政务超市：政府治理转型的方向

李永生

摘 要:自南京首创政务超市以来,各地纷纷以构建政务超市为提高政府治理水平的途径。随着政府改革的深入,未来政府应该以完善政务超市为方向,从而促进政府改革目标的实现。

关键词:政务超市;政府;治理

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0024-02

一、政务超市的由来

政务超市(political affairs supermarket)指政府以商业化运作方式和经营管理模式推行公共服务,强调政府在提供公共服务和改进管理方式的过程中简化办事程序、完善办事流程、注重双向交流和提高服务质量,为公众提供方便快捷的办公场所,以新观念、新程序和新手段优化各项服务工作,达到降低行政成本、提高行政效率、增强公众满意感的目的[1],这既是政府职能转变的重要形式,也是政府服务创新的表现。政务超市最早可追溯到20世纪80年代的西方政府改革,其关注政府运行的成本和效率,通过竞争导向、顾客导向、服务导向和结果导向精简机构和人员,提高办事效率。90年代兴起的新公共管理运动进一步掀起大规模的政府改革之风,明确政府改革的目标即引进企业成功的管理经验和方法,转变政府工作的重心,有效提供公共产品和服务,以最少的投入获得最大的产出,为政务超市的出现提供了理论和现实的依据[2]。我国政府改革的深化,2000年10月16日,南京市下关区委、区政府在其辖区的小市和热河南路两个街道推出行政服务新形式,即把民政、就业、城建、经济、信访、法律、行政等八大类40余个服务项目的行政功能集中在一个大厅或几个窗口集中办理。这一公开透明的形式具有可选择性、便捷性和多样性的特点,类似于“超市”,因此被形象地称为政务超市,这是深化我国行政管理体制改革过程中出现的新形式,符合我国服务型政府构建的需要。随着人民多样化需求的增加,全国各地区相继建立了“下岗职工再就业超市”、“民工超市”、“行政服务中心”、“行政审批服务中心”、“政务服务中心”等多种政务超市的形式,在为人民办实事方面发挥了重要作用[3]。

政务超市不仅是将各科室、各部门简单集中到一个窗口或部门联合办公这一形式上的变化,关键是要以“为人民排忧解难”和“满足人民需要”为宗旨,以节省时间为原则,加强政府与人民的沟通,改变不适应市场经济发展需要的行政管理体制,给政府机构的调整和改革注入新的活力,联合政府各职能部门并为各部门搭建了沟通和合作的平台,转变政府工作作风,既方便了人民,又提高了效率,因此,这一形式标志着我国行政国际化的起步,体现了我国行政体制与国际的接轨。

二、构建政务超市的意义

市场经济的发展要求我国政府由单独治理向多元治理转变,强调政府与非政府组织、国家与社会、公私部门的合作治理,政务超市对完善和弥补政府治理缺陷具有重要意义。

1.公开政务信息。政务超市最大的特点是公开政府办事程序和服务项目,实现“繁文缛节”向“一步到位”的跨越,体现了“亲民、便民、利民”的原则。通过公开政务信息促进政府与人民的沟通联系,增进了政府与人民的感情,有利于人民对政府各项工作的监督并在一定程度遏制了腐败的滋生,转变了僵化的政府工作作风和繁多的审批程序,提高了政府绩效。

2.转变政府职能。提高政府治理水平需要切实转变政府职能,使政府在公共事务管理中发挥有效职能,政务超市是政府设立一个或几个部门和窗口集中办理人民所需的各项事务,将众多工作予以合并的重要举措。随着目前工作重心的转移和工作内容的增加,政务超市的运行在提高政府办事效率的同时也实现了政府职能的转变,体现了政府职能的创新。

3.提高公务员的效率意识和服务意识。政务超市要求政府机关公务员改变办事拖拉、态度恶劣和不负责任的现状,提高了公务员的效率和服务意识,促使公务员明确政务超市构建的意义,把工作绩效观念转移到日常工作中,推行“立即办、限时办”的一站式服务,提高其办事效率和服务水平,提升了政府形象,更好地服务于人民。

