刍论我国民主政治发展的实践路径

刘晓芬

摘 要:改革开放以来,我国已初步形成了独具特色的民主政治道路和模式,其核心是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。实践证明,它符合我国的历史和国情,体现了我国各族人民的根本利益。当前及今后相当长的一段时期,我国的民主政治实践必须沿着这条道路不断向前发展。为此,要在制度改革、发展党内民主、加强对权力的监督和制约等方面不断有新的突破。

关键词:民主政治 ;实践路径;制度改革 ;党内民主;权力监督

中图分类号:D26 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)10-0015-03

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出 “要坚持中国特色的社会主义民主政治发展道路,坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展” 。[1]这一重要论断,是对我国当前民主政治发展道路和模式的宏观概括,为我们今后的民主政治发展指明了方向。笔者认为,立足国情实际,结合时代背景,在深刻领会和把握党的十七大报告精神实质的基础上,进一步从微观层面来探讨当前我国民主政治发展的实践路径问题很有必要。

一、以制度改革为突破口,发展社会主义民主政治

十七大报告指出,“人民当家作主是社会主义的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。[1]在这一思想的指导下,我们当务之急是要改革和完善以下几项制度:

1.改革和完善我国社会主义选举制度,逐步扩大直选范围。现代社会,人们判断一个国家是否真正实行选举制,其选举的民主化程度如何,往往要依据如下五个基本原则:即普遍原则、平等原则、竞争原则、直接原则以及秘密原则。从某些方面来说,目前我国的选举制度仍然不够完善。针对现状,应着重从以下几个方面改善:其一,改革和完善候选人的提名制度。候选人提名方式是否民主,是能否体现选举人意志的关键环节,也是民主选举的基础。改革和完善候选人提名方式,其关键在于适当扩大和明确自下而上的候选人提名的范围和比例,并真正按民主的程序产生。其二,坚持和完善差额选举制度,逐步提高差额选举的范围和比例。其三,逐步创设条件,扩大直接选举的范围。一般说来,直接选举比间接选举民主程度更高。虽然,就我国的国情来看,要在全国范围内立即实行普选,不太现实。但是,我们应当采取积极的态度,依据逐步成熟的条件,由点到面,不断扩大直接选举的范围。

2.改进和完善人民代表大会制度,充分发挥代表制民主的重要作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民实现当家作主的有效途径,是共产党实现执政的制度载体。人大代表是人民代表大会制度的主体,因此,改进和完善人民代表大会制度,应当从如何充分发挥人大代表的作用入手。研究表明,目前阻碍人大代表作用充分发挥的原因主要有以下几个方面:一是人大代表结构不合理;二是人大代表选举制度不够完善;三是人大代表非专职化;四是对人大代表的监督制约机制不够完善。为此,要充分发挥人大代表的作用,首先要改革人大代表的组成结构。人大代表结构合理与否及素质高低直接关系到代表作用的发挥,也关系到人大会议的决策质量和工作效率,还关系到国家权力机关作用的发挥。要改革目前人大代表的构成中的党政机关领导人比例过高、新生阶层代表、女性代表和非党员代表比例偏低、部分人大代表缺乏履职所应具备的素质,优化代表职业结构、知识结构、年龄结构。另外,党的十七大提出要优化人大代表的城乡结构,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。[1]其次要改革人大代表的选举制度。可以借鉴竞选形式,以候选人自愿报名为前提,同时,引入人大代表候选人自愿申报登记制度。对此,广东、浙江等一些地方已有实践,可以在适当时机进一步推广。再次要寻找恰当时机逐步实行人大代表的专职化。最后,还要建立健全对人大代表的监督机制。虽然宪法、代表法规定:“人大代表受原选举单位或选民监督,”但是没有相应的监督约束机制,对“无为、不为”代表缺乏有效的监督措施,对此,应明确代表的职责和义务,对代表实施动态管理,实行优胜劣汰。只有通过改革,进行一整套的综合制度设计,才能更好地保证人大代表作用的充分发挥。

3.改革和完善政协制度,充分发挥人民政协的协商民主作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度。而“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,也是中国政治生活中发扬民主的重要形式”。[2]所谓协商民主,简言之是公民通过自由而平等的对话、讨论、审视等方式参与公共决策和政治生活,从而赋予立法和决策以合法性和合理性的一种治理模式。概括地说,协商民主包括协商主体的多元化,协商主体的自由平等以及协商内容的公共性 。当代西方民主政治实践证明,没有协商民主的补充与矫正,代议民主必然会产生许多弊病。协商民主理论的兴起为我们提供了在新的语境下反思人民政协制度的契机。当前国内愈演愈烈的区域纷争,又使得我们可以对人民政协的潜在价值进行重新认识。着眼于解决区域纷争而对政协进行改革的制度取向,就是要把政协改革为一个地区协商民主机构,使之成为各地区、各民族表达利益诉求、进行平等政治协商、实现其权利和利益的民主形式。要使这样一个机构能动地运转起来,制度设计的要义在于,人民政协的地位要“实化”,权力要“硬化”,只有这样,人民政协才能既发挥应有的作用,又能避免对西方上院制度的盲目移植或粗糙模仿,人民政治协商会议和政治协商制度在中国特色民主政治中的重要价值才可以得到真正实现,中国民主政治发展也将迈上一个新的台阶。按照这一思路,目前我们的政协制度还需要进一步完善:一是完善和改进政协的推举制度;二是调整政协的组织构成,为人民政协中的政治协商提供更为广泛的社会基础;三是政协地位和职权的法定化;四是赋予人民政协一定的立法审核权限。

