浅析唐代谏官制度及其对现代行政监督机制的启示

摘 要 谏官谏议制度是中国古代行政监察体制的重要组成部分，主要职责是劝谏帝皇之过失，是一种下对上的监督方式。其发端于先秦，形成于魏晋南北朝，到了唐代日臻完善。唐代谏官制度的完善和成熟，不仅对唐王朝的兴盛繁荣发挥了不可忽视的作用，也为现代行政监督机制的完善提供了启示。

关键词 谏官 谏议途径 权力监督

作者简介：刘镕瑜，郑州大学法学院2014级法律史专业硕士研究生，研究方向：中国法制史。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.069

从权力分析的角度看，监督或监察的实质就是权力控制的主要手段。 权力控制的出现，究其根本在于权力的所有者和行使者之间的分离。为了保证国家权力运行能最大限度地符合权力所有者的利益，“就需要通过分散国家权力行使者的权能并在分别掌握这些权能的不同机关之间建立一定的监督和平衡关系”。 所以，权力监督就拥有了必要和可能。

中国古代的监察制度分为两种，一是御史监察，二是谏官谏议。谏官制度作为中国古代行政监察制度之一，主要表现为一种下对上的匡正。唐代谏官制度的成熟和完善不仅给唐朝“贞观之治”等盛世局面起到了促进作用，而且对完善现代行政监督体制也有重要启示。

一、谏官制度的源起

中国古代的监察制度历经先秦监察法制的萌芽，秦汉监察法制的成形，魏晋南北朝监察法制的过渡，至隋唐时期监察法制已经出现了成熟的样态，由原始社会的监督系统细化形成了四种监察方式：一是天监，即通过气候的变化加以神明的色彩，作为对君主的监督手段；二是地监，即是民间舆论的监督；三是皇监，即君主专制下皇权对于百官的监察；四是言监，即为臣属对君主的言谏，亦是谏官制度的实质。对君主的谏议式监督，真正得到肯定与发展应当是在春秋战国时期，这一时期谏官制度发展的主要表现为纳谏活动的制度化和进谏官员的专门化，就前者而言，各国国君纷纷建立朝议制度来听取臣下的谏议；对于后者，根据楚国左史倚相的说法，卫国武公在位时就曾设立了各种谏官，以行劝导规谏之权，即所谓“在舆有旅贲之规，位宁有官师之典，倚几有诵训之谏，居寝有亵御之箴，临事有瞽史之导，宴居有师工之诵。史不失书，朦不失诵，以训御之……” 这里的旅贲、众官、师保、近侍、瞽、史等人员就是专门或非专门的进谏官员。

谏官制度经历着从秦汉到隋唐逐步完善的过程，然自古“纳谏兴，拒谏亡”，隋炀帝统治时期，昏暴拒谏，导致阶级矛盾不断激化，最终国破身亡。唐初统治者吸取隋亡的教训，广开言路，虚心纳谏，充分发挥谏官的作用，促进了唐朝时期的政治清明，更迎来了“贞观之治”的出现。唐代谏官制度的特点主要表现为组织机构更为完善，谏议途径更为多样，谏诤的范围更为广泛，谏官位卑而权重等特点。

二、唐朝谏官制度的组织结构

中国古代的监察制度大体分为御史监察和言谏监察两大部分。御史监察着眼于纠察百官违失，是自上而下的监督，而言谏监察则是通过谏官对帝皇之失的纠偏补过实现下对上的匡正。在封建君主专制制度下，谏官制度作为一种限制君权，匡扶国政的重要途径，其存在价值是不可估量的。

谏官之职古来有之，发展至唐朝已趋于成熟，形成完备的谏官体系。唐朝的谏官分别隶属中书、门下两省，主要有散骑常待、谏议大夫、给事中、补阙、拾遗、起居郎等。

1.散骑常待。唐承隋制，设散骑常侍，主要职责是侍奉皇帝左右，规谏讽谕，以备皇帝顾问，主要由罢政大臣和朝廷元老担任，也是品秩最高的谏官。在唐以前散骑常待多为散官，至贞观十七年，首次将散骑常待设为正式的官职。显庆二年，将散骑常待分为左散骑常待和右散骑常待，分别隶属于门下省和中书省。虽然散骑常待是品秩最高的谏官，却常有人浮于事，不尽谏议职责的情况发生。

