“经济增长联盟”的成因、影响及拆分路径探讨

吴庆华

摘 要:改革开放以来,我国地方政府与市场之间的“经济增长联盟”不仅存在而且十分紧密,这一“联盟”的形成是分权化改革的结果,也是单纯强调经济增长的政绩观的产物,在推进经济发展的同时妨碍了政府公共服务职能的充分发挥,使地方政府产生“与市场争利”的寻租与腐败行为,使中央政府遭遇信任危机,导致市场经济秩序的混乱。鉴于此,要拆分经济增长联盟,就要构建更加合理的政绩考核体系;科学合理地进行利益分配,实现中央与地方的利益均衡;进一步推进政府职能转变,建立公共服务型政府。

关键词: 政府;市场;经济增长联盟;政府管理体制创新;政绩考核体系;拆解

中图分类号:F12 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0018-03

推进政府管理创新、提升政府行政能力,是发展中国家为经济社会发展提供充足动力并有效应对全球化挑战的首要任务。本文认为,政府与市场之间所结成的“增长联盟”成为阻碍我国政府管理体制创新的瓶颈,拆解“经济增长联盟”,是突破政府管理职能阈限的关键议题。

(一)

当今社会,政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明,政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。美国伯克利加州大学教授J.B.德龙曾说:“工商业和政府至少已经跳了两个世纪的双人舞,这是一场复杂的双人舞,他们的角色不时发生转换,不时在看着对方的影响范围在扩大和缩小。但是有一点是清楚的,这是一个伙伴关系,没有对方的配合,工商业和政府谁也不会兴旺发达。” [1]55“现代国家的政府不仅是仲裁者,为规范经济活动而制定并实施细则,它也是经济活动的参与者,而且是主要参与者。”[2]138西方市场经济国家政府与市场的关系在实践操作模式上虽然呈现不同的形式,但从理论层面来看,有这样几种观点:认为政府是企业自由经营的“守夜人”;政府是自由市场制度的保护者;政府是市场经济的干预者;政府是社会经济发展的催化者与共同推进者。正如萨谬尔森对政府职能的论述:“政府与市场博弈的过程,就是政府权力与经济体系力量消长的变化过程。当政府与市场在某些经济活动中存在相互依赖性,具有共同利益基础时,他们之间的博弈就表现为双方的联盟,即通过彼此配合,共同行动来达到双赢的目标,从而形成以经济增长为追逐目标的增长联盟”。[2]376哈维认为“美国的城市经济就是城市增长,城市增长的目标是由城市中许多不同团体共同设定的,许多力量共同推动着城市的增长,包括地方政府、政府官员、企业、媒体等,城市中不同力量因具体目标而形成了不同的增长联盟”。[3]155莫勒齐基于美国的经验认为,“地方官员发展地方经济的强烈动机和基于土地的经济精英聚敛财富的动机主导着城市政治的发展方向,并因此在城市中形成了政治精英和经济精英的联盟,而联盟形成之后的城市行政体系则被喻为一架‘增长机器”。[3]155

西方经济学家对政府与市场的“经济增长联盟”的深刻剖析对于正处于经济体制与政治体制双重转轨进程中的我国同样具有启示意义,在我国,地方政府与市场之间的“增长联盟”不仅存在而且十分紧密:在传统的计划经济体制下,政府是经济活动的主体,是直接参与者,即政府充当了所谓的“运动员、裁判员、决策者”一身兼三职的角色,经济资源的配置是按照指令性计划和行政干预来实现的;1980年代以后,我国政府的改革目标带有欧美国家“新城市政策”的特点,地方政府的政策目标不再局限于传统的提供社会福利,而是利用自己对行政、公共资源的垄断性权力转变为经纪人,追逐特定利益集团的政治与经济利益:一方面,对地方财政收入的强烈需求使经济增长成为地方政府的首要目标;另一方面,以经济建设为中心的要求和现行的政绩考核制度,使地方经济增长与地方政府官员的政治经济利益紧密联系在一起,导致转型期中国地方政府治理方式的“企业化倾向”——地方政府与企业结成“经济增长联盟”,产生了富有中国特色的地方与中央政府相互博弈的特性,甚至与中央政府的宏观经济调控政策形成事实上的对抗。

(二)

地方政府与市场“经济增长联盟”的形成,是我国深层次社会经济体制转型的产物,它的产生具有特定历史条件下的客观必然性:

