政府管理创新善治路径构建

高小泉

【摘要】随着现代民主政治的推进，管制型的政府管理模式已经无法适应社会发展，政府管理创新势在必行。善治被认为是现代政府管理创新的方向。政府善治便是政府与非政府主体为了实现社会公共利益的最大化而建立的一套机制，并通过这套机制的运作来共同管理社会公共事务的价值取向与民主过程，可以说善治是政府与非政府主体共同管理社会的一种合作模式，这种模式被看作是政治与公民社会的最佳结合方式。

【关键词】政府管理创新 善治 理念 模式

【中图分类号】D251 【文献标识码】A

善政，即一种好的政府管理模式或政治统治状态。善政并非一个现代政治观念，而是古已有之，除了儒家明确提出善政这一观念外，其他思想流派的最终着力点也都在探讨何种统治为最佳统治上，并丰富了善政的理论体系。从西方的政治发展史来看，也在古希腊时期便萌发善政理念，如古希腊哲学家、思想家亚里士多德在《政治学》中认为，一切社会团体都是为了实现某些善业而成立的，他还认为人类所做出的行为，从他们自己出发，其本意也都是为了实现善果，亚里士多德还认为政治社团所追求的善业是最高和最广的。亚里士多德的这一思想对西方各种政治思想流派产生重大影响，尽管后世各类政治思想家所持观点不同，但他们大都是在探讨某种政治团体如何完成最大的善业，也即如何实现良好的政治统治。

由此看来，不论古今中西，政治学研究者们都在不断探索实现善政的路径，而如何真正从实践上实现善政也成为所有政治团体或组织必须认真面对的问题。

善治视角下中国政府管理创新的意义

首先，法治政府建设必然要求政府进行管理创新。法治是善治的内容之一，要达成善治目标，必须制定完善的法律制度来约束政府和非政府主体双方。而我国人治思想根深蒂固，严重阻碍了法治进程，政府往往出现有法不依、执法不严的问题，而公民自身也缺乏强烈的法律意识，因此我国政府要实现善治，必须通过不断创新政府管理方式来削弱人治色彩，将政府管理工作纳入法制轨道之中。

其次，全球化的发展趋势要求政府进行管理创新。伴随着全球化的深入，国家间的竞争也更加激烈，且竞争范围涵盖了军事、政治、经济、文化等各个方面，要应对全球化所带来的挑战，必须提升政府管理水平。但我国传统政府管理中低效、腐败等问题无疑成为影响我国政府管理效率的掣肘因素，为此我国必须进行政府管理创新，否则中国将难以适应全球化浪潮。

第三，创新政府管理关系到经济体制改革的成败。我国缺乏市场经济基础，社会主义市场经济体制起步也较晚，在市场机制不成熟的情况下，我国经济还能够获得飞速发展，得益于政府的及时调控，可以说在经济体制改革中，政府的干预不可或缺，而政府干预之所以没有成为阻碍市场的力量主要是因为政府在管理上能够及时根据市场变化进行创新调整，适应经济体制改革需要，因此在未来的经济体制改革中，政府依然需要不断在管理上进行创新改革，成为促进经济体制建设的力量。

最后，不断进行政府管理创新能够消除传统行政文化的负面影响。行政文化是行政主体的行政意识、观念、理想等的综合体，它能够对政府管理产生潜移默化的影响。我国传统行政文化中既有清廉自守这样的优秀观念，也有官本位、集权制、等级观念等封建糟粕思想，而且这些负面思想至今仍影响着我国的行政文化。而一个善治的政府应该是服务型政府，因此，我国要实现善治目标，必须通过管理创新来消除传统行政文化中的负面因素，为政府管理走向善治创造良好的行政文化环境。

中国政府管理创新的善治进程

为适应社会发展，我国不断创新政府管理，这一活动进程可以大致分为三个阶段：

第一阶段是从十一届三中全会召开到十四大召开期间的改革探索时期。在这一阶段我国工作重心从阶级斗争转为经济建设，为了促进经济发展，政府开始简政放权、实行政企分开。具体来说政府的管理创新主要有三个方面内容：一是政府机构改革。自1982年我国开始了精简工作机构的改革，主要是裁减政府工作人员和撤并机构，经过三年的改革，我国的国务院机构由100个降为61个，机关工作人员人数减少了21万。但这次机构改革主要是为了解决干部老化和副职过多的问题，并没有改变政府职能，而且在效果上并不持久，很快政府机构再次膨胀。直到1988年国务院再次改革政府机构，不过此次改革明确提出要以转变职能为主要目标，为了推行改革，我国以行政法规的形式规定了各个部门的职能、机构和编制，主要是解决部门职能交叉的问题。二是实现政企分开，在1979年为了激发国企活力，我国推出“利润留成”制度，之后又实施“利改税”、“承包制”等政策，政府在政企分开改革上坚持宏观管理、减少直接干预的原则。三是调整政府间关系。改革开放后，为适应经济发展和对外开放的需要，我国中央政府开始下放权力，调整中央与地方政府间的关系。在经济上扩大地方政府的经济管理财权与事权；在政治上尊重地方行政立法权、下放干部管理权、扩大民族自治地方的自主权、提高地方行政决策权。

