政府审计监督与腐败治理

崔云　朱荣

[内容摘要]政府审计监督是腐败监督体系中的重要组成部分，主要通过对权力的制约和监督实现腐败治理。当前，改革、发展、法治、反腐是主题，政府审计如何在法治框架下实现腐败治理具有重要的现实意义。本文认为，基于政府审计与腐败之间的关系，政府审计应该从权力审计、审计信息共享机制、审计监督的协作机制、审计预警机制、国际借鉴等方面实现腐败治理。

[关键词]政府审计；腐败治理；法治；权力监督

[中图分类号]F239.44 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）06-0133-08

一、引言

党的十八大报告中指出，“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”由此可见腐败问题的严重性。权力使人腐败，绝对的权力绝对导致腐败，而没有制约的权力必然会走向腐败。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要加强对政府内部权力的制约，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。由此可见，通过政府审计实现腐败治理是由现实需求决定的。

从社会学角度来看，“腐败”是利用公共权力获取个人利益的过程，是一种权力异化现象，因而，腐败治理能够确保权力主体在法律规定的范围内行使权力。在《联合国腐败治理公约》中，预防被认为是国家腐败治理的“四大支柱”之一，这也是政府审计职责之一。从1994年8月公布的《审计法》到国发[2008]11号文件也可以看出，“促进廉政建设”是审计立法的目的之一，也是政府审计的法定职责。2003年以来，“审计风暴”引起了社会公众对政府审计的重视，同时也为中纪委的“反腐”提供了信息。更重要的是，政府审计发挥了其本质功能，得到了社会的认可，特别是社会对政府审计产生了期望，而且从“保险”的角度出发，社会也需要政府审计运用其专业知识来发挥监督作用，并缓解政府与社会公众之间的信息不对称。对于政府审计，审计监督开始逐步走向“全覆盖”，而对于腐败，其形式也变得复杂化和隐蔽化，呈现出“硬腐败”与“软腐败”相结合、“内部腐败”与“外部腐败”相结合、“个人腐败”与“集体腐败”相结合的特征。面对腐败形式的变化以及数量的增加，政府审计如何与其他反腐措施相结合，如何利用其他反腐成果，这对政府审计实现腐败治理提出了挑战。

腐败治理是一个国家或政府的长期任务，也是完善国家治理的重要内容之一。第21届世界审计组织大会通过的《北京宣言》指出，国家审计要促进国家良治，通过对公共权力的监督，建设清正廉洁的政府。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》也指出，审计监督以及经济责任审计制度等是强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使的方式之一。国务院关于加强审计工作的意见（国发[2014]48号）也提出，要强化审计监督作用，推进廉政建设。在实现腐败治理的过程中，审计机构本质上扮演了一个辅助立法机关的角色，它确保政府履行责任并对政府施加制裁。同时，政府审计也可以通过监督资产申报、政府采购、私有化过程等方式来控制腐败和提高治理能力，从而为实现腐败治理提供公共服务。虽然政府审计发挥了预防腐败、揭露腐败、遏制腐败的作用，但其并不能惩治腐败，因而，对于政府审计实现腐败治理的关键问题是政府审计应该从何处参与腐败治理。

二、文献综述

（一）政府审计与腐败治理的理论基础

1.公共受托责任、政府审计与腐败。受托责任（Accountability）是委托人与受托人之间履行义务的一种责任关系，它存在于政治、道德、管理、组织、教育、媒体等各个方面。公共受托责任则是受托责任在公共领域的延伸和拓展。在公共受托责任下，政府有责任向人民报告其职责履行情况。为确保信息的有效性、完整性、可靠性，这就需要审计。也就是说，政府审计因公共受托责任的产生而确立，目的是确保公共受托责任的有效履行。例如，政府审计确保政府交易的支出、收入和资产符合法律规定，公共资源符合经济性、效率性和效果性，这是政府审计实现腐败治理最主要的贡献。由于政府审计是宪法赋予的，并且审计工作标准由法律规定，因而政府审计是依法审计。它为确保政府全面履行公共受托责任服务，为人民的民主监督服务。具体关系如图1所示。

从图2可以看出，在公共受托责任下，政府权力使用为自身谋取利益时腐败就容易发生。童文胜认为，腐败是指政府官员滥用公共权力，给国家、组织、其他公民造成损害的行为，其实质是“权力市场化”或“政府产品商品化”。当政府部门权力过大并且缺乏监督时，特定的权力就为寻租创造了条件，而公共权力异化就表现为腐败，即权力运行轨迹非正常化。

2.政府审计、腐败与国家治理。腐败主要由三个因素决定，即垄断、自由裁量权和问责。其中，垄断和自由裁量权可以增加舞弊，而问责可以减少舞弊。垄断和自由裁量权体现了主体权力的大小，而问责体现了权力使用的责任履行。在机制设计过程中，政府审计是依法用权力监督制约权力的制度安排，可以确保权力的正常使用，实现问责，从而遏制腐败。