第一,经济增长联盟的形成是“政府分权化改革”的结果。1980年代以来,新自由主义思潮与实践风靡全球,出现了全球性的权力逐步下放,低层级的地方政府拥有了更多的事权和特权,增强了城市与地方政府管理经济与社会发展的能力,我国也概莫能外。从1979年开始,中央采取了一系列措施扩大各级地方政府的经济管理权限:例如,从1980年开始实行财政“包干制”,给予地方政府一定的财政支配权;1994年开始实行分税制财政体制,使各地有了发展经济的更大动力;1980年代中央陆续下放企业管理权限,将大部分企业划归地方政府直接管理;大幅度减少国家计划管理的物质产品,让地方政府成为地区经济发展的投融资主体,所有这些中央政府放权给地方政府的制度安排,被统称为“分权化”改革。[3]26

分权化改革最显著的结果就是赋予了各地方以相对独立的利益,并强化了地方政府管理经济的职能,从而使地方政府兼具了区域经济调控主体和经济利益主体这一双重身份,这种双重身份使地方政府的行为目标划分分为两部分:一方面,作为区域经济调控主体,地方政府有义务完成中央政府下达的各项经济发展指标,如推动区域经济持续、高速增长,完成中央财政的上缴任务,培育完善市场体系,为企业的生存和发展提供良好的外部环境。另一方面,作为一级相对独立的经济利益主体,地方政府有追求自身经济利益最大化的要求:既追求所在地区利益最大化,也追求地方政府利益最大化。

第二,经济增长联盟是片面强调经济增长的思维方式的结果。社会是一个由多种要素构成的统一体,而社会的发展,不可能是各种要素的齐头并进;每一历史时期,总要侧重于一个或几个领域,并往往以暂缓其他领域的发展而换取重点领域的进步,这是伴随着社会的整体发展必然要承受的“局部性代价”。[4]25思想是行动的先导,30年的改革开放,“一切以经济建设为中心”成为长唱不衰的主旋律,以市场经济为取向的经济体制改革大刀阔斧,政治改革进展缓慢;将现代化片面理解为经济现代化,陷入“GDP”崇拜,甚至注重经济建设而忽视了社会公正、社会建设和对生态环境的保护。市场化改革和分权化运动使地方政府具有了加快经济发展的动力和手段,地方政府为了发展地方经济,想出各种手段和计策,成为典型的“企业型政府”。转型期的地方政府已成为一个“超级企业”,它既有一般企业所无法获得的公共资源(土地、环境、公共设施等),还拥有企业所不具有的行政权力,制定竞争规则的权力(如税收政策、城市规划),规避风险的权力(如银行贷款、融资等等)。这种发展理念,使得对于经济增长的狂热追逐成为各级政府官员的共同偏好,经济增长的结果成为衡量各级政府官员政绩大小的主要标准,地方政府与市场的坚强结盟成为二者“合谋”的结果。

(三)

经济增长联盟以及地方政府企业化已成为中国转型期的特征之一,地方政府和经济精英为了实现各自的政治经济利益,组成了各种正式和非正式的增长联盟,客观上促进了经济的快速发展,但其最基本的结果是导致市场经济条件下的权力寻租,成为政府职能进一步转变的阻碍因素。

经济增长联盟的存在有其积极作用:应对激烈的外部环境,强大的行政力量往往可以迅速产生激发效应,因而地方政府企业化主导下的经济发展可以快速集聚优势资源,促进城市总体结构调整,对于城市经济的发展和城市景观面貌的改善都具有明显的积极作用。

地方政府与市场结盟的消极后果也是显而易见的:

一方面,政府还没有完全从经济活动中摆脱出来,包揽了许多本该由市场自身直接承担的职能,直接管理一些管不了也管不好的事情。有些地方政府领导仍然热衷于帮助企业跑项目、要贷款、搞销售、办会展等具体事务性工作,以至于不少国有企业仍然把生存发展的希望寄托在政府的优惠措施和倾斜政策上。例如,为了增加本地税收和就业机会而盲目投资,推行地方保护主义,阻止要素流出和外地产品的流入等。

另一方面,许多本该由政府履行的职责,如提供公共产品、公共服务却差强人意,难以满足公共需求,甚至出现背离公共利益或违背法定程序的决策与行为,从而制约了政府公共职能的充分发挥。现阶段,人们对教育、医疗、社会保障、环境保护等方面的公共需求大幅攀升,呈现出增长迅速、主体多元、结构复杂、需求多样的特点。公共产品、公共服务需求与供给不足之间的矛盾日趋突出,成为人民内部的主要矛盾。

再次,转型期的地方政府、市场与公众之间产生了利益错位,地方政府滋生了自身的利益诉求,它所代表的不再是完全意义上的“公众利益”,不可避免地产生了地方政府“与民争利”“与市场争利”的寻租与腐败行为。例如,分享行政垄断下企业获取的收益;以集资、摊派、收费等方式扩展非规范性收入,弥补地方政府的消费与投资支出;采取变通措施来反宏观调控,以维护、增长地方利益,通过对“抢夺”发展机遇和政绩工程的显现,来博取政治资本。

