民办高校建立现代大学制度探讨

梁金喜

(南京雨润学院，江苏 南京 210041)

民办高校建立现代大学制度探讨

梁金喜

(南京雨润学院，江苏 南京 210041)

在分析国内民办高校现行管理制度的基础上，参照国际上知名私立大学成功的管理制度，提出了在我国民办高校建立现代大学制度的必要性及可行性，为进一步规范民办高校的管理，建立规范的现代大学制度，进一步提高民办高校的办学水平和办学实力提供管理制度上的借鉴。在此基础上，提出民办高校建立现代大学制度的两个政策问题。

民办高等教育；民办高校；现代大学制度；管理体制；运行机制

纵观世界民办高校的发展，已经有近千年的历史。美国建国至今233年，已经建成了世界上最为成功的高等教育体系，美国最好大学的前20名全是私立大学。以“两弹一星”元勋钱学森推崇有加的美国加州理工学院为例，虽然建校只有120年，但这所美国排名第五的私立大学，已经培养出22名诺贝尔奖获得者，钱学森、钱伟长、谈家桢、郭永怀等我国著名科学家都是加州理工学院的校友，其中的一个重要原因就是加州理工学院的创新体制和美国大学具有比较科学的大学制度。

中国的大学为什么不能培养出一批拔尖的科技创新领军人才？中国作为一个人力资源和高等教育大国，为什么少有世界一流的大学？世界著名的高等教育专家克尔和盖德对美国拥有世界上最为成功的高等教育体系这一现象进行分析后认为，实行董事会制度和董事会领导下的校长实权制是美国高等教育取得骄人成就的重要原因。欧洲、日本等发达国家都纷纷效仿美国的法人治理结构，也正是看到了这个制度的无比优越性，而这个体制正是现代大学制度的核心。[1]

一、民办高校管理制度的现状及其分析

我国的民办高校，以1993年《民办高等学校设置条例》的颁布前后为分界，分为几种不同的管理体制。[2]概括起来总体上可以分为以下三类：

第一类是“自然发起、白手起家、自我发展”的办学模式。这类学校一般是由已经退休或即将退休的教育主管部门、高等学校的老教育工作者等自然人作为发起人，在没有资金投入、没有校产的情况下，凭借他们的社会资源白手起家，靠租赁校舍、聘请教师办学。通过逐年扩大招生规模，依靠学费收入的积累，逐步滚动发展起来。由于民办高等教育刚起步时没有形成市场竞争，只要政府主管部门安排招生计划，就可以依靠办学者的人力资源投入实现自我发展，从而逐步为这种早期办学模式提供了生存和发展的空间。随着国家扶持和规范民办高等教育政策法规的出台，早期的民办高校逐步改善办学条件，同时重视自身师资队伍的建设，从而在民办高校的大家庭中形成了一个有自身特色的群体。以江苏三江学院为典型代表，他们提出的“公益性质加民营机制”的办学体制，为学校的可持续发展提供了制度上的保证。《光明日报》在题为“民办不‘私有’——三江学院办学特色纪实”一文中介绍了江苏三江学院的办学经验，总结出了一套可持续发展的办学之路:“以学养学”、“依法办学”。[3]

在这类学校里，没有产权性质的董事会，而是由合伙人组成的理事会作为办学的决策机构，行政权力由学校领导班子行使。有的由理事长兼任校长，从管理制度上也是一种简洁高效的选择，但这种学校在中国民办高校中不具有普遍性。因为我国民办高校的办学者以“公益性”为目的的仍然比较少，西方社会普遍存在的捐资办学的状况在现阶段的中国还不多见。

