由“良政”向“善治”的跨越

靳永翥

摘 要:源于“治理”范式的理论阐释,和谐社会的构建过程就是从“良政”向“善治”的逐步跨越。“良政”就是“开明政治”的表现模式,亦即精英政治与诱导式民主相结合的产物。“善治”就是公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征即在于政府与公民对公共生活合作管理中的最佳状态表现。本研究以近年考察过的18个行政村为研究对象,剖析其治理结构、投票过程和治理绩效,将关于“治理”范式的研究从官方思维走向草根视角,以加深对中国培育草根民主和建构和谐社会过程艰难性的认识。

关键词:“良政”;“善治”;实证研究;村治模式

中图分类号:C912.8 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0020-04

一、引论

自中央提出建设社会主义和谐社会以来,不少中国学者引入1990年代兴起于西方的“治理”(Governance)、 “善治”(Good Governance)理论分析中国现时代地方治理与政府公共管理体制改革的可喜成果。俞可平教授甚至将“社会公平”与“善治”作为社会主义和谐社会的两块基石[1]。由此,关于“治理”、“善治”的文章论著纷至沓来,一些学者甚至将Good Government与Good Governance混为一谈[2]。就如Rhodes批评西方理论界时指出的,“治理”“善治”在如今的中国也存在着被滥用或被曲解的现象。有学者将政府自事务管理也称作“治理”,也有人将“人性化行政”、“善意制定国民营养条例”和“放松对小商贩的管理”等称为“善治”,[3]还有学者将基层社区官员领导的动员式民主选举概括为“善治”,从而导致“治理”、“善治”模式的价值被消解、被异化或被移植。任剑涛教授指出,“在中国流行的善治理论,我认为是一种奢侈的说法。对于目前的中国来讲,没有解决好统治的结构问题,善治的问题就无法浮现。”[4]80-86

有学者从政府活动范围的角度提出,“良政”就是良好政府对于自事务的良好管理和他事务的良好治理。其基本典则规范就是有限政府和开明政府。[5]按精英主义的观点,就是政治领导者用他们的价值观影响或改造社会价值观,主要采用动员或指挥的方式引领有序民主的发展,或者,它是集权体制、精英主义与诱导式民主相结合的产物。“善治”就是公共利益相对最大化的社会管理过程,其本质特征即在于政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会新颖关系的一种最佳状态或治理模式。因此,理论结合中国政治的现实而言,善治只能属于一种现代民主条件下社会治理和谐有序的外化状态;从人文信仰而论,它又是一种类似于乌托邦式的人类所憧憬的和不懈追求的美好愿景(vision)。“良政”(Good Government)与“善治”(Good Governance)影射着政府德行的不同层面及政治文明进步,因此,它们都属于一种伦理的价值判断。但差异在于,它们分属于两种不同的促动人类社会进步的国家实践模式:良政是开明集权体制、精英主义与动员式民主相结合的产物,善治是参与式民主的实践模式,是政治国家与新公民社会多元互动与良好合作的上佳表现形态;良政更看重“政通人和”的结果,善治则更看重“目的和程序”之善;良政培养的是勤奋守法知礼的农夫或市民,善治塑造的则是具有普遍公共精神的国家公民。

证明一个地方或社区是否进入“善治”状态,涉及到衡量标准和评判方法问题。在衡量标准上,俞可平提出的10条标准可作为参照,包括合法性(legitimacy)、透明(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应性(responsiveness)、有效性(effectiveness)、廉洁(cleanness)、参与(civil participation)以及稳定(stability)等10大要素[6]。为了使研究变得简洁明了,笔者将转换视角,从最直接和最微观的城乡社区入手,采用组织结构研究、过程研究和状态性研究的方法,对设定指标进行考察验证。其实,依据“善治”衡量要素的内涵表达,合法性、透明和灵活性可以作为结构性的,责任性、回应性和参与可以作为过程性的,而廉洁、稳定、有效性和法治则可以作为状态性的。基于此,笔者以近年考察过的鄂西、湘西和贵州的18个行政村为研究对象,剖析其治理结构、投票过程和治理绩效,试图将关于“治理”范式的研究从习惯性的官方视角走向草根视角,以加深对于社会主义民主和社会和谐过程的长期性认识。