如图3所示，政府审计对政府权力使用的监控是防止权力使用服务于政府个人，从而达到防止权力异化。由于政府权力使用时包括了显性权力和隐性权力，显性权力是法律规定，而隐性权力则主要来自于个人魅力或与权力中心的距离。对于政府审计监督而言，显性权力监督更容易，但对于隐性权力的事前监督及事中监督则困难较大，因为隐性权力在使用过程中可能涉及权力主体的个人判断。

政府审计权力监控有助于权力的运行，最终是为了实现国家良治，因为国家良治的标准之一是有效的权力运行、制约机制和遏制腐败。因而，从审计目标上来说，腐败治理的逻辑起点是维护国家治理的有效性，政府审计实现腐败治理的最终目标是实现国家良治，即服务国家治理。

（二）政府审计参与反腐败的作用路径

1.审计内容的拓展。从审计内容来看，政府审计通过预算执行审计、金融审计、国有企业审计、其他专项审计等，发现审计问题，从而达到防止腐败发生的目的。腐败的产生与经济责任的履行密不可分，因而应该从经济责任审计来寻找腐败治理的有效途径。另外，问责审计、合规性审计和绩效审计也有助于腐败治理。彭华彰等认为，应该有针对性地从法律、权力、权利和道德四个层面提高腐败治理的有效性，即以法治腐、以权治腐、以民治腐、以德治腐。匈牙利则采取调查和试点审计等方式识别高风险领域，并设计有效的腐败风险评估方法，为政府部门提供咨询服务。因此，政府审计实现腐败治理是审计功能的拓展，是由其内在性所决定的。

2.审计模式创新。政府审计模式的差异在一定程度上反映了审计的地位，并影响政府审计功能的发挥。从国际经验来看，政府审计模式主要有立法模式（court model，如法国、意大利、西班牙、葡萄牙、巴西、萨尔瓦多）、委员会模式（board model，如德国、荷兰、瑞典、阿根廷、尼加拉瓜）、独立模式（monocratic model，如英国、加拿大、智利、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁）。目前，我国政府审计隶属于国务院行政领导。吴联生认为，地方政府审计应由双重领导体制转为单一的垂直领导体制，并直接接受审计署的领导。蔡春和蔡利则认为，我国可以采取“国家审计委员会+国家审计署”的渐进改革模式，从而可以更好地发挥政府审计功能。

综上所述，当前对于政府审计遏制腐败的研究以理论探讨为主，但是系统地分析政府审计如何实现腐败治理的研究较少。从政府审计机制设计来看，政府审计实现腐败治理的功能是毋庸置疑的，但是从审计内容和审计模式来看，政府审计尚未做到“全覆盖”，如针对具体权力对象的审计监控。另外，为提高政府审计效率和审计质量，还可以从审计方法创新、审计预警、经验借鉴等角度来探讨。

三、政府审计如何实现腐败治理

政府审计作为法治监督体系中的一部分，应如何发挥监督功能？在新的法治环境下，政府审计应如何应对所面临的挑战？如何实现腐败治理？

（一）权力审计——推进依法行政

腐败的产生是因为权力主体存在为自身谋取利益的机会，因而腐败治理机制中，事前审计是制衡机制，跟踪审计是监督机制，事后审计是问责信息保障机制。但是，政府审计监控权力过程中，事前、事中、事后审计具体对象确定则成为一个至关重要的问题。日前，国务院60部门集体“晒”权力清单，彰显了促进权力阳光运行的决心，而且权力清单制度的推行以及权力运行流程的公开也为政府审计实现腐败治理提供了契机。无论是政府审计的工作标准还是政府审计的职责，政府审计都是依法审计。政府审计对权力进行审计一方面是体现政府审计的依法行政；另一方面是要证保政府依法履行职能，促进政府行权的法律规范化，推进依法行政。

经济权力审计监控是审计理论研究的一个新视角。权力监控要明确权力来源、权力主体、权力范围、权力运行、权力运行后果，权力主体是权力的使用者，权力范围是权力的使用边界，权力运行是权力主体在权力边界内使用权力，权力运行后果是权力运行的满意度。权力运行轨迹使权力主体最终达到有效履行公共受托责任的目的。权力清单的公布使政府审计对权力监控有了具体对象，更重要的是政府审计要监督权力运行是否在权力范围内。那么权力是如何运行的呢？

从图4可以看出，在权力清单制度下，政府审计可以有效的审查清单与权力运行的符合程度，而对权力运行后果的审计可以有效防止权力滥用以及责任倒查机制的履行，结果公告制度则可以为其他监督提供信息支持。

