建国以来上海外国人口变迁与人口国际化研究

摘 要:建国以来上海外国人口变迁历史随着我国政治经济、对外政策的变化而跌宕起伏,人口结构呈现了纯化-多元化-国际化的特点。如果与纽约、东京国际大都市相比较,目前上海人口国际化程度和聚集效应还比较低,常住外国人口的比例和国际人才聚集度较其他国际大都市有较大差距。因此在推进上海人口国际化的对策上应该更加主动参与国际人才竞争,创新人才引进机制;制定特殊优惠,增强吸引高层人才的竞争优势;改善社会文化环境,营造良好氛围;借鉴国际经验,完善绿卡制度。

关键词:外国人口;历史变迁;国际大都市;人口国际化

中图分类号:C92 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)09-0065-07

作者简介:何亚平,上海交通大学公共卫生学院副教授、博士 (上海 200025)

上海曾是一个真正意义上的移民城市,“五方杂处,华洋杂居、多元共存”的人口格局不仅锤炼出其海纳百川、开放包容的城市个性,更赋予上海持久而旺盛的城市活力。外国人口作为上海移民群体的重要组成部分,既对上海城市精神和历史文化的形成发展产生巨大影响,也是衡量上海国际化程度的重要标志。本文系统梳理了建国以来上海外国人口发展变化的历史脉络,并通过与纽约、东京等国际大都市的比较对外国人口与国际大都市发展进行探讨。

一、建国以来上海外国人口的变迁历史与基本特点

1949年建国以来,随着中国政治经济、对外关系的风云变幻,上海外国人口数量和结构也随之起伏跌宕。大体而言,外国人口的变迁可划分为以下几个历史阶段:

1.1949-1955年,外国人口数量急剧减少,入境和居留活动受到严格限制

建国伊始,选择何种政策管理领土上的外国人是新中国对外关系所面临的重大问题。根据毛泽东同志对国际形势的分析和国情的判断,“站在社会主义一边”、“打扫干净屋子再请客”、“另起炉灶”这三大带有鲜明时代烙印的对外政策,成为建国初期管理在华外国人的基本原则。在具体措施上,我们一方面对在华的“帝资”国家的外国人“赶挤出境”;另一方面,对社会主义国家的侨民,如苏侨、朝侨和越侨,实行友好和较为宽松的管理方式。

作为中国最为重要的城市之一,上海在解放之后由军管会迅速接管了外国人在沪的地产、房产、企业。相关主管部门也陆续接办了由外国资助及教会举办的教育、医疗、救济、文化出版等机构,开始以主权国家的姿态管理所辖境内的外国人。1949年5月上海军管会接管了国民党上海市警察局外事室。据外事室当时的统计,全市共有外国侨民32049人,其中男性16870人,女性15179人。按职业分类则商人约7000人,自由职业者3000余人,传教士700多人,在外国驻沪机构中任职者500余人(注:数据来源:马振东主编《上海公安局出入境管理大事记》,具体由上海市警察学会出入境管理学专业委员会根据历史档案、资料、案卷编撰而成,第2页。),学生904人。外侨分属50多个国籍,侨民人数在千人以上者有英国、美国、法国和葡萄牙(注:资料来源:上海专业志之《上海外事志》第二篇《在沪外国侨民》,载上海地方志办公室官方网站http://www.shtong.gov.cn/node2。)。7月外侨科开始受理外侨出境申请。9月在“挤赶”政策的作用下,上海出现了外侨第一次出境高潮,大批英美籍侨民离境。至1949年11月上海外侨人数统计为28683,12月人数减少到25917人。1950年4月后,上海出现外国人第二次出境高潮,身份多为国际难民。

为了摸清在华外国侨民的状况,配合中央的侨民普查活动,1950年10月25日上海市公安局在全国最早公布了《上海市外国侨民登记办法》,至11月30日,共登记侨民5698户、11939人,分属53个国籍,登记率达99%。其中,苏联籍侨民最多,其他国籍中千人以上者有英、葡国侨民;法、德、日侨民均在五六百人之间,美侨236人,朝侨358人,越南、罗马尼亚等国侨民共323人。另有无国籍和国籍未定侨民1379人。此时在上海31个辖区中27个区有外侨居住。人数最多的是常熟区,为2767人,最少的江湾区仅有2人。侨民因职业和经济地位的不同而聚集而居:上层外侨多在新泾、游息区,黄浦区以从事工商业的外侨居多,徐家汇区为外籍宗教人员居住和活动较为集中之处,卢家湾区则是下层外侨社会活动场所,提篮桥区为无业外侨聚居之处。经过多次“挤赶”活动,至1955年底,有数据统计的外侨还剩下3058名,其中常住外国人为2185人(注:数据来源:《上海公安局出入境管理大事记》。)。人口结构趋于“纯化”。

这一阶段来沪入境访问和工作的外国人主要由三部分组成:一是来自社会主义国家的公民,其中苏联、朝鲜和越南等社会主义国家的代表团和来沪进行重大工程和技术合同项目援建工作的外国专家成为上海入境外国人的主体。二是各国驻沪的外交人员,自1950年起,相继有多个国家,如苏联、瑞典、印度、瑞士、丹麦等国在沪设立总领事馆。三是外国留学生,如1954年,华东纺织工学院、上海铁道学院、复旦大学和上海机械专科学校等4所学校,开始接受来自朝鲜、越南和日本的留学生。

1951—1955年间我国先后颁布了外国侨民入境、出境、居留、旅行管理的“四项法规”,对他们在华居留、旅行等活动实行严格限制。但对于社会主义国家如越南、朝鲜等国的守法侨民则允许他们在华居留并给以适当安置。

