试谈《美国政府伦理法》的效力

岳 琨

摘要《美国政府伦理法》是一部比较特别的法律,因为伦理就是道德,是存在社会风气,人民心中的;法就是法律,具有强制性、权威性。两者结合在一起,最后落脚点还是在“法”上,简而言之,就是一部道德的法律,将道德伦理法律化。本文试图从理论基础、法律效力、未来展望以及对我国的启发四个方面来阐述该部法律所引发的若干思考。

关键词理论基础 法律效力 启发 发展

中图分类号:B822文献标识码:A

一、相关概念以及理论基础

(一)美国的《政府伦理法》。

行政伦理即伦理在公共行政关系、公共行政活动中的体现。具体讲指执政的中国共产党、国家机构和国家公务员在公共行政领域,在实践立党为公、执政为民,在坚持科学执政、民主执政、依法执政,在履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能的过程中,所形成的一种应然关系,与调节这种应然关系的伦理规范,以及执政党、国家机构和国家公务员由于内化伦理规范而形成的伦理品格。

最早将行政伦理应用与实践用法律加以确定的国家是美国。1979年1月3日生效的《美国政府伦理法》共分7章,约3.5万字。第1章至第3章分别为立法机关人员、行政人员、司法人员的财务申报规定;第4章是关于政府伦理办公室的设立及其权力、职能与行政规定;第5章为关于“前受聘导致的利益冲突”,即关于职务雇佣中不得违背公众利益的规定;第6章为“美国法典第二十八篇的修改”;第7章为“议院法律顾问”。这是一部行政伦理性质的立法。

(二)后现代主义的兴起。

美国掀起行政伦理热与后现代主义的兴起有着直接的联系。后现代主义产生于20世纪60年代,80年代达到鼎盛,是西方学术界的热点和主流。它是对西方现代社会的批判与反思,也是对西方近现代哲学的批判和继承,是在批判和反省西方社会、哲学、科技和理性中形成的一股文化思潮。科技和理性的负面效应得以充分展现正是借助了自然科学的建立,西方资本主义得到了长足的发展,并把科技推向了极端,人沦落为理性和机器的奴隶。

后现代主义是一股源自现代主义但又反叛现代主义的思潮,它与现代主义之间是一种既继承又反叛的关系;从内容上看,后现代主义是一种源于工业文明、对工业文明的负面效应的思考与回答,从实质上说,后现代主义是对西方传统哲学和西方现代社会的纠正与反叛,是一种在批判与反叛中又未免会走向另一极端——怀疑主义和虚无主义——的“过正”的“矫枉”。

对科技和理性的矫正,伦理的地位上升到法律的地位,于是美国在自卡特到布什接连几任的总统的努力下,《美国政府伦理法》便应运而生。

二、试论《美国政府伦理法》的法律效力

(一)独立性的政府机构以及法定的权利。

根据《美国政府伦理改革法》,美国政府伦理办公室成为具有很大独立性的政府机构,直接向总统、国会和国务院负责。政府伦理办公室被赋予很大职权,包括就高级公务员的行政伦理和廉政等方面的问题召开听证会。

美国众议院内设置有“众议院伦理委员会”。根据《众议院条例》,众议院伦理委员会可以建议众议院对其议员和雇员采取它认为合适的“行政措施”以执行行政伦理准则;可以调查任何违反有关雇员或议员行为方面的法律、条例或规则,并向众议院建议该委员会认为应采取的合适的措施;而且经过众议院同意后,可以向相关的执法当局报告其在调查中发现的明显违法行为。美国历届众议院都在宪法规定的范围内被授予专门权利以“惩办议员的不轨行为,而且经过众议院三分之二以上议员表决通过,可以开除一名议员”。在有权惩处有不轨行为的议员时,以前的先例表明,众议院还可以通过批评、惩戒、罚款、谴责、停职或要求有不法行为的议员道歉的方式惩办该议员。美国众议院的常设机构“伦理委员会”在政府官员的廉政建设和反腐败方面发挥着重要作用。我在美国访问期间,众议院伦理委员会正在调查刚刚当选的众议院议长纽特·金里奇问题。

