关于农村土地承包经营权流转的若干理论与实践问题

[摘 要] 本文就加快农村土地承包经营权流转的客观要求,农村土地承包经营权的变与不变,填发科学完善的土地承包经营权证书是一项基础工作,建立农村土地承包经营权流转市场途径的探索,流转过程中一些可能出现的问题进行了若干探讨。

[关键词] 土地承包;经营权;流转;土地市场

近年来,围绕稳定农村土地承包关系,强化对土地承包经营权的物权保护,做好集体土地所有权确权登记颁证工作,稳步开展土地承包经营权登记试点,并建立健全土地承包经营权流转市场等工作,涉及很多的理论与实践问题,本文就此进行一些粗浅的探讨。

一、加快农村土地承包经营权流转的客观要求

农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现并逐步扩展,近几年呈加快趋势。据初步统计,到2008年底全国农村土地承包经营权流转面积已超过1亿亩,占家庭承包耕地总面积的8.7%。但全国发展并不平衡,有人归纳为:“各地流转不平衡。一是规模经营搞得好的地方土地流转量大;二是经济比较落后的地方流转量大;三是农户外出劳力多的流转量大;四是经济发展平稳的地方流转量比较小。”

沿海发达地区与中西部内陆地区发展也有不同。如上海市的农地流转大致经历了二个阶段:一是2005年土地流转管理办法实施前,是农民自行流转为主阶段;二是2005年后,为适应建设现代农业,推进“三个集中”,特别是实施100万亩规模粮田和30万亩规模菜地建设,主要以农民委托村组流转为主,实行“成片流转、集约开发、规模经营”。2008年上海郊区土地流转总面积约134.15万亩,其中以转包流转的面积51.8万亩,出租面积41.1万亩,分别占流转面积的38.6%和30.6%,其次转让38.5万亩,占28.7%,入股2.9万亩,占2.1%。其中主要的流转方式为现代农业园区带动土地流转和新农村建设带动土地。金山区廊下现代农业区中的“金土地绿色农业有限公司”是该园区农户土地流转的中介服务组织。通过这一平台,各村委会已将农户土地成片流转给公司达2万多亩。然后,公司实行对外招标出租土地。目前,已有6家公司入驻园区租赁经营土地,形成了粮食、种子种苗、花卉、乳业、特种水产等一批现代农业企业。农户流转租赁土地后,每年可获得每亩不低于500元的土地租赁费,而且还可以到园区当农业工人,每月工资600-800元,一年也有7000-8000元的收入,深受农民欢迎。

在四川成都市双流县,农业园区是土地流转的主要模式。农民将手中土地交给村集体经济组织,由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议,农民每年收取相应租金。农民可在农业园区务工或到城里打工获得工资收入。这种模式的关键是要有相应的规模化产业来支撑,先发展农业产业园区,通过园区带动乡村旅游业,进而发展餐馆娱乐业等第三产业。

2008年宁夏回族自治区全区农村土地承包经营权流转面积为65.6万亩,参与流转的农户8.5万户,分别占家庭承包土地总面积和家庭承包经营农户的5.9%和9.9%,流转面积同比增长92.6%,涉及的农户数同步增长60.8%。同年广西壮族自治区全区农户承包耕地流转面积185.72万亩,比上年增加26.7万亩,增长16.8%,大大超过前5年年均增长6%的速度。

从总体上看,流转是平稳健康的。但随着流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化,也出现了一些值得关注的问题,迫切需要加强管理和服务,防止农民土地承包权益受到损害,引导土地承包经营权流转平稳健康发展。

为什么农村土地承包经营权出现加快流转的趋势?主要的原因是:

随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步建立,农村生产力有了较大提高,优化农业资源配置的经济规律客观上要求推进土地承包经营权的合理有效流转,促进农业劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术和社会需求等各个方面重新优化配置资源,实现一家一户的小生产与社会化大生产大市场的有效对接,以适应农业农村经济发展新形势的客观要求。农业产业化的发展使得规模化、集约化、标准化经营越来越重要,客观要求推进农村土地承包经营权进行流转,农业剩余劳动力的流动也要求农村土地承包经营权进行流转,只有进行了有效的流转,才能使农业经营规模持续扩大,发挥出更好的规模效益,也才能更好地在农业中普及新技术、新品种,推广应用机械化信息化,实现农民增加收入,减少农民人口,城乡共同发展。