2.谏议大夫。谏议大夫是中书、门下两省的重要谏官。秦始设谏议大夫，隋炀帝时废止，唐武德四年复置谏议大夫四员，正五品上。后其品秩被升为正四品下，人数也增至八人，并分左右，分属门下省、中书省。谏议大夫的主要职责是“掌侍从赞相，规谏讽谕”。唐代许多著名的谏臣如魏征、王珪都曾任过此职。

3.给事中。据《新唐书·百官志》记载，给事中一般由四人组成，品阶为正五品以上，是门下省参与决策的重要职官，主要职掌封驳，即将皇帝所下的不恰当的诏令封还，驳正臣子奏折中失当的部分。不仅如此，给事中还有权涂改诏书上不当的内容，然后“奏还”，谓之“涂归”。某种程度而言，给事中有集谏官、法官于一身的特点，给事中在唐代言谏系统中的地位和作用都不容小觑，唐朝给予给事中广泛的封驳的权利，在中国历代监察史上也是少有的。

4.补阙、拾遗。武则天统治时期首次创置补阙、拾遗。垂拱元年，武则天敕令：“置左右补阙各二员，从七品上；左右拾遗各二员，从八品上。” 所谓“补阙”是指帮助框补君王的缺失，弥补缺漏。所谓“拾遗”就是及时提醒皇帝所遗漏的事。故补阙和拾遗的主要职能是“掌供奉讽谏，大事廷议，小则上封事” 。其所起的作用是“朝廷得失无不察，天下利病无不言，此国朝置拾遗之本意也” 。

5.起居郎。唐贞观年间置于门下省，人员两人，从六品上品秩。主要通过记录皇帝的言行和政务得失对皇帝进行监督和制约。因起居郎最初为史官，而史官的特点就是刚正不阿，善恶必书，不得有所偏隐的如实记录，故而对君主有警示、劝诫作用，是一种笔谏之权。

三、唐朝谏官谏君的途径和职能

中书、门下两省谏官可通过各种途径谏君，其主要途径有：

充任知匦使。武则天时，“欲通知天下事”，《新唐书·职官志》记载：“武后垂拱二年，有鱼保宗者，上书请置匦以受四方之书，乃铸铜匦四，涂以方色，列于朝堂……以谏议大夫、补阙、拾遗一人充使，知匦事”。唐朝设置铜匦试图将天下人才尽入彀中，这项新的政策的推行，不仅扩充了“言路”，也使得民间的舆情更加便捷的传入统治者的耳中。知匦使的建置对于唐朝豢养政治开明的风气和巩固封建统治的至上地位起到了有力的推动作用。

谏官上朝议事权。唐太宗曾有令：“自今中书、门下及三品以上入阁议事，皆命谏官随之，有失辄谏。” 唐太宗很重视谏官的谏言，谏官“有所开说必虚己纳之”。 该制度一直延续到唐末未改。据《唐会要》记载，穆宗时，吐蕃寇边，穆宗宴乐畋游如故。值此紧要之时，众谏官力谏节省出宴乐畋游的用度，用以屯粮养兵，资助前方战事，最终穆宗不得不从谏如流。

起居由谏官掌。唐朝初年，唐太宗设置起居郎，“每仗下，议政事，起居郎一人执笔记录于前。史官随之。” 起居郎朝中记录，事无巨细，国史中善恶以其为证。韦安石曾言：“世人不知史官权重宰相，宰相但能制生人，史宫兼制生死，古之圣君贤臣所以畏惧者也。” 谏官任起居郎，录朝政、编正史，如警钟长鸣，不仅对当权者以规谏，也对后来者执明灯。

谏官主掌封驳。将封驳之权给予谏官，设置给事中用以审查百司奏抄。既能驳正上递的违失奏章，又能对百官进行监察。封驳交给给事中的益处在于有选择的上递奏章降低了当权者的工作量，也有效的避免奸佞馋臣的邪言妄语。