第二阶段是以1992年十四大召开为标志到2002年，这一时期我国的政府管理创新进入渐进发展时期。此时我国确立了建设社会主义市场经济的目标，这意味着原本的全能型政府失去了存在的经济基础，为此政府必须进行管理创新，适应社会的新发展。首先，政府继续深化机构改革。1993年我国政府进行了新一轮机构改革，主要还是以政企分开、精简机构为目标，强调宏观调控的原则，并强化了社会管理部门建设。到1998年为了解决改革中出现的种种问题，我国开始了自新中国成立以来最大规模的一次政府机构改革，提出行政体制改革概念，注重政府社会公共服务职能的发挥。其次，依然为转变政府职能而不断进行管理创新，如创新行政审批制度，倡导建立现代企业制度、转变政府管理企业的方式，建设电子化政府等。最后在政府间关系上也有所创新。在经济上实行分税制改革，加强中央政府财权；在政治上明确地方政府职能，对各级地方政府的职能进行明确划分。

第三阶段是从2003年至今，社会管理的一元结构瓦解，更多非政府力量开始参与社会治理，我国的政府管理也开始进入体制创新阶段。首先，在行政机构改革上，2003年在十届全国人大一次会议上国务院提出了机构改革方案，内容涉及国有资产管理改革、国家宏观调控体系建设、金融监管体制建设等方面。到2007年我国提出构建服务型政府理念，为此再次开展政府机构改革，这次改革强调要统筹安排，并且关注政府治理与群众自治的衔接。2008年为理顺部门职能，我国在政府职能改革上提出构建大部门体制，提升各部门间的协调性。其次，在政府职能上，我国在这一阶段的一个突出理念便是构建服务型政府，为此我国还提出政府绩效管理和问责制度。地方政府为了响应这一号召纷纷开通诸如网上信箱这样的便民措施，切实为人民服务。此外为实现政府转型，我国还大力建设法治政府、透明政府，提升政府效率和社会管理职能。在政府关系上，这一阶段的改革着重关注垂直管理的规范。

中国政府的改革创新是不断走向政府管理善治的过程。通过改革管理，政府从人治走向法治，行政法律不断丰富；在政府职能上从管制型、全能型转变为服务型；在管理方式上从权力管理走向责任管理，增强责任意识；通过体制改革，第三方参与社会公共事务管理，政府由权威政府发展为民主政府，从一元管理走向多元分权合作。这些改变都表明中国的政府管理创新正在走向善治。

中国政府管理创新的善治路径

政府管理理念的创新。创新实践以观念创新为先导，因此政府的管理创新首先要在观念上有所改变，即由落后的、不合时宜的管理理念转变为先进的、符合时代发展的管理理念。在善治视角下，政府管理创新的理念转变应包含以下几个方面内容：

一是在管理理念上从人治转变为法治。我国人治思想历史悠久，即便新中国成立后开始主张法治，但人治思想依然具有市场，而文革更是让中国意识到政府管理中人治的危害性，因此中国的政治发展必然要走向法治。建设善治政府必然要走向法治建设，但我国行政主体的行政法治意识并不强，存在以权代法的现象，政府管理中有法不依现象严重。要实现人治到法治理念的转变，首先要加大法治宣传，提升全民法治意识，在教育体系中应注重法律知识教育。其次要尤其重视强化行政主体的法律意识，改变一些党员干部官本位思想，使之树立依法行政理念。

二是要实现管制理念到服务理念的转变。政府管制曾被认为是防止市场失灵的良药，但随着管理理论的发展，大多数学者都认为政府不应过度干预市场。我国长期以来在政府管理上都使用管制思路，对社会所有领域都进行管制，而这种管理在社会主义市场经济时代显然将阻碍经济发展，并出现权力滥用、腐败和管理效率低下等问题，因此我国必须转变理念，向服务型政府发展。

三是政府管理从权力本位到责任本位的转变。权力本位是指管理者运用自身权力来确保被管理者服从各项决策，而责任本位则是管理者将保护被管理者的利益看作责任，进而管理国家的内政外交事务。权力本位思想下，权力容易成为个体获取私人利益的工具，造成权力崇拜。而责任本位则是现代民主、法治发展的必然要求。尽管在改革开放后，我国通过厘清权责、建立考评、追责机制来构建责任政府，但我国行政人员确实存在责任意识不强的现象，如各地频发的暴力强拆事件正是地方政府官员无视群众权益、缺乏责任的表现。我国要建设服务型政府，最根本的就是要解决社会上的权力本位思想，强化官员责任意识，这是建设服务型政府的内在动力。

