袱少等优势，民办高校应利用优势，抓住机遇，积极进行内部管理制度创新。目前很多民办高校已经在内部管理制度建设方面进行了尝试，并且得到了地方教育行政部门的大力支持和指导。另外，民办高校也应以开放的胸怀相互学习、相互借鉴、取长补短，学习先进民办高校在内部管理制度方面所进行的创新。只有打破封闭办学的局面，我国民办高校才能实现共同发展、共同繁荣，共同为建设高等教育大国和高等教育强国贡献更多的力量。