完善公众参与机制 促进社会和谐发展

卢莎莎

摘要公共政策的实质是对社会价值的权威性分配,只有在政策制定机制和公共参与机制实现良性互动的前提下,才能保证公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益,从而实现对社会资源进行公正、合理的分配。完善公共决策的公众参与机制,是中国政治、经济改革深入发展的迫切需要,以增强公共政策的公共性和有效性,更好地维护和增进社会的公共利益。

关键词政策制定公共参与

中图分类号:D630.1文献标识码:A

公共政策的制定过程即对利益重新分配的过程,公共政策制定需要公正公平,才能实现社会公共利益的有效配置,社会才能和谐发展。在公共政策的制定过程中,政府应该是社会公共利益的代表者、实现者和维护者。

一、公共政策、制定主体以及利益集团的概念阐释

(一)公共政策。

关于公共政策,国外学者伍德罗·威尔逊认为,公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法则;政治学者戴维·伊斯顿表示,公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配;政策理论研究者托马斯·戴伊则认为,公共政策是涉及大量人力和资源或关系到很多人的政府决策,公共政策就是政府的作为或不作为。我国学者孙光认为,政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则,它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。

综上所述,学者对公共政策的定义有所不同,但其内涵必然涉及社会公众利益的分配和调整,即各种利益集团的利益分配问题。在政策制定过程中,各个利益主体围绕具体利益得失进行博弈,以期达到利益均衡的理想状态。

(二)公共政策制定过程中的相关主体。

首先,公共政策的制定者。从广义上讲,政党、利益集团等社会公共权威机构都可以成为公共政策的主体,我们这里主要是指政府。作为特殊利益集团,政府在政策制定的过程中起主导作用;其次,公共政第的执行者,即将政策内容付诸实施的人。由于执行者在执行政策过程中会掺杂个人主观意愿,其行为可能违背政策制定者的初衷;最后,政策的对象。针对不同的政策,其受益群体有所不同,但当一个政策出台时,每一个相关群体都试图成为该政策的最大受益者。

(三)利益集团。

戴维·杜鲁门在《政府过程》中指出,利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。利益集团由具有共同利益的人为了寻求某种目标而结合在一起,大多数利益集团只代表一部分人的利益,甚至仅代表一小部分人的利益。我国改革开放以来,由于社会主义市场经济的建立和产业结构的调整,中国传统的社会阶层结构被打破,社会利益主体正在走向多元化。政府部门、企业、社会团体、新兴的社会阶层和个人成长为独立的利益主体,尽管在社会主义条件下,各阶层间有着共同的根本利益,但在特定的政策环境下,每一个利益主体都会以自身偏好最大化为目标选择自己的行动。

二、我国公共政策制定机制探析

(一)政策制定过程中的内输入。

依据伊斯顿的政治系统理论,政治系统的运行包括输入、转换、输出、反馈四个环节。首先.政治系统运转的动力来源于需求和支持,利益表达的内容就是需求。其次,如果利益要求获得了大量政治资源的支持,那么它们就会成功地进入政策制定系统,在决策中枢将其转换为具有约束力的决策。最后,权威性政策在整个社会贯彻实施的结果转化为新的需求和支持,重新输入政治系统,如此周而复始,循环不止。

政治系统作为一个由环境包裹着的行为系统,从“输入”角度看,我国的公共政策制定属于“内部”输入。作为权力精英,执政党和政府是最主要的政策制定者,即最主要的政策输入主体。政策制定系统以外的个人和团体在政策输入中的作用较小。这种内部输入机制由党和政府中的权力精英代替民众进行利益诉求,并通过组织机构层层向上传输,而不是由民众或利益集团直接向决策中枢输入要求。在政策方案的制定和选择阶段,政府的政策制定部门一般会先考虑政治利益和社会利益,此外是自己部门的利益。这些部门的当权者可以利用个人权力影响政策的制定,是政策制定的关键影响因素之一。

(二)社会精英对政策制定产生的影响。

社会精英对政策的制定过程也起着巨大的影响作用。该群体极大程度上影响着社会政策的提出,他们首先敏锐感受到社会的某种需求,进而向制定机构提出,从而进入公共政策议程。在民主的政治体制下,政策的提出、制定和通过是由代议机关进行的,代议机关提出的议案在社会公众的监督下完成,民主性保证了代议机关的行为始终处于民意监督之下。但是实际上,政策的真正决策者仍然是社会精英而不是普通民众。实际生活中的监督,会由信息不对称而失效,对政策的制定也会由于制定过程的技术性使民众失去对政策的监督。

(三)政策制定过程中产生的寻租行为。

一般说来,并不是所有的政策都会出现寻租行为,寻租的最根本的原因是政策形成机制的不健全。在制度健全的国家里,作为公共物品,政策的制定过程具有很明确的社会公正性。由于公共权力是寻租的来源,只要存在着公共权力,就会出现寻租行为。对待寻租行为,应该采取制度建设的办法,最大程度的限制寻租行为的发生。公共政策无论在自由社会还是专制社会,都是必须存在的公共物品。公共物品的效用,只有在产生公共物品的社会机制较完善的时候,才能发挥出来。