二、以推进党内民主为动力,发展社会主义民主政治

政党是推进民主政治的工具。领导民主政治的党,自身也应当是民主的。自身缺乏民主的党,要想完成建成民主政治的任务是不可能的。在我国,拥有7400多万党员的中国共产党是社会主义民主政治的领导力量,担负着发展社会主义民主的历史责任,党内民主更是对整个社会的发展都具有非常重要的意义。所谓党内民主,就是在党的政治生活中,全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。十七大报告提出的“要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。”[1]为我们党指明了加强党内民主建设的基本途径和重要举措,为在党的建设实践中推进党内民主的发展提供了现实可能性。

1.以加强党内民主制度建设为保障。重视和发展党内民主,决不仅仅是指干部个体的民主作风和工作作风,更重要的是指党内民主制度的建立健全和完善。而在党的民主制度体系中,最核心最根本的制度是党的代表大会制度。因此,发展党内民主,首先是要完善党的代表大会制度,使党的代表大会的作用能够有效发挥。目前党代表大会作用不能充分发挥,主要存在三个方面的原因:一是党代表结构不合理,其中主要是缺乏研究讨论重大问题的代表;二是由于党代表的专业素质不高,导致全委会、常委会或者别的会议代替党代会作决定;三是代表大会非常任制,作用非常有限。根据目前的研究,前二者又都与后者有密切关系。因此,要充分发挥党的代表大会的职能和作用,迫切需要实行党的代表大会常任制。所谓党代表大会常任制,就是党的代表大会充分发挥其决策机构的作用,党代表在两次会议期间经常性地发挥作用,相应地建立代表大会的常设机构,即代表大会常务委员会,使常任制代表归代表大会常务委员会领导。其次,要进一步完善党内选举制度。民主选举制度是民主政治的第一要义。我们党基于历史教训,从十二大到十六大党章都规定选举“要体现选举人的意志”,采取无记名投票方式和差额选举办法,十六届四中全会又明确提出党的领导干部任期制的要求,等等。这是很大的进步。但是实践过程中往往有一些党的领导干部在选举之前事先任命,或者在选举之后中途又调离和重新任命,这样就很难充分体现选举人的意志,也有悖于党的决定贯彻落实,容易养成党的干部对上负责、对下不负责的价值取向。完善党内选举制度,首先要建立党代表和各级党委领导干部自下而上提名、差额竞选产生制度和随时罢免制度,减少乃至杜绝党的上级组织对下级组织领导人的直接任命或变相任命。要把挑选各级党代表和党委委员的权利真正交给广大党员群众。不仅要有差额,而且还要有计划、分步骤引导和推进党内的公开竞选,真正把党内的优秀人才和精英分子自下而上地逐级推荐到上级领导岗位。这样才能保证选贤任能、人才辈出,形成公开、规范、竞争、有序的民主选举制度。

2.以培育党内民主文化为抓手,完善党内民主制度。“文化是制度之母”。“有什么样的价值观念,就有什么样的制度。价值观念的变化会引起制度的变化。制度主义学者奥弗认为,典型的制度变迁发生于‘其价值前提变化之时, 或因为它们被认为与其他价值不兼容的时候。对民主的理解各有差异, 但一个共同的理念是,民主是多数人的统治, 是人民当家作主。”[3]对于党内民主制度而言,只有人们普遍忠诚并按照制度的规定来约束自己的行为时,它才算真正建立起来了。大体来说,党内民主文化包括三个内容:一是全体党员对制度的忠诚和信仰。从这个意义上来讲,如果党内民主制度没有化为党内政治生活的行为规范, 即使制定了完备的制度体系, 也不能算建立起了党内民主制度。党内一系列民主制度的建立过程就是党内政治制度化的过程。二是全体党员的主体性意识。党内民主制度的运转, 要求党员投身于党的事务, 理性思考, 积极行动。也就是说, 需要党员的主体性的发挥。只有多数党员都自觉深入地卷入到党的制度运作程序之中,制度才可能真正发挥它的效力。三是党内的宽容精神。党内民主必然要求少数服从多数。无论是民主选举还是民主决策, 都要遵守少数服从多数的原则。但是长期以来, 党内在强调少数服从多数的同时, 没有很好做到尊重少数。少数的意见得不到尊重, 少数的权利得不到保障。培育党内民主文化, 首先就是要让党员广泛参与党内民主的实践。实践是认识的基础。参与党内民主的实践, 最重要的意义就是使党员在实际参与的过程中获得广泛的党内民主的知识,获得对党内民主的深刻理解和认识, 获得关于党内民主的运作程序的知识, 锻炼他们获取信息和参与讨论的能力, 培养他们自觉参与的习惯和积极性。其次, 要进行党内民主意识和知识的教育。党内思想教育不仅应该包括党的思想理论、方针政策和党的纪律等内容, 而且应该包括党内民主的意识和知识。要教育他们怎样查阅党的文件、了解党内选举和监督的相关程序及法规、党员民主权利的内容及其实现方式、向党组织表达意见的程序和方式等。这些知识的普及, 是党内民主文化社会化的重要内容。只有党员都能娴熟地运用这些知识、制度和程序, 党内民主才能真正运转起来。

