《规划纲要》：促进民办教育发展的新契机

上海市教育科学研究院副院长、民办教育研究专家

胡 卫

《规划纲要》：促进民办教育发展的新契机

上海市教育科学研究院副院长、民办教育研究专家

胡 卫

经过专家和社会方方面面的参与，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》对民办教育的支持力度是大大提高了。我感觉纲要中的很多表述很有震撼力，比如要清理对民办教育的歧视政策，包括提到了要把民办教育作为整个教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量等，这些提法把民办教育提到了一个新的高度。下面我从两个方面来展开。

第一，中国民办教育的巨大贡献力。我认为教育的本质和中国改革开放30年的经验表明，教育事业和其他社会事业不同，它更有赖于社会力量的参与、支持和贡献。要检视未来教育的发展，可能有两个重要指标：一个是老百姓接受教育的机会是不是越来越充分；另一个是提供这种机会到底是仅仅依靠政府公共财政的投入支持、围绕公共财政来做项目，还是更多地依赖于社会力量的参与。我认为我国30年民办教育的发展，主要可以归纳为以下四条。

(1)弥补了公共财政对教育投入的不足。上世纪80年代末、90年代初，在国家对教育投入极其困难的情况下，那时不管资金投入的来源，只要是社会力量投入教育都受到欢迎。很长一段时间内，我们把这种方式的投入叫做社会力量办学。到了今天，民办教育投入到教育领域所形成的固定资产，估算大概有4 000亿元左右，非公共财政投入的教育占GDP的比重2005年是1.8%。当然这两年略有降低，但到2008年也有1.3%，大概一直占全部教育投入的1/3左右。社会力量投资教育在GDP中占有相当的比重。

(2)扩大了教育的供给。原来我国适龄儿童就学机会不充分，改革开放30年的发展，使这种现象有了很大的改善。现在讲教育的均衡公平，这跟民办教育这些年来为老百姓提供了更多的上学机会和上学选择是有关系的。目前将近有四五百万的学生在民办学校就读，这还不包括高等学校、非学历教育机构，所以事实证明我国教育确实是公办和民办体系并存的。国外的经验也表明，公立和私立教育体系并存的国家，诸如美国、日本等，其教育发展的规模和速度往往超过只有单一公办教育体系的国家。再如，1810年德国诞生了现代大学，美国向德国学习，但后来美国大学的发展无论是规模还是质量都超过了德国，这与美国大学体制的多样性和灵活性不无关系。

(3)满足了公民对教育多元选择的需要。民办教育发展到今天，逐步积淀了一批优质的民办学校。现在家长对教育的选择更加理性和成熟了，民办学校可以提供多元选择，针对性更强，服务水平更高，所以民办教育在满足老百姓多样选择方面也是做出了积极的贡献。最近我做过一些调研：那些优质的民办学校计划一个年级招170到200个学生不等，但是报名的学生却多达2 000至3 000人，供求比在1 ∶9和1 ∶13之间，可谓趋之若鹜。经济危机时，大部分房价都跌了，但我们现在有个新的名词叫学区房，尤其是好的学校附近的学区房竟然涨幅达15%，这也能说明民办教育的巨大吸引力和贡献力。

(4)有利于促进教育的变革。在教育发展过程中，民办教育会成为教育体系改革和发展的重要力量。现在提出的教育多元化也好，教育国际化也好，以人为本也好，满足家长多样选择也好，很多都是从民办教育发端的。当前《规划纲要》在征求意见时，民办教育部分已不是停留在原来讲的公民办教育共同发展的格局，而是要把民办教育作为整个教育事业发展的重要力量。温家宝总理在与网民讨论时也特别提到了两条：一条是高等教育的去行政化，另一条就是教育家办学。当然要做到这两条，路漫漫其修远兮。但是我认为民办教育的功能之一，就是在体制机制的创新方面，能为教育的去行政化、教育家的涌现和发展提供肥沃的土壤。在改革方面，民办教育比公办教育更具优势。所以《规划纲要》明确提出，民办教育是促进教育改革的重要力量。今天中国的教育，讲到底不缺钱，也不缺条件、设备和设施，实际上也不缺教育家，缺的是土壤、条件、制度和空间。

第二，促进民办教育发展的建议。在中国长达2 000多年的教育史上，称得上教育家的人古代有孔子、孟子和朱熹等，近代包括张伯苓、蔡元培、陶行之、晏阳初和陈鹤琴等，他们都是从创办私立教育的过程中被认可的，因此民办学校诞生教育家的条件也许更加优越。我认为现在是一个契机，是一个机会，在此提出以下五个建议。