此外,在政策执行中,这种“增长联盟”的存在使地方政府只考虑本地的经济利益,而忽视整个国民经济的均衡协调发展。中央对相关产业采取的措施到地方上却得不到有效执行,中央政府遭遇信任危机。地方政府在政策博弈中的消极反应使得中央政府调控经济的能力大打折扣。中央所做出的关于宏观经济的政策措施无法在地方上得到有效落实,带来的后果是整个宏观经济会出现严重的失控局面,中央政府的权威也将受到严峻挑战。地方政府、微观经济主体对中央调控能力减弱产生的预期使得中央政府继续调控经济将会面临更大困难。

总之,分阶段的渐进式改革及其新旧体制的摩擦和矛盾为各种非规制经济的寻租行为留下了体制空间,“增长联盟”所带来的经济增长的种种表面的短期的“积极效益”,实质上是以牺牲整体制度的完善、社会的公平与经济的可持续发展为代价的。

(四)

基于上述,政府管理最大最突出的问题依然是政府不能正确对待和处理与企业、市场和与社会治理的关系,拆分“增长联盟”,构建公共服务型政府成为政府职能改革的最大任务。

第一,构建更加合理的政绩考核体系。单纯从经济指标上来考核地方政府,在实践操作中已经被证明是十分片面的,同时这也是地方主义观念盛行的原因之一。如果能将环境保护、居民满意度、推进社会公平等指标加入到政绩考核的体系中,地方政府在决策时,将会更多地考虑这些因素,因而会减少与中央政府在政策理解方面的差异,中央政府与地方政府的政策博弈必将减少。

第二,科学合理地进行利益分配,实现中央与地方的利益均衡。在划分中央与地方事权时,应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则。受益原则简言之就是谁受益、谁管理;谁制造危害、谁负责。(下转第23页)(上接第19页)行政管理原则就是对于无法用受益范围划分的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务,按照行政管理的一定标准来划分。国家利益原则是从国家的政治、经济、社会的高度出发,为维护国家的统一和主权,协调中央与地方以及地方各级政府之间事权关系的准则。要合理区分整体利益与局部利益,局部利益要服从整体利益,但必须坚持统一性与灵活性的协调。地方政府必须克服狭隘的地方主义观念,坚决贯彻和执行中央政府的各项政策,服从和服务于中央的全局利益,维护中央政府的权威。地方政府作为利益主体所具有的利益诉求要在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的体现。中央政府制定政策必须尽可能地照顾各方利益,使发展中出现的利益差别在不同的地区间实现合理分布。通过中央政府有效的宏观政策调控,实现各利益主体之间利益的协调和均衡,促进社会的和谐发展。

第三,进一步推进政府职能转变,建立公共服务型政府。政府的本质是为社会提供公共产品。在市场经济条件下,政府的主要任务应当是提供公共产品,维持市场秩序,承担改革成本,建设公共服务型政府成为新阶段我国政府职能转变的基本目标。[3]39本世纪初兴起于美国的新公共服务理论认为,政府提供服务的对象应是全体公民,而不仅是单一角色的生产者或提供者,公共利益是政府活动的前提与生命。如何满足人们的公共需求问题,进一步加强和改善公共服务、提供更多更好的公共产品,正确引导人们的公共需求,是中国政府必须面对并着力加以解决的问题。市场经济要求政府的有效管理和干预,主要限定在公共服务的范围。我国现阶段突出的社会矛盾和社会问题,如就业问题、收入分配及差距不断扩大问题、社会保障问题等,已经使我国市场经济的良性运行,经济的持续快速发展面临严峻的挑战。为此,我国政府公共服务的近期目标应从注重效率向更加注重社会公平转变。目前,贫富差距持续扩大、弱势群体不断增多、社会群体性事件不断增加正是社会亟需公平的一种外在体现,这要求政府职能必须进行相应的转变,对社会相关利益群体进行协调,加快社会多层次保障体系的建立,加快就业体系的改革与完善,加快分配制度的改革。

参考文献:

[1]陈书伟,韩丽.如何转变政府职能—寻求政府与市场在市场经济条件下的一种平衡[J].全国商情(经济理论研究),2007,(1).

[2]萨谬尔森,诺德豪斯.宏观经济学(第十六版)[M].萧琛,译,北京:华夏出版社,2001.

[3]张京祥,罗震东,何建颐.体制转型与中国城市空间重构[M].南京:东南大学出版社,2007,

[4]贺善侃.社会发展代价的实质及支付原则[J].学术月刊,2000,(8).

[责任编辑:孙 巍]