为应对这种形势,进入新世纪以来,党中央、国务院出台了一系列的政策措施。2005年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》(下简称《流转管理办法》)中就规定“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上,遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途,流转期限不得超过承包期的剩余期限,不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”

2008年十七届三中全会关于《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下简称《决定》)中提出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”这是对改革开放三十年来关于农村土地承包问题的最新政策。

在各地农村土地流转速度有所加快的同时,我们要清醒地认识到,农村承包土地经营权的流转与当地的经济社会条件密切相关,各地会有很大的不同,不能将这种流转当作一种任务或政绩,强行制定指标,规定速度或面积,造成农民群众的不满或恐慌心理,阻碍农村承包土地经营权流转的正常开展。

总而言之,在指导农村土地承包经营权流转工作中,要正确把握流转的主体是农民而不是干部,流转的机制是市场而不是政府,流转的前提是依法自愿有偿,流转的形式可以在法律允许范围内多种多样,流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

二、农村土地承包经营权的变与不变

虽然《决定》)中提出:现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在我们向农民群众宣传十七届三中全会有关精神之时,仍有不少的农民群众询问,现有的土地承包关系究竟能不能调整?在什么样的条件下可以调整?从实际情况来看,如果把中央文件关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的规定绝对化和僵硬化,也会出现一些新矛盾。这些矛盾主要表现在:

1、规定与现有法律条文之间产生的矛盾

2002年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》(下简称《农村土地承包法》)规定土地承包合同三十年不变,实行“增人不增地,减人不减地”的原则。《农村土地承包法》第二十七条规定,“承包期内,发包方不得调整承包地”。这是一个基本原则。但是,预计在30年承包期内情况会发生很大的变化,可能遇到自然灾害等特殊情况,完全不允许调整承包地,恐怕难以做到。所以,第二十七条第二款又规定,承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。第二十八条规定:下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:

(一)集体经济组织依法预留的机动地;

(二)通过依法开垦等方式增加的;

(三)承包方依法、自愿交回的。

2004年8月28日通过并公布的《中华人民共和国土地管理法》(下简称《土地管理法》)第十四条规定:农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

所以,按现有法律,农民的土地承包期从2002年之后过了30年之后就可以进行调整,而在30年之内,只要经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准,也可以进行适当调整。

2、城乡建设造成土地变动出现的矛盾

在各地大规模地进行公共基础设施建设,发展城镇化和工业园区当中,不少的农村土地被征收,相应地给予一定的补偿。由于各个乡村被征用的土地数量不一,所占用的原有农民承包地也会出现征用面积多寡的不同。占用多的自然就会要求重新调整承包土地的数量。在广西,此类情况一般会采用两种办法来解决矛盾。一是所征用到的原有农民承包地确认是集体所有,补偿款交由集体统一发展集体经济,而将余下的土地重新划分再发包。这样作的结果是集体经济可以发展一些效益更高的项目或提供更好的公共服务;二是所征用到的承包地补偿款交由该承包土地的农户所有,这些农户可以用这些补偿款从事新的农业或非农业活动,集体不再进行承包土地的调整。这样实际上是默认了承包土地的私有化,如果这些被征用土地农户善于理财经营,也可以到城镇落户,就完成了由农村人口向城镇居民的转化。而如果被征用土地农户不善于理财经营,也不能到城镇落户,就会出现“失地又失业”的情况,最后又向集体要求重新划分承包地,引起原来未被征用或少征用土地农户的不满。