第二类是“公私重组、财政扶持、民办体制”的办学模式。这类学校是在政府的指导下，将部分公办中专或其它形式的公办学校和民办学校重组，采取“老人老办法，新人新办法”的政策，组建新的民办高校，其中原公办学校的人员退休后还回到公办系列，由财政发给退休工资。政府每年给按民办体制运行的学校一定的财政补贴。这种模式的优点是通过资源重组，将原来的公办学校升格、合并，政府不是甩包袱，而是以财政扶持的形式支持民办高校，使这类民办高校初期运行平稳，后期机制灵活，有利于学校的长期发展。这种办学模式在江苏、浙江、广东等经济发达省份都有出现，但对大部分中西部地区而言没有什么代表性。

第三类最具普遍性，即所谓“股东投入、企业运作、专家管理”的办学模式。这类学校的举办者出资购地置房，逐步增加办学的硬件投入，同时按照企业的运作方式，实行企业化管理，聘请政府主管部门、公办高校的专家、教授担任学校校长和各个二级办学单位的负责人以及学科带头人、专业负责人，从而保证了民办高校的培养目标、学科建设、专业和课程设置等主要办学活动在按市场经济规律办事的同时，也能按照教育规律的要求，保证教学和人才培养的质量。这种办学模式的优点是有利于调动社会力量的办学积极性，有利于解决全国高等教育资金投入不足的矛盾；同时管理人员精干，决策比较快，因而管理效率也比较高。但是市场经济条件下，投资追求回报的本能，容易使这种类型的民办高校在贯彻两个规律(市场经济规律和高等教育规律)的过程中出现一手硬、一手软的现象，学校的发展可能因为过分企业化而背离教育规律，影响了人才培养的质量。另外一个问题是管理体制上缺乏有效的制衡，由于投资者拥有对学校中高层等办学人员的选聘权力，因此要求办学者以独立的人格来行使行政和教学管理权就有一定的难度，在举办者和办学者之间，决策时很容易取得意见一致，但难以建立一个科学有效的民主决策和制衡机制，这样会导致在办学指导思想上发生偏差。举办者受到回报时间预期和回报额度预期这只无形手的作用，学校在办学过程中容易产生以经济效益为中心，工作重心往往放在市场拓展和外延发展上，忽视了教育质量和内涵建设。由于不能正确处理经济效益和社会效益的辩证关系，容易出现办学的短期行为。

在民办高校的各种管理模式中，后者占绝大多数。随着高等教育“质量工程”的实施和办学模式、办学层次的不断提升，办学初期所形成的某些做法已经不能适应新的要求。如何真正做到科学决策和民主决策，按照现代大学制度的要求设计管理体制和运行机制，已经不是某个学校是否能按科学发展观的要求实现可持续发展的问题，而是一个关系到中国民办教育整体能否从顶层设计上就做到和世界接轨，创造我国民办高校的品牌，真正让起步较晚的民办高校实现跨越式发展。

二、现代大学制度的内涵

教育部《2003—2007教育振兴行动计划》明确提出，要深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度，探索建立现代学校制度。刚刚发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)更进一步提出，要“进行现代大学制度改革试点”，其中第十三章以“建设现代学校制度”为标题，第四十条以“完善中国特色现代大学制度”为标题，以大量的篇幅提出了从大学管理制度的顶层设计上建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。[4]这是加快中国高等教育发展的重要举措，必须引起我们的高度重视。笔者认为，民办高校建立现代大学制度应该在以下几个方面具有自己的特色：

(一)领导制度问题

现代大学制度的核心内容是领导体制，通过处理好学校、投资者以及政府主管部门三者之间的关系，特别是处理好举办者与办学者之间的关系，处理好行政权力与学术权力的关系，确立学校的办学主体地位。必须使学校的举办权、行政管理权和监督权适当分离，类似于现代企业制度中的“政企分开”，使学校依法成为自主办学的主体，从而增强自我约束和自我发展的自觉性，同时面向社会接受监督，真正做到“依法办学”，提高办学质量和人才培养水平。

1.建立以举办者为主体的董事会。它是民办高校的法人代表和最高决策机构，也是校内的“立法机关”。董事会应适当吸收外部人士参加，提倡决策时的个人负责制，实行集体决策，从而尽可能减少决策的失误。

