民办高校、民办高校举办者与政府间互动框架研究

北京大学教育学院、教育经济研究所副教授

郭建如

民办高校、民办高校举办者与政府间互动框架研究

北京大学教育学院、教育经济研究所副教授

郭建如

在我国民办高等教育的发展过程中，举办者利用占有与控制民办高校谋取个人利益是较为普遍的一种现象。如何将民办高校从举办者的占有与控制中独立出来，增强民办学校的自主性和公益性，一直是我国民办高校治理的核心内容。在某种程度上可以说，围绕着举办者对民办高校的占有与控制的争夺贯穿了我国民办高等教育20多年的历史，也是我国民办高等教育立法过程中的核心内容。

在这20多年里，举办者对民办高校的占有与控制经历了什么样的演变，举办者对民办高校的占有与控制能力受什么因素影响，将来的变化趋势如何，民办高校的自主性与公益性能不能得到保障？要解答这些问题，就有必要考察民办高校的举办者、民办高校和政府之间围绕着对民办高校占有和控制而形成的互动关系。我借鉴相关经济学分析框架，试图用占有(控制)、排他(方位、范围、能力)等核心概念来探讨普通民办高校(包含从事自学考试的非学历高等教育机构)举办者、办学者和政府围绕着民办高校的占有与控制所发生的互动关系以及这三者互动的策略和互动框架的演变趋势。这样的分析，是一种实然的分析，是基于历史和现实的分析，而不是一种应然的分析；不是进行制度设计，而是希望能够准确地把握和刻画这三者之间实际发生的一种关系状态。

根据民办高校目前的治理结构、民办高校与政府之间的关系，可以将民办高校划分为三类：第一类是在举办与发展过程中具有较强官方背景，在发展过程中获得政府关键性支持，举办者非个人，理事长和校长以推选或遴选方式已实现平稳过渡的民办高校，以浙江树人大学为代表，北京城市学院也在此列；第二类是有明确的创办者但无出资者，学校明确不以营利为目的，且实现了理事长和校长几任变更的民办高校，如上海杉达学院；第三类则是那些由创办者个人或企业集团始终牢牢地占有与控制的民办高校，这些高校还没有从最初的创办者、举办者中赢得独立和自主，处在营利与非营利之间的模糊地带，这一类在我国民办高校中占有相当大的比例，也是我分析的重点。当然也可能还有其他的类型。

占有分析框架在民办高校治理研究中如何应用？民办高校的占有与控制者是举办者、办学者(或教育者)和政府，三者之间的权利关系是怎样的？举办者希望对学校进行全面控制，特别是与经济利益直接相关领域的占有与控制，确保自己的利益，其排他对象是校长、办学者以及政府；办学者依据法律拥有独立进行教育教学相关的活动和行政管理的权利，其排他对象主要是举办者，有时也是政府；政府具有法律上对学校进行监控的责任，保持相关方的利益和社会稳定，保障学校公益性质，排他对象主要是举办者，有时也是办学者。这是一个基本框架。他们在占有与控制上的排他能力，对围绕着民办高校的占有与控制而进行的互动而言，相关方所拥有的排他能力至为关键。排他能力主要取决于相关方在互动结构中的位置，拥有的资源的重要性以及相关方维持权利的能力、意愿与实现权利的技术。另外，占有的时间限制、非正式关系、认知与社会规范也会影响到占有的排他能力。

在修正这些框架后，再来看这三方基本的互动过程和互动策略有哪些。

首先是举办者的占有与政府的监管之间的关系。政府对民办高校的监管存在很多困难：第一，民办高校拥有足以影响政府主管机构的关系网络，或者说官方的庇护。第二，民办高校本身具有很强的官方背景。有的民办高校直接聘任一些有相当强官方背景的退休人员到民办高校担任校长等高级管理人员，使他们成为与政府相关部门沟通的桥梁。大的有影响力的民办高校本身就会成为当地重要的政治力量，其领导者往往居于政协或人大重要位置。第三，政府监控手段的缺乏及操作性差。监管缺乏细化或资源支撑，审计报表质量很难得以监督。对政府管理与民办学校办学自主权直接的界限总是模糊的，分不清楚民办学校内部发生的各种问题究竟哪些是政府部门应该管的，哪些是民办学校的内部事务。第四，民办高校的分散性以及组织的不成熟性也会影响民办教育的监管。比如，我国民办高校除正规的普通院校外，还有大量的进行自学考试助学的机构，这类机构太过于分散，监管难度更大。