(四)我国社会转型中利益结构的变化。

计划经济时期,中国社会利益结构表现为整体利益代表并决定个体利益。整体性利益结构下,中国公共政策制定表现为精英决策,社会生活中的重大决策是由政府和政党的主要领导人来决定的。转型期的中国社会,在整体性利益结构趋势向多元化的过程中,随着利益主体的增多,主体利益意识和利益观念的增强,那些在利益格局中出现的新的阶层和利益群体要求介入政治过程,表达其要求和愿望,维护自己的既得利益。事实上,利益结构变化造就了一大批有参与愿望和参与能力的个体和集团,新的群众性参与行为、群众性团体大量增加。

三、我国政策制定过程中内输入方式产生的危害

(一)公共政策“内部”输入机制,对公众的政治认同带来极大的消极影响。

输入机制的内部性忽视了公民的参与权,保障公民参与权仅仅是对执政党和政府的一项道德性要求而非法律义务。此外,这种内部输入容易造成公民对执政党和政府的信任感缺失。在当代中国,绝大多数政策议程都是由政治精英和权力精英所创始。这种决策模式片面强调精英治国,从而导致公共决策与公共事务处理的神秘化和特殊化,加大了公民与政府机构之间的距离。

(二)在公共政策的内部输入机制下,输入主体的经济人理性,影响了公众的政治认同。

公共选择理论的“政府经济人假设”认为:人都是自利的、理性的、效用最大化者,每个官员至少都部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使。因此,内部输入机制下的输入主体,会利用手中的权力来追求自身利益或集团利益,导致腐败和贫富悬殊现象,严重影响了人们的政治认同。

(三)在内部输入机制下,输入主体的责任性缺失对公众产生消极影响。

目前,封建专制制度和计划经济体制下的官僚制的消极影响,还大量存在。在权力来源上,基层官员的权力和地位合法性主要来源于国家或上级领导部门,这种制度设计,造成官员在制定政策时,只对上级负责,而不对地方百姓的利益负责,尤其是对社会弱势群体的利益不负责任。

四、公众参与机制的完善

随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展,公共政策已经成为政府调控市场经济和进行社会管理的重要手段之一。在中国,由于受传统观念的影响和现有制度的缺失,公众参与政策制定还缺乏规范化、法制化。目前,中国政策参与的现实是:一方面,利益格局的变化和利益关系的调整极大地激发了公众的参与热情,要求形成完善的参与机制,满足政治民主的需要,使政策制定更好地体现和代表不同社会阶层的利益要求;另一方面,中国政治制度化水平不高,使政策制定中社会主体的参与面临一系列问题和困境,不利于政策结果的公平和公正。

在我国目前情况下,个人缺乏利益表达和利益综合的组织意识,许多人在表达利益和实现利益的过程中,往往找不到有效的利益表达途径,因此不能以利益群体的组织参与模式去行动,而是以个体参与形式去施加影响来达到实现利益的目的。这一方面是因为公众的集团意识差,另一方面是因为社会还不能为利益群体充分表达利益提供比较通畅的途径。目前实现公民利益表达的正式渠道有两种,一是人民代表大会和政治协商会议;二是党和政府开设的来信来访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。对普通公民来说,能够直接参与的机会毕竟太少,真正能够吸引公民积极参与公共政策制定的民间思想库、各种利益团体、法人组织还十分有限,人民群众表达自己意愿的要求难以充分及时地得到满足。

由于我国公共政策制定中参与机制制度化程度较低,使得公众的政治参与受到限制,政策主体缺乏具体信息从而降低政策科学性,同时在一定程度上削弱了政策的合法性和权威性,使人民群众对党和政府的信任度减少,政策的执行缺乏有力的支持,降低了政策的实施效果。可见,制度化的政治参与是政治体系得以正常运转的必要条件之一,只有通过扩大公民在政策制定中的政治参与,社会各方面的利益才能得到有效的表达和整合,社会的矛盾和冲突的根源才能得以遏制。公共参与多元化的发展,使得任何一个机关都难以垄断全部决策权,使得政策的最终结果符合绝大多数公众的利益。在这样的制度环境中,政府的失误现象才能大大降低,更利于制定出符合实际情况的公共政策。□

(作者:武汉大学政治与公共管理学院08级行政管理专业研究生)

参考文献:

[1]托马斯·R 戴伊. 理解公共政策. 2004.

[2]陈振明. 政策科学——公共政策分析导论. 2003.

[3]张小明. 内部输入:解读当代中国公共政策制定的输入机制.宁夏社会科学2000.5.

[4]王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考.中国行政管理,200l(2).

[5]王中汝.利益表达与当代中国的政治发展.科学社会主义,2004,(5).