(二)美国政府重视,保证有效实施。

1989年1月25日,刚宣誓就职的美国总统布什在联邦政府发表了“本届政府决心维护行政伦理”的主题演说,并任命了由8位专家组成的总统伦理委员会。该委员会主席介绍说 ,布什要求总统伦理委员会在45天之内提出一套新的伦理准则,以保证政府的工作“更严格、更令人满意、更有成效”。

4月2日,国会批准了布什总统提交的《美国政府伦理改革法》,为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了更为严格的伦理标准。1989年4月和1990年10月,布什总统两次签署行政命令,颁布《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》。1992年,美国政府颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》。

美国国会和联邦政府设有伦理委员会、伦理办公室等机构;在诸如大法官会议、国防部以及美国的许多州和市的议会和政府,也设有伦理委员会、伦理办公室。通过制度建设来有效维护公平和正义,社会的不公正是引发违法行政、弃德行政的主要原因。而美国通过加强行政伦理建设,制度建设,保证了《美国政府伦理法》没有变为一纸空文,而是越来越完善这种制度,政府重视,使其能发挥其应有的效果,使行政人树立正确的行政伦理观,使政府建立健全行政伦理规范体系,以伦理约束自身,得到民众的支持。

三、《美国政府伦理法》对我国的启发

依法治国是我国的基本国策,法律应当被置于至高无上的地位,但同时应注重道德伦理的作用,依法治国与以德治国应当在坚持法律的独立并且权威的地位下,相辅相成。

我们的“八荣八耻”、“科学发展观”、“社会主义和谐社会”非常重要,也许这就需要我们进一步用一部行政伦理法来约束公职人员的精神与道德内心,指引我们民族,公众的精神趋向。行政伦理建设的好坏关乎民心的向背,关涉到国家的兴衰成败。行政伦理建设的社会作用同时也体现在对党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻执行的影响;对行政效率和行政效益的影响;对社会的和谐程度的影响;对社会公德的践行和社会的祥和氛围的营造的影响;以及对政治文明建设和精神文明建设的影响作用。行政伦理建设的根本性任务就是要提高行政人的道德智慧,恢复和扩大他们的道德自主性和创造性。现实行政组织中的行政人最不应该缺乏却又缺乏的是伦理反思能力,因为很多行政人民经良知麻木,只知奉命行事。政府的权力由人民授予,政府理当承担起与这份权力对等的责任,对人民负责。

美国的行政伦理立法的历史对我们有一定的借鉴作用。美国国会自1958年7月通过的《政府工作人员道德准则》到1992年制定更为详细的《美国行政官员伦理指导标准》,美国不仅法律体制健全,还有很多行政伦理的管理及其机构,如美国众议院内设置有众议院行为规范委员会,美国政府伦理办公室等机构。尽管存在政治体制背景不同的问题,但对于建构中国的行政伦理理论体系还是有积极的借鉴和指导意义的。独立的执行机构,法定的权威地位来保证实施,完善机制,这些都是我国将来制定行政伦理法律法规的重点。

四、伦理法其他领域的发展

瑞士“生物伦理法”受到科学家质疑;法国政府向国民议会提出修改生物伦理法建议此事涉及医疗界和新闻界两个领域的伦理规范;2007年6月20日,布什再次否决了国会提交的放宽联邦政府资助胚胎干细胞研究的法案,理由始终如一:这样的法案一旦通过并变成法律,美国纳税人的钱就会“被迫用于故意摧毁人类胚胎”,而这是他本人“不能跨越的道德底线”;2007年9月5日英国人兽胚胎混合突破……生命科学的迅速发展促使伦理法的运用范围越来越广,而医学,媒体领域关于职业道德,伦理法制建设的呼声也越来越高,使得伦理法越来越趋于国际化。随着科学技术的进步,伦理法发展的空间必然会越来越大,用法律来体现道德伦理,来规范科学发展向着健康合理的方向发展会成为更多国家的选择。

五、总结

《美国政府伦理法》的某些成功经验,为了使我国在依法治国的基本国策下实现“法”与“德”的相辅相成,值得我们借鉴。当道德伦理成为法律时,也许我们的社会更加进步和谐,我们的精神文明建设,政治文明建设会有质的飞跃。此时此刻,法律不再是道德的底线,我们的法律也有了诗一般美丽的艺术的内涵——那就是道德伦理。□

(作者单位:南京农业大学人文社会科学学院法律系)

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