唐朝谏官的机构设置简便有效，谏官虽然品轶低微，但权力范围颇大，谏言的方式不拘一格，上至军国大事，下及王族事宜，都在谏诤之列。由于谏诤之风盛行，对当权者的监督作用不浮于表面。唐太宗的贞观之治为谏官谏言奠定了良好的基础，后来者争相效仿，使得谏官制度在唐朝获得了长远的发展，进而优化了唐朝统治者的决策，推动了整个王朝的发展。

四、唐代谏官制度的特点

1.鼓励言谏。唐朝大兴言谏，并通过不断发布诏敕鼓励谏官直言进谏。追求政治的长效相对稳定的心态，是封建君主明白任贤纳谏、务本爱民、节欲去奢的重要性，从而制造了相对宽松的政治环境，使得谏官谏君的言路通畅。

2.保证谏官独立言谏和定期言谏。为了督励谏官尽职任事，谏官上封事均有法定的期限与程序，而且谏官独立谏诤，“不须令宰相先知”。此外，若偶有临时发生事件，谏官也可以随时进谏。

3.谏官不履行言谏职责时，会受到相应的处罚。如太宗曾说：“比来惟觉阿旨顺情，惟惟相尚，遂无一言谏诤者，岂有道理？……自今以后，诏敕疑有不稳，必须执之。”

五、唐代谏官制度对现代行政监督的启示

（一）建立健全行政监督机制

唐朝谏官制度之所以能够行之有效，在于其精简的和人员机构设置，避免了行政机关的冗杂和权责分散。其稳定的架构、明确的职责及分工合作的有效衔接为监督百官打下坚实的基础。当今社会的复杂和对于效率的追求要求我们切实提升行政监督效能，建立健全高效的行政工作监督机构设置，充分发挥其监督职能。

（二）提升推行行政监督意识

谏官制度能够在唐代存在并发展，与唐朝统治者密不可分，开明的统治者为谏官制度的运行提供了有利的环境。故对于当代政府部门的领导者应当树立“从谏如流”、“虚怀纳谏”的意识，重视行政监督，支持监督机构的职权独立，不以任何形式和理由干扰行政监督人员的工作。同时，要保持自身的客观中立，不以任何个人感情的色彩加以主观判断，突破舆论的阻力，切实有效推行行政监督。

（三）加强行政监督人员的个人建设

如果说唐朝的开明政治促进了谏官制度的蓬勃发展，那么唐朝踊跃不断的优秀谏官则充实了这个过程。“徒善不足以自立，徒法不足以自行。”任何优良的法律都需要有优秀的人来执行，才能真正保证法的权威和实施，所以现代的行政监督人员也要有良好的个人建设。不仅仅有着一心为公的职业追求，还要有不怕吃苦、勇于承担，更敢于与恶势力作斗争的勇气，正如唐朝的魏征一般，敢于死谏，融入整个行政监督机构，促进行政监督的清澈如许。

总之，唐朝谏官制度的成功是众多力量合力的结果，是作为封建王权的上层建筑鼓励与支持创造出的影响深远的行政制度。时至今日的我们已经摆脱封建专制的桎梏走向社会主义法制建设的道路，行政监督机制更应在依法监督的前提下绽放出其应有的光彩。限制行政权力并将其规制在法律的框架之下，加强现代行政监督的法治化建设将是促进行政权力高效便民的有力措施。唐太宗有云“以史为鉴，可以知兴替”，我们应当通过对唐朝谏官制度的剖析，为当代行政监督制度建设乃至法制建设提供有益的视角，这即是研究唐朝谏官制度的意义。

注释：

彭勃、龚飞.中国监察制度史.中国政法大学出版社.1989.

童之伟.法权与宪政.山东人民出版社.2001.

《国语》卷17《楚语上》.

《旧唐书》卷42《职官一》.

《新唐书》（卷四七）·《百官二》.

《旧唐书》（卷一六六）·《白居易传》.

《鉴通》卷一百九十二 太宗贞观元年.

《贞观政要》卷二《求谏》.

《新唐书·百官志》.

《新唐书》卷一百一十五《朱敬则传》.

《唐会要》卷54《省号上》.