二、对社区组织治理结构的考察

2004年7月至2008年3月,本研究分阶段跟踪考察了鄂西、湘西和贵州等18个行政村。为了选点的代表性,所考察行政村按大致比例涉猎了城郊、一般农村和贫穷偏远山乡。对社区组织的结构性研究主要以静态的治理结构考查为主。行政村的静态治理结构就是由村委及其下属子系统和乡村社会构成的组织系统。本研究没有使用农村社区而使用行政村一词,原因在于被考查过的农村还不具备真正意义上的“社区”的基本条件或构成要素,相反是偏远的少数自然村更像传统社区的存在形态。

通过抽查,被考察的18个行政村的治理结构具有一些共同结构特征。但因为政策执行的手段与后果、人文素质、社会风尚、习俗、地域或民族等因素,静态的组织治理结构在长期治理实践中却发生了变异。

具体而言,行政村的组织治理结构包括以下四种类型:1)“村委—村民” 两级结构制,共4个,占22.2%。跟其他村治结构一样,村委成员一般3-4人,其下属组织分别由村委的人形式上承担领导责任,其主要成员享受财政工资拨付和养老保险待遇,村务党政一体;村小组组长或因为激励机制缺失,或懒散疲软或缺乏凝聚力,其组织动员或治理功能已被完全弱化,公共事务主要采取村委直接或间接动员的方式;加之市场经济对农村经济的边缘化,大量农民和村庄精英外出打工,许多村庄成了空壳村或者老弱病残的憩息地。“无为治理”可能就是其选择,草根民主或公共事务的自主治理活动很难开展,村委的主要工作就是迎接上面检查或替政府跑腿。2)“村长—村小组长—村民”三级结构制,共3个,占16.7%。村长有足够的能力和资源与村书记达成权力博弈均势,在村事务中享有充分话语权;政府委托给村委的事务,村委再委托给村组, 小组长、寨老、族长或村庄权威在村庄治理或集体物品生产的组织活动中发挥着重要作用,小组组长一般为党员或退休干部,具有隐性或显性的官僚痕迹且热心公益,有一定威望。在民风淳厚、经济状况较好的城郊农村或交通便利的乡村,村民对于居住的村庄具有一定归属感和责任心,还可能成立诸如治安队、护路队和护林队一类的群众组织,协助村庄治理。3)“村庄精英—村民”两级结构制,共3个,占16.7%。村委完全成为乡政府的“泥腿子”,无心从事村公益事业,并且主要领导已失去群众威信和动员能力,村组和村委皆难以在村庄治理中发挥作用;但村庄另类精英却例外,他们往往在消极民主的组织串联中或在对抗农村政府不法行为、维护村民权益的活动中大显身手,在有的村庄,民风刁顽、干群关系僵化,也就如美国学者摩尔(Moll)笔下“一盘散沙”的中国农耕社会[7]165-166的缩影甚至有过之而不及。4)“村书记—村小组—村民”三级结构制,共8个,占44.4%。据目前的观察,农村政府似乎在有意强化这种村治模式。它具有以党代政的典型特征,村书记统管全局,威望较高或驾驭权力能力较强,村内重大事务和对外对上交往主要是书记出面;村委主任工作从属于村书记领导,其下属的村小组活动开展更多听取村书记的命令或意见。村内治理和公共服务绩效则主要不是依赖制度而是村书记的品格、能力和手段。

总体而言,多数行政村层级结构较为扁平和自由,似乎符合现代管理理论中的扁平化结构类型或者彼得斯(Peters)所预言的“弹性化政府结构”,[8]P87-95但这并不能就说明乡村治理就走上了实质自治的道路,因为这种层级的削减不是农村政府或村委的真实意愿,主要是缘于那些行政村中村民的自救运动、村庄的抵制活动特别是农村政府和村委的合法性程度降低而导致的“一盘散沙”或“政府力量干预失控”的结果。

三、对社区投票过程的考察

过程性研究主要从两方面进行采样和观察:一是村委会的产生过程和群众的参与情况;二是行政村公共事务的决策投票过程。

对18个农村行政村村委会主要成员产生过程主要从两个角度进行考察:一是决定性因素;二是群众参与情况。通过调查,得出如下结论:1)在18个行政村中,最后由农村管理区或行政村党支部书记提名参加选举,甚至由农村政府直接或变相指定村委主任或其他主要成员的有10个,占55.6%。2)在18个行政村,群众每次参加海选投票率平均只达到51.8%,最低的村只有26.8%,且大多属于政府动员式投票,为了保证选举的有效性,不少选票由管理区委托小组长或其他代表以票箱的形式挨家挨户收取。3)有2个村委主任基本通过较为正规的“海选”成功,占11.1%,村民参与投票率相对较高,达到79.8%,政府基本是顺乎民意,其余被调查对象的村委产生模式则在政府指定和村民选举之间交互发生。