（二）审计信息共享机制——依法公开

当官员集体腐败的人数越多时，政府审计的成本将更大。在现行的腐败案件中，部分案件是“牵连案”或“窝案”，这对政府审计提出了挑战。目前对于各级政府审计往往是“同级审”或“上审下”，但是存在重复审计或成本过高的问题，因而重要的是高效审计并如实报告审计中存在的问题。从独立性角度来看，政府审计机构独立性自上而下逐渐减弱，特别是对本级政府的审计。审计署独立性虽强，但由于审计署自身的人力和物力配备的限制，其又需要各级政府的审计。为减少本级政府部门对政府审计的干预和影响，在大数据时代背景下，审计的信息系统建设在一定程度上有助于提高政府审计信息质量。具体来说，政府应建立审计数据信息系统。各级政府审计将审计工作底稿进行信息录入并层层上传。相应层级设置权限以避免数据篡改。其优点一是上级可以有效监督下级部门的审计工作；另一方面信息汇总可以发现更多的线索，避免集体腐败。在依法治理体系下，法治是公开透明的规则之治和程序之治，依法公开能确保国家的公信力。信息共享机制一方面是为了提高工作效率；另一方面是为了更好地提高审计公告质量，实现公民的知情权，同时有利于上级的审计监管。

（三）审计监督的协作机制——合力执法

党的十八大报告中指出，对权力运行的制约和监督，需要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。另外，为形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出了人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督制度建设。为实现腐败治理目标，审计监督应配合其他监督主体形成协作机制。这样，其发挥腐败治理的功能在于一方面为相关部门提供审计线索；另一方面对专项审计中发现的问题进行移送后，相关部门可以进行审计处理及揭露。腐败是否存在，是否能够得到揭露，其主要取决于相关部门对移送线索的审查处理效率。

在实务中，基于政府审计结果的社会反响（舆论监督、人民监督），各监督主体的相互配合将有助于提高查处效率，从而可以有效地减少腐败发生的频率。也就是说，腐败问题的揭露和处理需要各监督主体高效率的相互协作，这需要一个顶层设计，即对部门的法律职责、制度规范、制度执行进行细化的设计。从国务院督查政策落实首次引入第三方评估也可以看出，单纯的依靠一方力量很难提高效率和质量，腐败治理中各部门的相互协作机制急需建立。

（四）审计预警机制——健全依法决策

在依法治理体系下，政府审计作为权力部门需要健全依法决策机制，确保决策制度科学化、程序正当化、过程公开化、责任明确化，也就是说，政府审计的依据及决策需要法制化。因而，腐败预警机制的建立需要合法化，不能以个人意志为转移，这需要公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等程序的配合。同时，预警机制的合法化会反作用于其他权力部门，以预警促进其决策的法制化。审计预警机制构建的意义在于将政府审计的关口前移，从政府决策源头防止腐败的滋生。

审计预警机制可以包括信息收集、信息评估、信息分析、信息报告等，这当中关键是如何进行信息评估，即构建预警指标体系。由于腐败主要来自于权力的运用，因而，腐败风险预警指标的设计要针对个人权力运行轨迹。另外，权力主体的外部环境也可能影响权力的运行，因而，腐败预警体系的构建主要体现在权力运行和权力主体两个方面。指标体系的数据以政府审计工作和问卷调查为来源，根据专家设置的安全阈值及权重，运用科学的统计方法识别腐败风险预警。其中，权力运行分析是从权力运行轨迹判断可能存在的腐败风险；权力主体分析主要是从可能影响权力主体使用权力的角度来评价，因为大量的“腐败”案件中涉及亲属、朋友的社会关系；差异为实际值减去阈值，可以判断某个风险点；综合值为差异与权重的乘积，可以判断风险点是否重要。所有指标的综合值可以对腐败风险做出预警。

腐败风险的预警机制是一个动态的过程，因而，腐败风险的审计预警指标设计要与社会发展相适应。另外，政府审计可以直接参与腐败风险预警指标的设计与评价，因为政府审计可以通过工作底稿直接获取指标的相关数据。同时，政府审计还可以作为第三方直接参与问卷调查，以保证问卷的真实性。

（五）国际审计借鉴——完善法治

法治框架下的国家审计实现腐败治理必须从我国基本国情出发，在总结成功经验的基础上汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治环境下的反腐败经验形成中国特色的腐败治理。2003年，巴西政府部门开展了一项前所未有的反腐败项目，主要是针对市政府支出的随机审计，目的是防止公共部门对公共资金的滥用，培养民间团体参与公共支出的控制。选举的规则强化了公共受托责任，在防止政府人员腐败中起了关键的作用。在审计过程中，匈牙利审计署则是进行了全国范围的大规模问卷调查，并采用“五步评估法”的腐败风险评估方法，从而有效识别腐败风险。另外，从审计范围来说，匈牙利审计署以顾问身份加入国家反腐治理的“咨询委员会”服务国家治理。波兰政府审计则参与法律、政策制定的咨询与指导，监督法律运行。捷克政府审计还参与国际反腐败审计的合作，并积极实施反贿赂公约。

政府审计实现腐败治理是审计功能的拓展，是由其内在性所决定的。为提高政府审计在实现腐败治理中的作用，政府审计需要加强其法律要求权，以执行首次调查，发起审计鉴证对象，提高与其他机构的互补，从而使政府审计直接参与腐败治理。在全面推进依法治国的环境下，法治环境正逐步完善，政府审计用法治化思维和法治方式治理腐败。但是，政府审计真正实现腐败治理一方面需要国家法治环境的完善，如宪法的完善、立法体制的健全等；另一方面也还需要政府审计认真守法，严格用法，公正执法。

责任编辑：邓康林