政经分离与农村基层治理转型研究

[摘 要]城镇化进程中，我国发达地区农村集体经济迅速发展，农民物质收益持续提高。然而，高度集权的农村管理体制越来越难以适应当前群体利益多元分化的基层治理格局，导致基层社会问题层出不穷。政经分离是珠三角农村的一项综合改革，通过将自治职能与经济职能运行相分离，构建了分权制衡的农村基层治理格局。政经分离改革引发了农村基层治理秩序重构，农村选举焦点将从村委会转向集体经济组织，基层党组织在农村的领导方式将发生根本性转变；农村集体经济面临产权制度改革和公司化转型的机遇与挑战；农村社会治理亟待突破户籍限制，构建现代服务型社区；农民的制度规则意识、市场风险意识、责任主体意识均需不断增强。

[关键词]基层治理；政经分离；农村集体经济；权力监督

[中图分类号] D422.6

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）05-0071-08

[收稿日期]2015-08-20

[作者简介]陈亚辉（1981-），男，湖北武汉人，电子科技大学中山学院人文社会科学学院党总支书记、副教授，兼任广东省社科院中山分院特约研究员，主要从事地方政府与基层治理研究。

党的十八届三中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，村居是国家的“细胞”，基层治理是国家治理体系的基础，农村基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。在珠三角等经济发达地区，群体利益多元分化，社会治理难度加大，尤其是农村和城乡结合社区，高速发展的集体经济带来频繁的利益纷争，成为影响社会稳定的首要因素；此外，农村基层治理还面临着人口流动频繁、户籍人口与流动人口严重倒挂、公共资源紧缺、公共服务均等化需求激增等多种问题。

在这样的背景下，传统高度集权的农村管理体制面临着越来越大的挑战，政经分离正是在城镇化快速推进下的一项农村综合改革，主要目的是要探索建立转型期的农村现代化治理方式。研究珠三角等农村改革先行区的基层治理现代化转型问题，能够为全国其他地区农村改革提供有益借鉴，同时又是实现国家治理现代化的重要途径。

一、政经分离改革的背景与内容

（一）政经分离改革的背景

当前农村地区的治理结构，大多是“政经合一”或“政经不分”，党组织、自治组织、经济组织及各类社会组织混合在一起，通过“几块牌子，一套人马”的方式行使权力。在这样的治理结构中，村民自治极易与集体经济问题交织到一起，产生群体纠纷，进而影响整个基层治理的正常运转。农村基层管理体制落后，导致党组织、自治组织、经济组织三者职能不清晰，尤其是自治组织和经济组织职能不分，自治职能干预或替代经济职能的问题和经济职能承担自治职能行政费用的局面并存。

农村基层利益纷争的激化以及基层组织职责边界的模糊，导致一系列问题的产生，主要体现在几个方面：一是村官腐败层出不穷。村支部书记集村党组织书记、村委会主任以及村经济联合社社长三权于一身，形成一权独大的格局，民主监督程序形同虚设。二是集体经济与村民身份捆绑，导致农村集体经济成员权及其权利边界难以确定，衍生了“出嫁女”权益问题、“非转农”的逆城市化问题等。三是基层形成三元化社会利益格局。本地农村户籍人口、本地城市户籍人口、外来人口三个群体造成“双重割裂”，多种利益诉求交织使得农村基层治理问题异常复杂。农村户籍人口与城市户籍人口割裂的原因是农村人享受不到城市的公共服务，而城市人却想进入农村分红；本地人与外地人割裂的原因在于外地人难以参与本地社会治理导致利益难以保障，本地人不愿意向外来人口提供公共服务。四是集体经济制度无法培养农民的风险意识，农民只愿意分红不愿意分债，且农村集体经济承担着为其成员提供社会保障的福利功能，一旦集体经济经营出现问题就可能导致严重的社会危机甚至群体性事件。五是村民自治被异化。在经济发达的沿海地区，一方面村委会换届选举过程中“贿选”现象极为严重，因为村主任的含金量极高；另一方面是候选人向选民承诺当选后提高农民分红，但真正当选后，这一承诺要么成为“空头支票”，进一步加剧基层信任危机，要么不惜贷款满足村民分红要求，影响到集体经济的健康发展。此外，村委会原本应该承担的自治功能严重退化，几乎被集体经济职能和乡镇政府交办的行政职能占据。

（二）政经分离改革的内容

鉴于“政经合一”的模式给基层治理造成了诸多问题，同时也为基层矛盾爆发埋下隐患，2010年12月至今，广东南海按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路，制定了《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，积极推进“政经分离”改革。这项改革着眼于解决三个方面的问题：首先，解决政经不分的问题，将经济组织和自治组织相分离，理顺复杂的利益格局。其次，解决城乡二元分割突出的问题，协调农村户籍人口、城市户籍人口和外来人口的利益诉求。最后，解决农村集体经济利益导向出现的严重偏差，尤其是要培养集体经济成员的市场风险意识和责任。

“政经分离”的主要措施是将自治职能与经济职能运行相分离，党组织的一把手和村（居）委会成员不能担任经联（济）社社长一职。若要竞选经联（济）社社长，必须先辞去村（居）委会委员。具体而言，可以从组织、领导、职能、选举四个方面比较“政经合一”和“政经分离”两种农村基层治理结构的差异（表1）。

从改革的具体内容看，“政经分离”后农村基层治理包括以下六个方面的转变：一是农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变；二是社会管理由农村管理型向城市社区型转变；三是农村集体经济资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变；四是村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变；五是农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变。六是农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定社会保障型转变[1]。