在实践中，政府对民办高校和对举办者的监控采取了哪些措施和策略？第一，通过法规或条例形式界定基本原则，“社会力量举办教育机构不得以营利为目的”，“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”等。第二，设立标准与资格类，特别是设立准入门槛。比如关于举办不同层次学校的设置标准等，注册资本、校园面积、举办者的资格、校长的任职资格以及教师的资格等。第三，引导类，主要是确立好的和差的标准，树立示范的效应，实际上是用政府的信誉来换取这些民办学校的支持。第四，分割学校内部的权力，在其内部进行一些规定。如规定了举办者、校长、教职工以及受教育者的权力等，起到分割举办者权力的作用。第五，在某些方面办得比较硬的是在舆论压力比较大的事情上，在那些直接影响到政府的形象、牵涉到社会利益的事情上，政府的态度与手段是比较强硬的。比如突出的就是关于虚假广告和学生退费的问题。第六，对突发性危机的各种强硬的处置措施，包括撤销学校、接管学校或指派代理人。尽管政府机构通常对民办高校并不积极主动进行管理，但是当学校的内部矛盾发展到一定程度，成为群体性事件，影响到社会稳定时，当地政府就会采取断然的措施。第七，利用一些全国性的突发事件，将一些临时性的措施变成长期性的措施，针对个别民办学校的措施变为全国性的措施，所谓的“一家生病，全国吃药”即是如此，全国吃药主要是起到预防作用，同时也趁机将一些平时难以实现的做法在这个时期顺利地推行下去，即所谓的利用“机会之窗”。

同时，民办高校举办者应对政府监管也很有策略。第一，建立关系网络和强大的支持系统，在遇到不利环境时利用各种渠道发声，对政府有关部门造成一定的压力。第二，尽可能多的获得合法性，在形式或话语上与政府的希望保持一致，甚至让渡一些权力，但能够“为我所用”。第三，利用政府的担心与政府摊牌，或发出威胁，或装出无赖状：政府对安全稳定的担心以及对财政负担的担心，常常成为政府的“软肋”。第四，有着控制财权的各种办法。举办者最关心的就是钱与权的问题，实际上举办者在这方面有各种各样的方法，最简单的办法就是夸大成本，以次充好，以少充多；将学校一些营利赚钱的业务由董事会或举办者直接管理。第五，举办者退出时的利益取得。民办高校创办者或举办者不但可以占有和支配在校期间获得的经济利益，而且在受到年龄限制以及其他方面的约束而占有能力较低的情况下，还会出现举办者的更替。

其次是民办高校的举办者与民办高校办学者的关系。举办者与办学者之间也存在权力的排他性问题。民办高校举办者并不能够完全代表民办高校的利益或意志，这两者之间常常被扭曲。在董事长与校长不一致的情况下，尤其是在投资公司的情况下，两者利益不一致的情况就比较普遍。因为两者的动机和出发点不同，两者往往会出现冲突，两者之间如有意见分歧，举办者可以通过董事会等合法形式撤换办学者(校长)。也有办学者把举办者更换的情况，但这种情况较少。

最后是学校的自主性与政府的控制。民办高校的独立性发展起来后，教育者能自主管理学校，这往往和政府的预期一致。但有时民办高校的自主发展并不是政府乐见的，他们之间存在一些矛盾。

从长远来看，民办高等教育未来发展空间出现了以下趋势：第一，学龄人口减少，高等教育大众化速度放慢，政府财政能力增强，对公办学校投入增多，都可能致使民办高校发展空间的进一步压缩；第二，对教育质量的要求越来越高，投入要求不断增大，民办高校出现财务困难，面临着一定的财政危机；第三，政府对公益性的强调与重视以及介入手段的多样性，可能会使民办高校的功能在新时期发生变化，谈判的剂量会削弱，政府的量会增加，同时政府的公益性要求可能会增强，监督手段也会多样化；第四，民办高校内部权力分享的要求增长。在民办高校内部，教师开始也不把学校看做是董事长或创办者的，而看作是大家的。虽然学校教师代表大会、工会的作用是虚的，但教师会通过这种渠道要求分享对学校治理的权力，所以学校内部要求分享权力的压力也会增大；第五，民办高校举办者需求层次的提升。民办高校办学者的需求层次也会发生变化，最初是追求经济利益，最后可能是追求自我满足、自我价值的实现，这种情况有利于学校向着公益性、自主性的方向演变。

(责任编辑毛红霞)