现代大学制度下高校内部管理机构优化设置的路径

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

教育改革与教学管理

现代大学制度下高校内部管理机构优化设置的路径

冯伟金劲彪

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

在调查20所高校机构设置的基础上，分析目前高校内部管理机构设置现状及问题。从现代大学制度视野提出优化高校机构设置的路径：回归学术本位体现“学术权优先”，机构设置精简，人员配置干练；逐步“去行政化”，彰显以人为本的服务理念；实行党政高度融合的管理体制。

现代大学制度；高校；机构设置

随着我国高等教育体制改革的层层推进，建立符合我国国情和大学实际需要的现代大学制度越来越成为一种共识和迫切需要。现代大学制度的建立是一项系统工程，如何精心设置机构、提高办事效率便是其中重要一环。本文在分析部分高校机构设置现状的基础上，探讨现代大学制度视野下高校机构的设置趋势，并提出优化建议，以期为设置适应现代大学制度的管理机构提供有益的参考与借鉴。

一、我国部分高校内部管理机构设置的现状

据统计，截至2008年底我国普通高等学校为2 263所，其中民办高校638所。[1]从表面上看，我国现在的高校越办越大、教授越来越多，但行政部门因机构设置不合理而形成的职能交叉、工作任务重复等问题，在当前高校中均有所体现。“机构设置政府化”已经成为高校六大司空见惯的现象之一。[2]公开征求意见的《国家教育中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》，明确提出了要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，显然，高校管理的日益行政化已经成为制约高等教育发展的瓶颈，高校如何去行政化成为建立现代大学制度必须解决的一个现实问题。

为了弄清我国高校现有机构的设置情况，笔者分别选取了10所公办本科高校和10所民办本科高校作为调查对象，对其进行了网络和电话调查，结果见表1和表2。

表1 10所公办本科高校内部管理机构设置情况

续表1

序号学校名称机构设置/个备注4东北林业大学27现有各类在校学生28000人；专任教师1356人5河南工业大学28现有在校全日制本科生19344人，硕士研究生850人，专科及成人教育学生4963人；专任教师近1500人6南京审计学院19现有在校生近18000人；教职工1220人，专任教师790人7延安大学33学校有各类在校生24808人，其中普通本专科生16937人，硕士研究生600多人，成人教育学生7271人；现有教职工1400多人，教师835人8湘潭大学25现有各类在校学生32000余人，博士、硕士研究生6000余人；专任教师1475人9台州学院23全日制本专科在校生13000余人；专任教师763人10四川文理学院27现有全日制普通本专科在校学生9363人；教职工632人，专任教师499人 平均27

表2 10所民办本科院校内部管理机构设置

在选择的学校当中，从高校级别、所属关系来看，既有“985工程”的高校，也有“211工程”的高校，还有省属高校和省、署、行业共建的高校；从学校特色来看，既有理工类也有师范类高校；从地域范围来看，既有北方地区的高校，也有南方的高校；从所在城市来看，既有位于省会城市也有在市、县一级的高校。

调查数据显示，10所公办本科高校中管理机构平均数量为27个，最多有33个，最少也有19个。10所民办本科高校中管理机构数量平均为14个，最多22个，最少8个，显然，民办高校的管理机构较为精简；此外，更为重要的是，民办高校机构设置重其所重、轻其所轻，十分突出教学、科研、招生就业，除此之外对其他一些部门采取“多块牌子、一套班子”，党政融合的模式。

二、公办高校内部管理机构设置的主要弊端

目前，我国公办高校普遍实行党委领导下的校长负责制，党、政两条线贯穿于学校管理工作的始终，其机构基本按党群系统和行政系统设置。调查表明，党群系统设有党委办公室、组织部、宣传部、统战部、工会、团委等部门。行政系统主要设有校长办公室、人事处、教务处、外事处、科研处、学生处、保卫处、财务处、审计处、监察处、离退休工作处、资产管理处、后勤保障处等部门。此外，根据学校发展的需要，有的高校还设有研究生院、继续教育学院、网络教育学院、教师教育学院、实验室与设备管理处、分析测试中心，等等。相对于公办高校而言，民办高校大多机构精简，人员精练。