3、农户家庭人口或户籍变化造成的矛盾

众所周知,当前农民实行家庭承包经营时是以户为单位的,这样,农民的土地承包经营权就是一个农户家庭内所有成员的共同拥有的一种权利。这些成员拥有的权利也会由于人口的变动而产生变化。当某个村的经济来源主要集中于农业收入,劳动力外出就业机会也不多的情况时,农户家庭人口的变化往往就会给调整承包土地带来较大的压力。一些农户的男性居多,娶妻、生子增加人口,而一些农户的女孩出嫁,或小孩考上大学留城,或老人去世家庭人口减少,就使得原来的人口与土地的比例发生变化,前部分群众纷纷要求村干部按照过去“增人增地,减人减地”的传统作法给添地,而后部分群众却以《农村土地承包法》为依据拒绝交出土地。因此,在广西农村过去的实践中,实际上也是采取两种处理办法,一种就是严格按照《农村土地承包法》,实行“增人不增地,减人不减地”的原则。农户的人口情况发生变化,也不调整农户原来的承包土地。因为人口变化是每年都会发生的,如果每一户的人口发生变化就要进行调整,会使农户感到土地承包经营权没有保障,也会产生很多不必要的纠纷和矛盾。另一种办法就是执行“三年小调整,六年大调整”的办法,三年小调整大都采用利用集体机动地的指标进行,不影响大部分承包农户的土地承包经营权,但六年大调整就会涉及到大多数农户的承包土地。无论哪一种办法,都需要通过村民大会或村民代表大会的大多数同意,否则也无法执行。当承包方土地承包经营权共有人情况出现上述变化时,则必然会导致承包土地经营权证书内容的变更。

三、填发科学完善的土地承包经营权证书是一项基础工作

土地承包经营权证书是确认农户拥有合法有效土地承包经营权的凭证,也是一种可以允许该承包地块能够进入土地承包经营权流转市场的资格证书,里面所提供的信息除了合法之外,还应该体现能够满足土地承包经营权流转要求的内容,尤其是要尽可能多地满足为流转当中转入方对土地情况了解的要求。

现有的土地承包经营权证书样本是由中华人民共和国农业部统一样本监制的,里面的内容有发包方、承包方、承包方住址、土地承包合同编号、承包期限、承包方式、承包土地用途、承包方土地承包经营权共有人情况(包括姓名、性别、年龄)、承包地总面积(亩)、承包地块总数(块)对每一地块的名称、面积(亩)、等级、地类和四(东南西北)至地界都要填写清楚,还有土地承包经营权变更登记(包括转入方、转出方、变更方式、面积(亩)、合同编号、主管部门签章)情况。最后还要县级以上地方农业行政主管部门盖印才能具有法律效力。填写这些内容的工作量还是相当多的,填写中对每项内容作到准确无误确有一定的难度。当每一次需要对承包土地经营权证书进行变更时,这些内容要重新填写,实际上的工作并不仅仅是换些数字和文字,而是必须对每一地块的名称、面积(亩)、等级、地类和四(东南西北)至地界都要重新划定和测量。不做好这件事,将来就会产生不少的纠纷,要做好这件事,需要投入的人工和费用又相当大。如果在某些地方,每隔数年又来搞一次,那真是一种“劳民伤财”折腾人的管理办法。

而且,这个证书所填写的内容,还不一定满足转入方对了解情况完成转让的基本要求,如该地块的土壤质地、气候条件、地理位置和周边的交通、居民点、水源等情况,这些对于开展农业生产的大规模经营是必不可少的基本信息,如果这些信息都需要转入方亲自到实地详细考察或者试验才能确定,那无疑大大增加了交易成本,除非是当地农户通过乡村组织或流通组织联合起来进行大面积转让,否则那种一户或几户的几十亩土地转让很难对外地的大型企业产生吸引力,也就使通过流转实现规模经营的目的难以达到。

有些发达国家对农用土地采取在当地地图中将地块编号的办法进行土地管理,在土地市场进行交易或转让时,将地块号码填入买卖合同中去,买家可以一查地图就知道这块土地的地理位置和周边的交通、居民点、水源等情况,那是一种比较化繁为简的办法。