三、以加强对权力的制约和监督为保障,发展社会主义民主政治

历史的经验教训告诉我们,腐败的泛滥失控对于执政党的打击将是致命的。当前,党和政府采取了一系列措施加强反腐倡廉建设,取得了许多阶段性成果。但是,还没有让广大群众真正满意。今年两会前夕,中国社会科学院社会学所和光明日报《调查报告》版联合开展了一项“2009年‘两会热点问题网络调查”,结果表明,反腐列关注度首位(如图)。

当前,广大群众一方面普遍认为,对于惩治腐败和廉政建设,目前的措施是积极有效的。另一方面,在治理腐败采取的措施上,广大公众认为应该采取更多切实有效的措施预防遏制腐败的发生。比如实行领导干部个人和家庭财产申报、加大新闻媒体的监督力度、实行领导干部任期经济责任审计并公布审计结果、严惩领导干部生活作风问题、进行领导干部勤政廉政匿名民意测评等等,都反映出公众对进一步加大政府透明度,公开政务信息,加强审计、问责、媒体和社会监督普遍期望较高。正如胡锦涛总书记在十七大报告中所言:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”[1]要做到这一点,笔者认为,当前我们还要从以下几个方面着手:

1.理顺现行监督体制。一方面,我国有监督职能的机构不少,包括党的各级纪律检查机构、政府各级监察和审计部门、各级人民代表大会、反贪局、新闻媒体等,另一方面,由于各监督主体之间权责不明,致使监督效果并不理想。因此,当务之急是要经过统一的制度安排,明确各监督主体的职能界限,加强各监督主体的沟通配合,同时也要加强对监督者的监督。

2.重点建立“以权力制约权力”的监督体制。基本要求是深化改革现行的同级党委领导同级纪委的监督制约体制。这种体制的根本缺陷是被监督者领导监督者来监督自己,监督者被笼罩在被监督者的权势之下,没有应有的权力和地位去真正履行自己承担的监督职能。改革党的纪委监督体制,最根本的是要通过加大它的权力,提高它的地位,使其监督对任何党的领导人无一例外地都具有威慑力和约束力。在这一点上,我们还可以借鉴先进国家和地区的经验。如新加坡建有权重效高的专门机构厉行反贪,效果很好。

3.建立和完善我国反腐败法律与制度体系。首先,建立实行制度反腐所必备的法律制度。主要涵盖预防贪污和惩治贪污两个方面的法律制度。根据世界成功反贪经验,理想的反贪污行政法律规范应包括四个内容:一是制定专门的《公务员法》;二是制定公务员财产申报或者财产登记的法律;三是建立金融实名制度;四是建立与上述立法相对应的行政监督机构及其执法制度。从我国情况来看,目前,迫切需要制定一部全国通用的有关官员财产申报登记的“阳光法案”及其配套制度。经验表明,关于官员财产公开的“阳光法案”是从源头上遏制腐败的利器。今年两会,也有代表提案,并且引起民间强烈反响。此外,还迫切需要制定一部专门的《反贪污贿赂法》,建立权重效高的专门机构厉行反贪污。其次,建立和健全反腐败社会参与制度。包括反腐败社会教育制度、舆论监督制度以及公众和社会组织参与反腐败的具体制度等。尽快出台《新闻监督法》,真正从制度和法律上保证舆论监督功能和作用的发挥;进一步改革和完善我国现今举报制度,彻底改变常有举报人“状告无门”和被打击报复的现状;充分发挥网络监督的作用,并进行正确引导。总之,我们必须进一步加强使人民群众直接或间接有效参与反腐败的相关制度建设,从而为推进反腐倡廉提供坚实保障。

参考文献:

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次 全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2007.

[2]国务院新闻办《中国的民主政治建设》白皮书[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/19/content_3645619.htm ,2005-10-19.

[3]赵理富.党内民主制度的政党文化基础[J].学习月刊, 2007,(9).

[4]社科院两会热点调查报告公布:反腐列关注度首位(3)[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/101380/8909351.html,2009-03-04.

[责任编辑:黎 峰]