在行政村公共事务管理或者集体物品生产的组织程序方面,总体看,差异性大于相似性。分析运作流程,需要弄清这些公共管理活动或者集体物品生产活动的主导者,而谁能成为主导者,决定因素包括其拥有的资源优势、弄权谋术、关系网络和人气。通过对18个村村庄事务15次决策过程的观察和归纳,大致主要有如下四种运作类型:

一是基本由村委会主任掌控中的程序运作,有3件次,占20%。村主任一般是村级事务的主宰者,包括主要的财权、事权和指挥权,各种重大会议实质上由主任策划安排,上传下达由主任一手行使,村公益项目或其他管理收费活动要征得主任同意;书记成为一种形式化摆设,权力被边沿化;村民代表大会成了表决机器甚至被剥夺表决权。

二是基本由村书记掌控中的程序运作,有7件次,占46.7%。所有权力包括前述的财权、事权、指挥权和辖区内公共事务管理、项目工程以及管理收费活动的大权基本由村书记控制;村主任的权力被削弱或被边沿化;而“被俘虏”的村民代表的投票则基本上代表着书记的意志;村书记已然成为体制性权力下延至最底层级的一把手官员和村集体事务决策的“掌舵人”,村主任在村庄事务治理、公共项目决策和其他集体事务管理中更多扮演着协助者或划桨者角色。

三是由村委会主任与村书记联合掌控或复杂权力争斗中的程序运作,有3件次,占20%。可能因为彼此的资源、关系网络和人气等各有所长或不相上下,或因权力欲望或其他因素导致班子内讧。表面上看来,谁能拉拢更多的群众或群众代表投票就成为政策选择的关键;但由于资金划拨和项目审核权始终掌握在政府手中,因此,一个最明智的获胜计谋,就是一边拉拢部分心腹暗中从事群众关系网络联接,一边动用关系资本接近政府的项目负责人——因为任何社区项目的获取,社区主要牵头人都可能或多或少获取一笔私人佣金,或者图谋更长远的政治利益。

四是在基本不依靠政府资金的前提下,某一村庄的群众抛开村委领导而开展的自救活动,有2件次,占13.3%。在那些远离政府控制的偏远山乡,或者在那些农村政府无力投资但群众却急需解决的基本公共服务活动中,比如村庄公路支线、村庄防盗和共用池塘等,村庄精英会发挥重要作用,他们动员村民进行自救,并针对“搭便车者”制定制裁措施。它属于草根民主的初期试验阶段,或者“治理”范式萌芽时期,尽管有可能遭遇失败,但是对于乡村文化重构的影响却是深远的。

四、对社区治理绩效的考察

对社区治理绩效的考察比较困难,因它涉及面广,对象复杂。最终通过筛选,本研究选取有个方面代表性的8个行政村进行了三方面调研:一是满意度问卷调查;二是村定期所获得的公共项目数量和质量,数量就是考察政府对于农村公益项目的财政扶持力度,质量就是检验政府廉洁程度和监督机制;三是村纠纷年发生次数、化解次数和刑事案件的年发生次数和破案次数。

在群众满意度总体性问卷调查方面,本研究设计了7方面18道群众较为关心的问卷题,共发放问卷250份,收回有效问卷192份,统计结果如表1:

在上表中,基础设施主要是指“四通”工程和农田水利;社会保障主要指农村合作医疗和养老保险,最低生活保障因暂不切实际没有纳入调查范围。从表中,可以得出结论:除了基础教育和基础设施,行政村的群众满意度在50%以下,说明国家多年的科教兴国战略、对农村义务教育的大力扶持和正在开展的新农村建设“村村通”工程已取得初步成效,但其他几项如基层政府和村委的廉洁度、社保和群众参与的满意度却很低。同时,农村政府和村委会在公益项目中的廉洁度也是群众最猜忌的,而农村治安也不容乐观。

公共项目主要考察了村级公路和农田水利投资。2003年至2008年,村年投资额为12.6万,村年均投资数量为0.8项。因许多村级公路处于新修阶段,暂无法考察其质量;农田水利工程的质量问题较严重,以水库为例,平均正常使用年限1.8年,其因有三:一是早期修建水库的承包商偷工减料导致的遗留问题;二是水库处于山谷低处,常常泥沙淤积,缺乏常规的清理维护制度,有的村领导甚至私自将水库承包私人养殖赚钱农田在干旱季节取水受限;三是农村公共项目缺乏后期跟踪检查制度和维护资金,基层政府和村委缺乏公共项目持续性使用的制度建设意识。