随着科学技术水平的提高,现在从技术上利用高分辨率的遥感技术、航测技术加上GPS、GIS系统技术,对地球表面的每一个地块都可以建立相关的信息数据库,这就是建设所谓“数字地球”“数字城市”的依据。对农用土地也不例外,不过这些信息目前并不能免费提供。需要国家在建立国土信息数据库的过程中,将农用土地,尤其是基本农田的信息数据列入计划之中,并以免费或低费的方式提供给农民和农业主管部门,用以完善土地承包经营权证书,利于农用土地的流转。如国土资源部在2007年3月10～11日召开国土资源基础数据库整合培训会,研究建设中国基本农田数据库、土地开发整理规划数据库、农用地分等数据库。这些信息库的数据如何运用到农民的土地承包经营权证书里面去,是值得有关部门认真研究的一个问题。

四、建立农村土地承包经营权流转市场途径的探索

2009年中央“一号文件”《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(下简称《意见》)提出要建立健全土地承包经营权流转市场。在中央文件的指导下,全国各地纷纷开展对建立农村土地承包经营权流转市场的途径进行了探索。

农村土地承包经营权流转市场的功能是一个土地承包经营权流转信息交汇的平台,也是完成土地承包经营权流转过程的合法场所。那末,谁来建设和管理?谁来进入这个市场?提供什么样的信息?市场本身是什么样的性质?具备什么样的服务功能?这是必须解决的几个重要问题。各地在这些问题上作出了有意义的探索。

早在2008年10月13日,成都市农村产权交易所正式成立,为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务,促进了农村产权流转和资本流动。

上海市2009年农村重点工作之一就是“稳定农村土地承包关系,建立健全土地承包经营权流转市场”。同时奉贤、金山、浦东、崇明4个区县的“农村土地流转服务中心”已经在紧锣密鼓筹建中。有些专家认为,农地流转市场交易平台应体现“公益性、公平性和服务性”。在目前阶段,农村土地流转有形市场,一般依托乡镇农经部门,在乡镇一级设立农村土地流转服务中心。待“中心”成立以后,如果农户要流转土地,将把承包的土地委托给村委会,由村委会到中心去挂牌。散户委托“不具操作性”。同时“中心”服务暂不收费。

2009年3月黑龙江省牡丹江市农经总站颁布了该市“农村土地承包经营权流转市场工作规程”规定:建立农村土地流转市场的内容及程序是:县级成立农村土地承包纠纷仲裁机构,建立仲裁服务大厅,经管部门成立土地流转办公室,乡(镇)经管中心成立农村土地流转服务中心,有条件的乡(镇)设立单独的土地流转办公室,建立土地流转信息发布平台。村级建立土地流转服务站,村级财务人员兼任土地流转信息员。各级机构具有相应的职责范围。

今年5月,吉林省延边市汪清县制定了《汪清县发展专业农场促进土地经营权流转试点工作方案》,正式开展农村土地经营权流转市场试点工作,汪清县土地经营权流转市场的建立分三个阶段进行。目前为第一阶段——全县农村土地流转服务体系建立试点阶段(2009年阶段)。在这一阶段,汪清县各乡镇挂牌成立农村土地经营权流转市场,为一些具有规范的合同书和经营权证持有者及土地流转意向人提供中介服务。(向土地经营权所有者进行登记,向有土地流转意向的人提供有关土地信息)。汪清县各乡镇挂牌成立的农村土地经营权流转市场已经开始正式运转,信息员定期向各村搜集有出租、转包土地意向人的信息,进行归档整理,不断更新。并将这些信息提供给到农村土地流转市场咨询土地流转情况的土地流转意向人。全县第一个农村土地经营权流转市场已经促成五次土地流转,并帮助两名申请人申请成立专业农场。