4.加强政府各部门的合作。政务超市遵循“联合办、转报办、解答办、劝慰办”的服务方式,将工商、税务、金融、计经委等数十个科室的工作合并,打破部门之间的壁垒,形成网络化、无缝隙化的服务体系,使不同部门的人员在同一地点能够同时工作,解决了“门难进、人难见、脸难看、事难办”的衙门式工作方式,避免了相互推诿和扯皮的弊端,迎合了政府大部制改革。

5.符合我国服务型政府建设的需要。十七大报告指出行政管理体制改革的方向是构建服务型政府。随着社会的发展和人民参政意识的提高,人民需求有所增加,要求政府以服务为导向为人民提供高质量的公共服务。政务超市实现了服务方式的方便快捷,摒弃了传统官僚制垄断和强制的特点,促进政府由管制向服务的转变,体现出“以民为本”、“官为民”等现代民主行政精神,为政治、经济、文化和社会等方面提供了一个良好的服务环境[4]。

6.加快我国电子政务的发展。政务超市倡导方便快捷的服务,提升了政府公共服务的现代化品质,形成了政府与人民、社会的互动,优化了政府与服务对象之间的“界面”。随着信息化、网络化社会的发展,政府与社会之间架起的沟通网络平台也促使政府全面开放门户网站,设立民主信箱、定期开展民意调查,根据调查情况改进工作方式和服务内容,实现部门之间信息交换、资源共享和互联互通[2]。

总之,政务超市优化了政府内部业务流程与外部服务流程,简化了程序、提高了服务质量,实现多头操办向“一门式”服务的跨越,符合我国行政管理体制改革和政府职能转变的需要。

三、政务超市发展中的问题

尽管政务超市对规范政府治理、提高办事效率和提升政府形象等方面成就显著,但我国政务超市的建设时间短、相应机制还不健全,还存在以下几个方面的问题:

1.观念视角褊狭。由于观念不到位,某些地方政府对政务超市的全面实施、运行环境及工作转型认识不到位,并没有从理论上反思政务超市建设中的成就和经验,也没有认真总结和分析,对政务超市的理解只停留在抓纪律和改进工作作风等表面层次上,有些公务员甚至怀疑政务超市建设的作用和效果,认为可能只是形式上的变化,这种褊狭的观念使政务超市的全面推行还需要较长时间才能完全改变政府僵化的办事程序。

2.服务项目覆盖面窄。政务超市所体现的一门式服务目前只覆盖社会保障、民政事务、市容管理、就业服务、信访接待、工商咨询管理、税务征收、综合服务以及人大代表工作等九类,而更广泛的公共服务并没有完全纳入政务超市的服务领域,无法满足公众对更广泛领域的公共需求。无法满足这些领域或地区公共需求的扩大和人民的实际需要。另外,政务超市真正发挥作用的地方集中于大城市,而中小城市或县级以下行政单位政务超市的建设速度缓慢或只是表面工程、形式主义,也制约了政务超市的服务范围。

3.政务窗口权力有限。尽管政务超市形式下要求各项工作都集中于一个窗口或部门咨询办理,但政务窗口的权限只涉及到日常具体接待,签字盖章方面只作为简单的“收发室”,而某些重大事务或急需处理的问题上只发挥“催促办理”的作用而没有行政审批的最终决定权,仍然需要请示上级部门才能办理,表明政府对这些领域还没有完全放权,限制了政务超市的发展规模。

4.法制化程度不高。当前,政务超市还缺乏相关的法律规定,法制化建设任重而道远,不利于提高政务超市的运营机制和水平,也难以固化政务超市发展中取得的经验和成就,造成政务窗口工作人员办事无相关法律法规可遵循,不能以法律原则开展各项工作,有些事务上还存在着主观臆断和随意草率等问题,这些都成为政务超市构建亟待改进的问题[5]。

四、完善政务超市的路径选择

为进一步有效地促进政府治理转型,必须努力构建好政务超市。为此,我们必须做好以下几个方面的工作:

1.定位政府角色,积极转变职能。市场经济的发展对政府行为产生了深刻的影响,政府必须要改变传统的中心地位,构建服务导向机制为本地区各方面的发展提供相关服务。为此,政府应在协调社会秩序、监管市场、推动经济宏观发展等方面发挥作用,实现由直接控制和干预向间接调控和服务转变,改革的重点是以科学、合理、公开、效率的原则精简机构、裁汰冗员,全面清理和大幅度减少行政程序并实现充分放权,变权力为服务大幅度提高政务超市的运行效率。