可以说，组织机构臃肿、部门与机构设置“政府化”、部门划分过细、机构设置过多成为我国多数高校的普遍问题。其弊端具体表现为以下方面：

一是组织机构臃肿、机构设置行政化。由于历史、社会原因，我国高校内部的机构设置和运行方式都十分类似于政府部门，内部管理权力高度集中。现实中我国高校不仅作为一个组织有自身的行政级别，而且其内设机构亦基本效仿政府系统，设置具有明确行政级别的职能部门，在部门内部设置具有相应级别的行政领导职务，出现了“校级领导一走廊，处级干部一礼堂，科级干部一操场”的冗员现象。机构设置政府化现象是计划经济时代作为政府附属部门的高校为与各级政府机构保持“上下对口”的结果，这一思维方式影响至今。

二是机构人员过多。教育部早在1999年就提出“高校党政管理人员编制原则上控制在全校事业编制的12%～15%”。然而，根据教育部公布的《2008年直属高校教职工基本情况一览表》中的数据，2008年我国80所教育部直属高校校本部教职工共有239 330人，其中行政人员41 668人，约占教职工总数17.41%。过多的行政人员，消耗了许多原本应用于教学和科研的资源，使高校管理成本居高不下。[3]

三是机构职能设置不清。目前我国高校机构还存在着职能设置上混乱的状况。许多高校在教学服务机构职能设置上未按照高校在教学服务中应有的决策、执行、监督、咨询、反馈这五种基本职能进行合理设置。一些高校虽然有决策机构、执行机构，但是咨询、监督、反馈机构则相当薄弱甚至缺失。虽然大多数高校设置了咨询机构，但咨询职能往往与行政职能混在一起，出现了既当裁判又当运动员的现象。

四是权力体系扭曲。主要表现为以党代政、党政不分的现象时有发生；学术权从属于行政权，缺乏民主精神和学术氛围；内部权力架构与机制混乱，经常出现诸如“多重管理”、“公文旅行”、“相互推诿”等现象。

三、高校内部管理机构优化设置的建议

现代大学制度是一个动态的概念，是维系现代大学良好发展的一种管理制度。现代大学制度大体包含外部宏观制度和内部微观制度两个层面。一是宏观的大学制度，即一个国家或地区的高等教育系统的总称，对一所具体的大学来讲，宏观层面的大学制度主要解决的是大学与外部社会的关系问题；二是微观的大学制度，主要指大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成，以及显性规章和潜在规则的作用等，它是维系一所大学正常运行和发挥其职能的制度保障。[4]在现代大学制度下，大学应当是“学术型管理”而非当前的“行政型管理”，实行“教授治校”、“学者治学”的管理规则体系，建立以学术带头人为中心的教学和科研组织网络。最终表现出“学术自治、政校分开、权责分明、管理科学”的现代大学制度特征。[5]根据此种构想，我们认为适应现代大学制度的机构设置总体发展趋势为机构层次简约、人员权责分明、工作效率明晰、学术权优先，要“强调归类设置，重视冲突的协调”[6]。为此，我们对优化高校内部管理机构设置提出如下建议。

首先，要回归学术本位体现“学术权优先”，机构设置精简，人员配置干练。高校行政管理部门要按政府部门机构“大部制”改革的思路，本着精简的原则在职能整合的基础上进行合理的撤并，根据教学服务中决策、执行、监督、咨询、反馈这五种基本职能进行合理归类设置，削减可有可无的管理层次或职务级别与类别，合并可并可不并的管理层次或管理部门。行政职位的数量应该根据实现机关功能的需要，按照科学、高效的原则，经过法定手续确定下来，严格避免因人设事，滥设副职、虚职、闲职和兼职等现象发生。精简后的职能部门，工作模式应逐步由命令式管理转为提供专业性服务。学校内部管理层面应进一步向院系分权，使管理重心下移，“发挥教师在学术事务管理中的应有作用，使大学的行政本位向学术本位转变与复归，让教师成为学校与学术的主人”[7]。这方面我们可以借鉴台湾地区高校机构的精简设置模式，如台湾大学是一个拥有23 000多名学生的综合性大学，其机构设置与管理系统仅设有秘书室、教务处、总务处、学生事务处、研究发展处、国际事务处、财务管理处、进修推广部、会计室、人事室10个行政部门。虽然两岸高校具体情况不同，不能照搬，但精心设置机构、提高办事效率却是高校共同的向往和追求。