纵观美国高校的董事会制度，历经300多年仍然保持稳定并不断地发展、完善，说明这种清晰的法人治理结构的强大生命力。这种治理结构不仅仅是一种简单的机构设置，它包括了一系列牵涉到法人财产权的人、财、物的配置制度，形成了一个复杂的相互关联的系统。正是这种系统的存在，保证了董事会制度的成功和有效运转。[1]

2.院校长管理权分为行政权力和学术权力。在董事会决定了大政方针和高层人员任用、年度发展计划、重大问题决策的基础上，学校的管理层作为真正的大学行政管理机构，要充分行使法人财产权。通过校务委员会实施行政管理，建立学术委员会负责学术活动、教育教学和科研工作，以卓有成效的业绩向董事会负责，同时接受政府主管部门和社会的监督。

3.监督权。除了外部董事和独立董事的监督、社会中介的评估和评价外，我国教育行政部门向各民办高校派出督导专员的做法无疑是一个值得肯定的举措。在办学指导思想、依法办学、保证人才培养质量方面，完全依靠民办高校自己实施监督显然是不够的，必须引进外部力量和社会中介，这是保证民办高校健康发展的重要条件。

综上所述，现代学校法人治理结构的关键在于合理划分学校的举办权、管理权、监督权。通过建立健全的董事会制度，建立精干高效的行政权力机构和非常有力的督导、督查机构，使“三位一体”的法人治理结构各司其职、相互制衡，既能科学合理地决策，又能高效有力地执行，更能保证正确的办学方向和不断提高人才培养质量。这种科学的治理结构，不仅是被国外几百年的办学实践证明了的一种成功模式，也将给我国民办高校建立现代大学制度提供很好的借鉴。

(二)运行机制问题

作为民办高校的行政管理层，如何充分运用民办高校的体制比较优势，在内部运行机制的各个方面进行大胆的改革和制度创新，是一个值得认真研究的课题。

这个机制的核心是在完善法人治理结构的前提下，充分行使办学自主权，实行民主管理和依法治校。

1.法人财产权中所有权和使用权的分离。董事会一旦选准了以校长为首的管理层，就不要过多地介入日常管理事务。对于高等学历教育的投资者来说，民办高校要想创建品牌，就必须重视高校的长远发展，重视学生和社会的整体利益，有高度的社会责任感，把学校做强做大，这样才有长远的回报，而不能过分注重眼前的经济效益，这是建立现代大学制度的前提。

2.用人机制。由于民办高校没有人员历史包袱，所以在用人机制上有更大的选择空间。在建立相对稳定的专职教师队伍的基础上，可以利用灵活的机制从社会上选聘一些学科建设非常需要的专门人才，实行特殊政策，真正做到“不为所有，但为所用”。在民办高校内部，应该没有公办学校不同程度存在的“好进不好出、能上不能下”的弊端，没有因人设岗、因人设专业的问题，从而可以更好地面对市场，培养经济和社会发展所需要的人才。同时，民办机制也可以较好地克服政府和公办高校存在的“管人不管事，管事不管人”的缺陷，真正实现管人和管事的统一，提高执行力和工作效率。

3.财务管理机制。民办高校可以最大限度地根据市场对人才培养的需求配置办学资源。这里没有离退休人员工资和医疗费的巨额补贴，没有铺张浪费和公款消费，可以真正做到“人尽其才，物尽其用”，只要严格执行财务预、决算的一系列规章制度，就能实现真正的“自主办学、自我约束、自我发展”。