从长远来看,农村土地经营权流转市场应该是一个全国联网互通信息的大市场,这样才可以在全国范围内真正实现农用土地资源的优化配置。

五、流转过程中一些可能出现的问题

1、流转合同的规范

《流转管理办法》中规定:“承包方流转农村土地承包经营权,应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份,流转双方各执一份,发包方和乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的,可以不签订书面合同。”但是,目前不签合同,口头承诺,私下转让给亲戚好友的流转方式仍然在一些地方存在,看来这也是一些不发达地区少量转让土地的必然存在。但是,这种不用规范合同和程序的流转,会面临承诺不兑现的风险,到时即使诉诸法律途径解决,也很难给承包方弥补所造成的损失。

2、流转价格与费用

承包方愿意将自己的承包地向受让方流转,其中最主要的考虑就是放弃自己经营带来的经济利益要大于自己经营可预期的收益。而受让方愿意接受对方的承包地,也是因为他预期经营这些土地可以比他的付出带来更大的利益。因此,流转双方所商议的流转价格和费用就是能否成交的关键因素。由于流转土地有“承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”的严格规定,当双方商谈时,对所涉及的各种费用和收益需要作详尽的讨论,例如在流转土地继续作为粮食用地之时,享受国家惠农资金和其它补贴该由何方享受?还有某些保水灌溉地,其水电费标准多少?由何方交纳?

3、流转时间

《流转管理办法》中规定:“流转期限不得超过承包期的剩余期限”。也就是说,任何形式的流转时间都是有限的,即最长的合同有效期也就是从合同签定生效开始之日到承包期满之日。但是现在《决定》中提出了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”那么,由此而来的问题就是流转期限是否也可以“保持稳定并长久不变”?笔者认为,即使中央新的政策有“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的说法,但是任何形式的流转合同都应该有一个时间的规定。

4、是否允许多次流转

既然农村土地承包经营权作为一种生产要素进入了市场,就和其他商品一样具有多次流通的可能,是否可以允许受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转?《流转管理办法》中规定:“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转,应当取得原承包方的同意。”

5、流转服务组织的自律与他律

《意见》中说:“鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”这种流转服务组织类似城市里面房地产市场里的中介组织,当然,现在农业部门提出了要积极鼓励支持有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立流转服务组织,目前的服务暂时也可以不收费。但是笔者认为:从长远来看,农村承包土地的流转行为完全是流转双方追求各自利益最大化的一种经济行为,不应该由政府来采用行政手段来垄断这类组织的市场准入,而是根据市场的发育需要,尽量由民间按照国家有关民营企业的规定去建立和发展。这类组织的生存与发展主要依靠开展“有偿服务”,就象城市中房产交易双方通过中介服务可以而且必须实行收费一样,国家没有义务为流转承包土地的双方进行埋单。这些提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务的费用标准理论上应该是由市场供需情况决定。但是,在土地承包经营权流转市场建立的初始阶段,如果没有相关部门的指导意见和监督检查,这种流转服务组织也难免会出现提供虚假信息、收费奇高、垄断市场等等弊病,造成承包经营转让流转双方合法权益受到损害,而流转服务组织反而获得暴利的情况。例如,对协助土地流转合同签订之后收取的服务费用(佣金)是按流转价款的百分比提取还是按照流转双方的所报底价与实际成交价差额收取,两种不同的收费方法会对三方利益造成不同的影响。所以,在土地承包经营权流转市场建立的同时,必须建立对流转服务组织规范管理的制度,实行自律与他律的适当结合。

[参考文献]

[1] 建立健全土地承包经营权流转市场成上海农业工作重点(新民网 2009-03-08).

[2] 牡丹江市农业委员会:关于加强农村土地承包经营权流转市场建设工作的通知(牡丹江市农业信息网,2009-04-23).

[3] 汪清县农村土地经营权流转市场试点工作正式开展(中国延边网站.新农村建设.专栏,2009-05月-04).

[4] 成都温江农村土地流转的经验与启示.中国改革报,2009-06-17.

[5] 宁夏加快农村土地承包经营权流转.中国土地流转网,2009-06-17.

[作者简介]

叶裕惠(1943-)男,浙江衢州人,中共广西区委党校教授,中国农业技术经济研究会顾问,中国农业经济学会理事,长期从事农业经济和经济管理理论与实践研究.