其次，要逐步“去行政化”，转变管理观念，彰显以人为本的服务理念，实现管理型行政向服务型行政的转变。有学者指出，高校管理行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理教育基础、管理学术。高校的行政化表现有外部行政化和内部行政化两个方面。其外部行政化表现为设立众多管高校的教育行政机构、对大学划分等级、高校成为行政等级；内部行政化表现为：(1)高校内部按行政机构设置管理部门，官员多，官气重；(2)学术管理行政化；(3)党政不分，权力过于集中；(4)教授和教职工权力被取消边缘化；(5)分配制度向机关倾斜。[8]高校“去行政化”也主要涉及政府与学校的关系和高校内部的治理结构。从高校内部来看，“去行政化”意味着以教授为代表的学术力量应该取代以行政为中心的权力系统，行政系统只是一个办事或服务机构，形成崇尚知识和作为的氛围，而不是崇尚权力和地位。因此，要打破高校内部泛行政化的管理体制和运行模式，实行内部管理体制和方式的去官僚化、民主化和柔性化、人本化改革，尤其是要使行政部门、行政人员淡化行政意识和等级意识，强化服务意识、民主意识，从而服务于学术组织和学术人员，保证高校中作为核心职能的学术事务能够自由、民主。

第三，实行党政高度融合的管理体制。具体而言，高校党务机构的设置应坚持“权重职少”的原则，即党委拥有“管决策、管方向、管干部、管党建”等方面的重大权力，但机构和职位要少。可以实行有条件的撤并，设一综合性的党委办公室在党委书记领导下负责组织、宣传、统战等工作，也可以与行政系统合署办公。应当明确的是精简党委组织不等于轻视或否定党的领导，不能将党委组织机构的多寡与是否热爱党简单地划等号。类似于民办高校的机构设置模式实行“二块牌子、一套班子”党政合署办公。行政系统机构设置应坚持“不可缺少性、不可替代性”的原则，只设置与教学、科研等中心工作关系密切的管理机构。一般可按照教学管理、科研管理、学生管理、组织人事管理、思想政治教育管理、行政综合管理、纪检监察审计管理、群众工作管理、外事交流管理、后勤产业管理和直属二级学院等方面进行设置。

当然，高校机构设置的改革和调整涉及到广大教职员工的切身利益，它还需要政府的系列配套政策的支持。因此在改革的进程中，既要积极推进，又要稳妥进行，处理好改革发展与保持学校整体稳定的关系，确保机构改革有利学校最大限度地调动教职工的积极性，有利于充分合理使用教育资源，有利于提高教育质量和培养创新人才。

[1] 教育部.2008年教育统计数据：普通高等学校校数[EB/OL].[2009-12-23].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/13/info1261551755959113.htm.

[2] 袁祖望.高校若干司空见惯现象剖析[J].高教探索，2001(1):73.

[3] 教育部.2008年直属高校教职工基本情况一览表[EB/OL].[2009-10-30].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=1256888810513647&infoid=1256894975252670.

[4] 邬大光.论建立有中国特色的现代大学制度[J].中国高等教育，2006(19):6.

[5] 毕宪顺.建立现代大学制度:高校管理体制改革的目标[J].山东师范大学学报：人文社会科学版，2003(4):130.

[6] 胡仁东.我国大学组织内部机构生成机制研究[M].广州：广东教育出版社，2010：396.

[7] 杨天平.中国特色的现代大学制度建设：问题与思考[J].现代大学教育，2010(2)：43.

[8] 杨德广.关于高校“去行政化”的思考[J].教育发展研究，2010(9)：19-20.

Optimizing of Institutions Setting in Colleges andUniversities Under Modern University System

FENG Wei & JIN Jingbiao

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Base on the survey of 20 colleges and universities institutions setting, this paper analyses the shortcomings of current institutions setting and makes some optimizing recommendations in the view of modern university system. The author suggests the “academic priority right”, the streamline of the institutional setup, simplify staffs; highlight the people-oriented service concept. Realize the implement of a high degree of integration of party and government management system.

modern university system; colleges and universities; institutions setting

(责任编辑毛红霞)

2010-04-29

2010年浙江省教育规划课题“师生权利视角下高校内部权力调适机制研究”(SCG126)的部分研究成果

冯 伟(1981- )，男，湖南华容人，助教。

G647

A

1671-2714(2010)04-0094-04