4.民主管理机制。运行机制的另一个重要内容就是民主管理，这种民主管理应体现在行政管理和学术事务管理两个方面。民办高校稳定人才队伍的一个重要内容就是“感情留人”，让教职员工找到“家”的感觉。只有让他们真正有了归属感，才能充分地发挥教职员工的聪明才智。而要让他们真正地“以校为家”，管理层首先要把他们当作“家里人”，充分听取教职工对办好民办大学的意见，真正做到相信员工、依靠员工、尊重员工的首创精神。特别是关于学术事务管理，更是要充分发挥专家、教授的作用。那些刚从公办学校退休的管理专家和教授，处于人生的又一个黄金时期，他们有着广泛的社会资源和办学经验，可以为民办教育的发展作出更大的贡献，关键是要注意尊重他们的意见，充分发挥他们的作用，这是民办高校的管理者应该充分用好的资源，同时也是民办高校创建品牌不可或缺的条件。

(三)关于办学指导思想

现代大学制度本质上是一种教育制度。既然是教育制度，就应该对社会负责，体现以人为本的理念，促进学生的全面发展。这种教育的主体性实际上是一种公益性的社会要求。

任何一个现代国家，不论它的社会制度如何，教育都是一种国家行为，是最重要的公共事业，这就决定了应当通过公共选择机制而不仅仅是市场机制来实现国家的功能。无论是《高等教育法》还是《民办教育促进法》，都把高等教育“不以盈利为目的”昭示社会。因为教育活动从根本上不是为了谋求经济利益，而是为了整个社会乃至整个人类的发展，因此不论哪种教育形式都不能单一地以经济效益为中心，而必须坚持教育的公益性原则。坚持正确的办学指导思想是现代大学制度的重要理念。

除了坚持办学的公益性以外，现代大学制度还必须坚持“依法办学”。随着高等教育改革的逐步深化，高等学校开放程度的不断提高，高等学校的内部、外部矛盾都呈上升的趋势，办学过程中的违规、违法行为时有出现，有的甚至影响到稳定。要规范民办高校的办学行为，维护正常的教学秩序和生活秩序，就必须坚持“依法办学”。这就要求学校在制订规章制度、日常行政管理和处理各种矛盾纠纷时都能够体现法治精神，强调法律在学校管理中的权威，淡化“人治”的因素，维护学校和师生的合法权益。[2]

三、民办高校建立现代大学制度的政策问题

1.“推进管办分离”，“落实和扩大学校办学自主权”，[4]必须解决民办高校投资方的“合理回报”问题。中国的民营企业经过二十多年的积累，有一些有识之士愿意出资兴办教育，这本身是一种社会进步。要在13亿人口的发展中国家完成高等教育“精英化”向“大众化”的转变，没有社会资本的参与是不可能完成的，这就是中国民办高等教育发展的社会现实。但是，由于我国市场经济建设时间还不长，社会捐资办学还没有形成气候。对于大多数投资办学者来说，追求经济效益就成为一种自然的选择。可是，这又与教育的“公益性”原则和“不以赢利为目的”产生了矛盾，正是在这种背景下，《民办教育促进法》提出了合理回报的问题。可是教育部二十五号令在提出“资产过户”的同时并没有明确“合理回报”如何实施，这就为民办高校资产的按期过户留下了一些政策上的不确定因素。要想使中国的民办高校按照《规划纲要》的要求，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”[4]，缩小与国外私立大学的差距，就必须解决办学自主权问题，形成真正的法人财产权。而“资产过户”问题的完全解决又是实现法人财产权的前提。这种“过户”不是靠主管部门发一个“号令”就能解决的，按照《物权法》的精神，还必须同时解决“合理回报”的问题。这样做将更有利于鼓励社会资金投入民办教育，更有利于民办高校建立现代大学制度，实现管办分离、自主办学、自我约束和自我发展。