2.改革政府体制,创新政府机制。为适应经济全球化和社会快速变化的现实情况,政府要充分发挥政务超市的积极作用,以灵活化、扁平化、弹性化的组织结构重塑政府机构,改革治理体制和科层制结构,减少中间执行层膨胀所造成的行动延迟和效率低下,缩短时间提高效率,为人民提供方便快捷的服务,提高政府应对社会变化的能力,在此基础上创新政府运行机制,以创新为契机坚持贯彻首问负责制、公开承诺制和监督反馈制等,带动各项事务的发展,使政务超市在政府各部门、各环节上都发挥作用,提高政务超市的运转效率。

3.落实部门职责,增加服务内容。政务超市窗口不是政府办公场所的简单转移而是政府部门职责明确化的重要表现。因此,政务超市窗口的服务要体现“一站式办公”、“一条龙服务”、“阳光下服务”、“规范化操作”的办事原则,进一步落实各部门的职责。随着人民需求的复杂多样,政府要将人民普遍关心的社会治安、教育就业、医疗卫生、社会福利、环境保护、公共基础设施等民生问题纳入政务超市的服务项目,设立谈心门诊、法律咨询、街道领导信息、直通电话、领导接待日等服务,并根据人民需求及时更新服务内容。

4.深化人事改革,提高办事能力。政务窗口工作人员的素质和能力直接决定了政务超市的运行水平,因此,在深化人事改革的基础上形成公开选择、竞争上岗、“能者上、平者下、庸者下”的用人机制,定期对政务窗口工作人员进行考核,将服务态度、工作效率、创新能力等作为标准考核工作人员,教育工作人员牢固树立“为人民服务”的观念和“公仆”意识,完善投诉待岗制、违规待岗制、监督反馈制、绩效考评制、失责追究制等制度,通过教育和培训使服务观念深入人心,保证每一个公务员认真负责,并敢于接受人民的监督和评价。

5.培育社会组织,共建政务超市。社会组织是政府与市场、社会联系的纽带,承担着部分政府职能,在提供公共服务、满足人民需要和协调政府与社会关系方面发挥积极作用,为实现政务超市的建设目标就要充分发挥社会组织的优势,鼓励中介机构、民营企业共同参与政务超市建设,实现“弱政府、强社会”的治理模式。政府则通过外包、民营化改革以及契约、委托等形式培育与社会组织责任共担、利益共享的伙伴关系,形成政府与社会组织的协作治理,共建政务超市。

6.注重服务效率,完善电子政务。充分利用信息技术搭建政府与人民网上沟通的平台,全面开放政府门户网站,以公开、透明的工作方式实施网上办公与操作。进一步实现信息资源的整合和共享,对局域网合理布局,实现省级、上下级以及部门之间的信息共享[6]。拓展服务空间,提高政务超市的工作效率。研究和开发适合政务超市服务内容的软件系统,加快“网上虚拟市级政务服务中心”建设,利用网络建设进行政策宣传、部门业务介绍、信息公告、资料查询等单向服务或传输资料,解答百姓疑问、网上申报、网上许可、网上年检、电子民意信箱、网上民意调查、网上投诉、问题处理反馈等双向服务,提高政务超市的运行效率。

随着政府治理的转型,以政务超市为政府治理转型的方向,扩展服务内容和空间才能提高我国政府治理的效率,实现政府改革的目标。

参考文献:

[1]陈虎,吴艳.“政务超市”:新时期政府公共管理的新模式[J].党政干部论坛.2004,(4).

[2]王佳洁.政务超市:打造地方服务型政府[J].消费导刊.2007,(4).

[3]刘婧,陈虎. 政务超市:重塑地方政府的一项运动[J].决策参考,2004,(7).

[4]张建忠.“政务超市”悄然步入百姓中间[J].价格与市场.2002,(1).

[5]李金龙.执行局:政务超市的渐进发展趋向[J].中国行政管理,2007,(6).

[6]谢庆奎,佟福玲.服务型政府与和谐社会[M].北京:北京大学出版社,2006:42-44.

[责任编辑:闫生金]