农村民间纠纷和刑事案件也是当前影响和谐社会构建的重要因素。在被调查的18个行政村,主要集中于父母赡养兄弟分产不均、山林田界、经济往来、人际关系和村换届选举导致的复杂利益关系等几方面,刑事案件则主要集中于偷盗抢劫、杀人放火和投毒等几方面。近6年,一般纠纷村年平均发生率为12.8件,通过村委或基层政府协调化解矛盾的村年均只有3.5件,多数是通过民间和事佬调解或者尚处于博弈状态,这些纠纷发展到一定程度就会上升到刑事案件;而村年均需要侦破的刑事案件为0.7件,且有逐年递增的趋势,通过司法机关破案的占63.5%,其余的因为山大人稀、举证困难或警力不足,成为无头案、悬案或未结案。

五、评议性小结

从理论的角度而言,“良政”与“善治”存在范式替代的过程;从实践维度考察,从“良政”到“善治”则需要出现政府模式的根本转型。如果我们将“良政”的实践比喻为“钻木取火”那样一个漫长却奇迹不断发生的过程,那么,“善治”就是我们驶向社会主义和谐社会之彼岸的“诺亚方舟”,对寻租腐败、暗箱和“无知之幕”的摈弃却不能影响其草根参与和多元共治的人类美好愿景的实现。但正视现实,有效的政策贯彻需要国家采取强有力的执行机制和责任监督机制,许多的问题和矛盾需要政府尤其基层政府切实解决。

在理性的思考上,“良政”与“善治”的根本区别在于,前者的治理主体和利益表达渠道是单一的和相对狭窄的,或者说是精英政治中的一种诱导式民主或者动员型民主;后者的治理主体和利益表达渠道则是多元的或者较为宽广的,而按照新公共管理的解释,“善治”可以实现公共利益的帕累托最优,“良政”则尽量解决公共利益的“政府代表性”难题。在实践观察过程中,尽管抽样的代表性存在商榷,但统计数据已一定程度上说明本研究的主旨,而且某些问题需要引起国家或地方政府的重视:

其一,从村治结构看。书记当家已占到44.4%,且有继续扩大的趋势,以村书记为中心的准科层制社区治理结构已然形成,村主任的威信与合法权力正逐步降低。尽管这种结构有利于党的一元化领导深入基层和保持政治社会稳定,但其对于草根民主的有序良性发展却难以产生实质性推动作用,同时亦不利于地方治理从“良政”向“善治”的逐步转型。

其二,从投票过程看。村委干部由基层政府直接或间接钦定的达到55.6%;对于公益事业或村财务,由村委自行决定或村领导随意开支的达到86.6%,公示栏基本成为摆设,小组群众“代表”成了表决机器或代表村委利益,群众失去实质话语权;群众投票率极低,导致选举经常遭遇流产。这与“治理”范式所体现的政策共商和目标共定显然背道而驰。如果说即使“良政”能促成公共利益的兑现,同样也难免以剥夺群众的实质性利益表决权为代价。

其三,从治理绩效分析。被调查的18行政村总体上处于较低水平,体现为:群众满意度低;公共项目尤其是偏僻贫困行政村的农业基础设施的数量供给不够、质量和后期维护困难;基层政府和村委存在腐败现象,群众公信力不高;农村纠纷和犯罪问题严重,农村警力不足,村委和政府重视不够,成为构建和谐社会的重大隐患。

本研究的基本结论是:从“良政”向“善治”的跨越不可能一蹴而就,它是一个民主发展的帕累托积累与政治策略优化的缓慢渐变过程,也是社会管理模式的蜕变和逐步转型过程;地方政府奢谈“善治”,不如日臻完善制度性安排以保证“良政”模式的顺利实践,进而积累社会资本,做好向“治理”范式转型意识的和文化的准备工作。发展草根民主的关键是真正赋权于民,在“民本”、“民生”、“民权”的基础上践行“民享”理念,让社区决策参与、财务透明和利益协商成为“民享”之可能;也只有解决好“权力”和“权利”两个矛盾命题,“良政”向“善治”的超越才有足够的社会条件,也才能保证社会主义和谐社会建设蓝图的逐步实现。

参考文献:

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[责任编辑:王润秋]