2.关于“大力支持民办教育”，“健全公共财政对民办教育的扶持政策”[4]问题。虽然这个问题并不具体涉及到建立现代大学制度，但是，《规划纲要》把它作为办学体制改革的重要内容列入其中，就是因为各种政策的支持直接牵涉到民办大学的办学实力和自主权，而办学自主权又是建立现代大学制度的重要内容。《规划纲要》第43条提出：“各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责”；要“积极探索和制定促进民办教育发展的优惠政策”；“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项基金，用于资助民办学校”。[4]《民办教育促进法》第7章也早就提出了对民办教育发展的一系列扶持和奖励政策，其中包括县级以上人民政府设立专项资金、金融机构利用信贷手段支持民办教育等等。据调查，这种扶持政策的落实程度在全国范围内很不平衡，上海、重庆、浙江、陕西、山西、广东、江西、湖南等省均出台了鼓励和扶持民办教育发展的相应政策法规，设立民办教育发展专项资金；浙江、重庆等地用地方财政对民办学校办学经费进行补贴，同时规定民办学校可根据办学成本自行制定收费标准；浙江、江西、重庆等地出台文件支持民办高校教师队伍建设，特别是湖南省政府2008年以1号文件下发关于民办教育发展的决定，不仅承诺逐年增加民办教育发展专项资金，还将民办学校定性为民办事业单位。所有这些政策对于促进民办高等教育的发展、稳定教师队伍都起到了重要作用。

这里需要指出的是有的省把民办学校定性为民办非企业单位，这种定性既不科学，也无助于贯彻《规划纲要》所提出的“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位”的要求。

关于民办教育的收费政策，尽管国家有关法规都明确规定要根据教育成本确定收费标准，可是笔者认为并没有真正落实。首先是政府主管部门应该对各省的各类民办学校办学成本进行核算，并向社会发布，这是教育主管部门的职责。可是，到目前为止还没见到一个权威的办学成本核算的官方信息。从而导致现行各省市制定的收费标准大相径庭，大学本科理科学生每年学费从0.9万元到1.5万元不等，专科理科学生每年学费从0.468万元到1.3万元不等。由于这种收费标准的悬殊，就必然导致办学经费投入的不平衡，从而出现了全国民办高等教育发展的不平衡。要把我国这个人力资源大国真正变成人力资源强国，实现中华民族的伟大复兴，必须从政策的源头解决诸如此类制约民办高等教育发展的瓶颈问题。

综上所述，民办高校建立现代大学制度虽然还有很长的距离，但是我们同时也要看到，由于民办高校从建立初期就具有体制上的比较优势和灵活的运行机制，与公办学校相比更容易建立现代大学制度。只要民办高校办学者以国外比较成熟的大学管理制度作为借鉴，认真解决而不是回避出现的实质性问题，就一定能在民办高校建立起科学的现代大学制度，为中国民办高等教育逐步进入世界先进水平的行列，提供顶层的制度设计。中国民办高等教育的前途是光明的！

[1] 王绽蕊.中国能否借鉴美国高校的董事会制度[J].董事会，2007(2)：55-56.

[2] 范履冰.建立现代学校制度是一项系统工程[N].中国教育报，2008-12-11(11).

[3] 郑晋鸣.民办不“私有”——三江学院办学特色纪实[N].光明日报，2006-07-12(2).

[4] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)(公开征求意见公告)[N].中国教育报，2010-03-01(1).

On Establishment of Modern University System in Non-governmentalInstitutions of Higher Learning

LIANG Jinxi

(NanjingYurunUnivercity,Nanjing,Jiangsu, 210041,China)

Based on analyzing current management system of domestic non-governmental institutions of higher learning and with the reference of successful management system of international famous private universities, this paper proposes the necessity and feasibility of establishing modern university system in non-governmental institutions of higher learning. It also provides experience of management system for further normalizing of private university’s management, establishing normative modern university system and improving level and strength of Chinese non-governmental institutions of higher learning. Moreover, two policy issues related to establish modern university are proposed accordingly.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; modern university system; management system; running mechanism

(责任编辑毛红霞)

2010-03-03

梁金喜(1947- )，男，安徽巢湖人，高级工程师，硕士生导师，现任南京雨润学院常务副院长。

G648.7

A

1671-2714(2010)04-0012-05