(1)要真正把属于民办教育的空间还给民间，还给民办学校。当前，我认为确实要改变公办资源与民办争利的问题，这个前提就是要明确什么是政府的公共服务。公办教育尤其是基础教育首先要强调公平，而公平的具体表现，一是公益性；二是全覆盖性(所谓无竞争性和排它性)，其落脚点是提供基本、基础的服务，也就是提供保障性教育。《规划纲要》明确提出，不设立重点学校和重点班。几年前各地已经取消了重点学校和重点班，取而代之的是“示范校”和“素质教育实验校”。老百姓搞不懂两者的区别，只知道这类学校就是重点学校。因此，当前所要解决的是尽管没有了重点学校的牌子，而实际上仍存在着重点学校和重点班的问题，包括政府通过政策导向将优质资源(包括资金、师资、学生等)向公办名校集聚和倾斜的做法。有人说现在区域内拨付的生均经费都一样了，但是针对不同的学校，下达的专项差别仍是很大的。只有当公办名校不再和民办学校抢夺资源时，民办教育才会有更大的发展空间。

(2)政府要严格规范民办学校的设置准入门槛，包括要制定民办学校的准入标准。政府行政部门很辛苦，到底辛苦在什么地方呢？主要是忙于对学校的过程管理，这样造成民办学校也疲于奔命：会议多、文件多、检查多。发达国家的情况恰恰相反，对过程管得松，对入口管得紧。现在在民办教育的发展过程中，准入门槛要提高，要看其有没有法人资质，有没有完善的治理结构，有没有长期的办学积累，有没有社会知名度、知誉度等等，这是检视这个学校能不能办、是不是一所合格学校的标准。所以，在《规划纲要》中，我认为要把民办教育的公益性和非营利性提到更靠前的位置，这样可以鼓励一批优质民办学校，让他们做大做强。在这些优质民办学校的办学过程中，又可以培育出一批教育家。

(3)对民办学校的产权要重新认识和有所突破。现在《规划纲要》没有涉及产权问题，这也是比较困扰民办教育发展的问题。现在把产权常常窄化成所有权、投资权，又把窄化了的产权泛化成所谓的教育权，所以我们一直在财产是不是学校在这个问题上兜圈子。如果从产权理论分析，教育权实际包括所有权、投资权和经营管理权，只要产权界定明晰，上述三权完全可以独立分开，其中任何一方面的改变并不一定要求其余两个方面的改变。比如，社会力量进行教育投资，并不一定要求改变学校的所有制形式，也不一定要求给予投资者比先前更多的控制权。同样，给予社会力量更多的学校控制权也不一定需要所有权和投资权发生变化。所以我一直认为民办学校的概念要有所突破，主要是看管理和经营的主体性质，若是政府，那就是公办的；若是非政府组织或个人，那就是民办的。把教育的所有权和经营管理权分开管理，对民办教育来说应该是一个突破。现在到中国来办学的国外大学，包括诺丁汉大学在内，没有一家说要产权的，都是我们帮他造好学校以后，他们输出管理。这方面我认为对民办教育是有突破意义的。

(4)要进一步改变政府对民办教育的干预方式。现在民办学校也担心，一旦政府对民办学校的管理真的“一视同仁”了，民办学校自主发展的空间也就被挤压了。据一项调研显示，公办学校高中校长在校的时间仅占工作时间的1/3，中小学校长在校时间仅占上班时间的一半左右。在这种情况下，要教育家办学，即便是陶行之、蔡元培活到今天，天天开会、检查、评比，他们也难有所为。所以政府要改变对民办教育的管理方法，要由直接管理转变为间接管理。而民办学校本身，也要把教育质量视为生命，潜心研究和探索教育规律。民办学校的校长，确实要仰望天空，要有理想和梦想，同时要脚踏实地、返璞归真。因此，我建议政府对民办教育的管理要更宽松，给予其更多的办学自主权，包括教学权、招生权和收费权等。

(5)要改变财政拨付的方式。现在讲公共财政要进入民办学校，而且国家的扶持力度在逐年增加，但是公共财政进入的方式要有所改变：钱除了给学校以外，我认为从推进有质量的教育公平、家长选择多样性的角度，建议把公共财政的资助落实在学生身上。

总之，民办教育的发展是充满希望的，因为民办学校走到今天，满足了老百姓多元化的诉求，这也是民办教育的性格和特性之一。费孝通先生讲过，“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。希望民办教育最终能够达到同样的发展境界！