四是要转变封闭政府理念，树立透明政府思想。我国原本的政务信息只由政府等公共部门掌握，这极容易形成暗箱操作和权力寻租。因此通过建立透明政府，向社会公开政务信息，能够起到监督政府行为的作用。而且要建设公民社会，保障公民的知情权与参与权也需要公开政务信息，这是公民政治参与的前提，也为分权合作型政府建设打下基础。

政府管理模式的创新。一是创新依法行政方式，构建法治政府。要创建法治政府首先便是要有法可依，因此要加强行政立法，提升立法质量，如修正《行政诉讼法》中不符合社会发展的条例，在现有行政法基础上制定统一的行政程序法等。

其次要实现政府法治还要明确行政执法的主体，贯彻职权法定原则，如针对我国城管执法随意、扰民的问题，可以出台相关执法条例，明确城管的职责权力、执法范围、执法手段等，从而创新政府对社会的管理方式。

再次，要实现政府的依法行政还必须加强政府工作人员的法律意识教育，只有知法懂法才能够更好地守法，从而提升政府依法行政的水平。为此在选拔政府工作人员时便应该进行相应的法律知识考核，确保新进行政人员的法治素质。在日常的行政工作中还应该对政府工作人员进行法治培训，在具体的实践工作中学习相关法律知识，提升自己依法办事的水平。

最后要创新行政执法方式，如可以创新行政执法体制，集中行政执法权，逐步撤并那些不符合社会发展或多余的行政执法部门，成立统一的行政执法局，完成统一执法体系建设。

二是要创新服务措施，构建服务型政府。善治要求政府要有服务理念，为此我国在政府管理创新活动中要以公众为中心创新服务措施。为此公务人员首先要摒弃原本的官僚政治文化，建设为公众服务的行政文化，这就要求政府行政人员要正确看待自身的权力与职责，时刻牢记权力应为群众服务，做到执政为民。

其次，在具体的服务措施创新中要以服务群众为出发点，丰富便民服务项目，拓宽服务渠道，如许多地方政府设置了行政服务中心，实施错时上下班制度等，降低群众的办事成本，提升了政府的服务水平。

再次，要想建设服务政府，还可以创新政府绩效考评体系，要明确考核内容，根据不同的职位类型制定相应的考核标准，要创新考核方式，将日常考核与年终考核相结合，并将考核结果与行政人员的奖惩和晋升相联，这样才能够提高政府行政人员切实为群众服务的积极性，促进我国服务型政府建设。

三是要创新责任督政方式，构建责任担当型政府。要建立责任政府，除了要强化政府行政人员的责任意识外，更为重要的是要建立责任追究机制，并确保责任能够落实到个人，这样才能防止责任虚置。在责任政府建设中，一些地方政府都有创新之举，如在2001年，深圳成为全国首个颁布行政过错追究责任办法的城市，之后又不断完善责任追究法治建设，形成一套行政问责体系，这督促政府官员提高责任意识，也有效提升了政府执政的效率，为深圳市政府树立了良好的公信力。构建责任担当型政府，在创新政府行政问责上，还要注重异体问责，即发挥社会公众的监督作用，对政府形成外部压力，为此政府应该构建一个公众自由表达意见的平台，如可以在政府网站上开通网上信访渠道，让公众及时、便利地反映政府行政方面的问题。

四是创新政府分权化管理，实现政府合作施政。随着民主政治的发展，分权化改革已经在国际范围内成为政府改革的趋势，全能型的政府已经不符合现代社会的发展潮流。要创建分权化政府，需要理顺党政关系、政企关系、中央政府与地方政府之间的关系以及政府社会的关系。

在党政关系上，要以法律化手段来规范，将党的政治权与政权的行政权相分离，党对于国家发展的主张建议必须通过法定程序才能够成为法律，并作为国家意志存在。在理顺党政关系过程中，可以创新双方的沟通决策机制，如撤并两个系统中功能相近的部门。

在政企关系方面，我国已经明确了政企分开的改革方向，否定了政府直接干预企业经营的模式，但政府与企业依然有千丝万缕的联系，在善治视角下，政府必须服务于企业，政府应退出微观经济活动，主要从宏观上引导企业发展。

在央地关系上，要明确中央与地方的权责，可以适当扩大县级权力，如取消地级市，建立省直接管理县的体制，这减少了行政层级，能够促进各项政策的落实，提升行政效率与质量，降低行政成本。

善治中的“合作”理念，要求政府在管理创新中要处理好政府与社会的关系，因为社会上的非政府力量已经成为社会管理的主体之一。要进行合作施政，首先就是要扩大行政主体，如重视行业协会、社会中介组织在社会公共事务管理中的作用，政府可以吸纳社会第三方组织来为社会大众提供公共产品和服务，这不仅能够节约政府财政成本，还提升了公共产品和服务的专业性，让大众享受高质量的公共服务，促进政社关系和谐，推动政府管理走向善治。

（作者单位：珠海广播电视大学）

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