2. 1956-1965年,第三世界和社会主义国家的留学生、实习生成为上海常住外国人的主体,人口结构趋于纯化

1956年4月公安部在《颁发“全国外侨基本情况和今后外侨管理工作方针”的通知》中明确表示:“赶挤”帝国主义及其仆从国家侨民的历史性任务已基本完成,在华的外国侨民的情况已经发生重大变化,因此“赶挤”方针也应当加以改变,要求各地公安机关对一切守法侨民,包括帝国主义及其仆从国家侨民“可以允许他们继续在华居留,并依法受到保护”,同时也不再使用“帝国主义及其仆从国家侨民”一词。 “一边倒”的出入境管理政策在执行上有了很大的松动。政策的转变使外国人口止减为增,1956年底,上海的常住外国人比上一年增加了368人,为建国以来第一个正增长的年份。

随着第一个五年计划的完成,新中国步入一个承上启下的发展时期。由于各类建设项目不断增多,中国国际地位的迅速提升,来华进行工程建设、经济贸易与教育文化交流的外国人开始增多,接纳的外国留学生、实习生数量不断增加。来华的外国人仍以苏联、东欧、朝鲜、越南等社会主义国家的公民为主。

1956年苏共二十大后,中苏关系出现裂痕。1958年后两国矛盾急剧恶化后,在华进行援建项目的苏联专家大批撤回,加之三年自然灾害,留学人员大批回国。由于中苏关系全面倒退、中印关系的恶化以及印尼与中国的断交,中国对外交流遭遇重大挫折。在苏联的压力之下,其他社会主义国家也对中国采取孤立政策,经过几次出境高潮,在华的外国人人数逐年减少。1962年后上海的常住外国人已不足千人,苏联、丹麦、印度、瑞士等国驻沪总领事馆相继闭馆。

面对世界风云变幻,中国的对外方针出现重大调整:一方面与两个超级大国抗衡,反对美苏两霸主宰世界,从“一边倒”转变为“反两霸”;另一方面积极争取“两个中间地带”,支持亚非拉各国人民的反帝、反殖、争取民族解放和民族独立的斗争,和第三世界的亚非拉国家建立外交关系。这一时期, 第三世界国家成为我国外交的战略同盟军,来沪学习和进修的第三世界的外国人明显增加。

1964年在“左”的思想影响下,外国人的出入境管理政策再度趋于“管紧、管严”,相继恢复了1958年已经取消的“外国人检查站”,建立外国人证件检查制度。至1965年底,上海的常住外国人为2730名,其中外国留学生和实习生为2092名,大多来自亚非拉国家。外商机构人员65名,余者多为驻外机构的外交和工作人员。据1961年中国国际旅行社上海分社的统计,1961年由他们接待的外国人和华人华侨的人次数比上一年下降46.3%,1962年又比1961年下降20.69%,1963年再比上年度下降30.43%(注:胡焕庸主编:《中国人口》(上海分册),中国财政经济出版社1987年版,第121页。)。

3.1966-1978年,从“文革”初期的严重破坏、基本停滞到1971年后的“国际统一战线”,外国人口结构初步呈现多元化趋势

“文革”初期,我国的外管机构受到严重冲击,外国人出入境管理工作基本处于停滞状态。政治的剧烈动荡使得在华外国人的人身安全得不到保障,一些长期在我国工作的外国专家和友好人士纷纷回国。“文革”期间在沪居住的极少数外国人多为世代在华居留的外国侨民。上海外事大事记显示:1966年“文化大革命”开始后,随着在沪外籍教师和外国留学生的陆续离沪,上海的外国人最少的一年仅有70余人。

20世纪70 年代初,中苏关系进一步恶化。苏联被视为我国国家安全最严重威胁。美国则由于深陷越战泥潭,加之经济危机的冲击,不得不实行战略收缩。出于共同的利益需要,美、中两国迅速由敌对走向有条件的和解。经过双方努力,两国于1972年发表“上海公报”,实现邦交正常化。1973年毛泽东明确提出了建立包括美国在内的国际统一战线、共同反对苏联霸权主义的“一条线”或“一大片”的外交政策。 中美关系改变引发了一系列连锁反应,1971年10月,我国恢复了联合国的合法席位,实现了对外关系的重大突破。此后我国同40多个亚非拉国家迅速建立了外交关系,和日本及西欧的主要国家建立正式外交关系,与东欧各国的往来也出现了不同程度的改善。

随着中国外部环境的松动,作为中国最大城市的上海最先感受到这“乍暖还寒”的政治气候的变化。虽然上海的常住外国人口没有明显变化,但入出境的外国人数开始迅速攀升。据上海出入境管理局的统计:1969年境外人员临时来沪人数为774人,1972年达到12000人,1973年为16651人。来自日本、欧洲、美国等发达国家的人数开始增加,入境外国人的来源地遍布世界各地。

4.1979年至今,来沪外国人数持续稳定上升,来源国日趋广泛,对外国人的管理工作逐步实现法制化和国际化

十一届三中全会后,步入改革开放新阶段的中国,为尽快缩短与发达国家的差距,开始大规模引进国外先进技术,鼓励外国人前来投资、考察、合作、旅行,并积极引进国外人才,在居留、旅行、出入境等方面给予方便。尤其是1985年11月《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和1986年12月该法《实施细则》的颁布,对外管理工作逐渐步入法制化轨道。1979-2000年的20年间,来沪的外国人、华侨、港澳台同胞达1543万多人次,是1949年至1978年30年总和的46倍。此外统计数据显示,目前在上海的常住外国人超过13万,分别来自119个国家,其中,日本为第一位,约占境外人士总数的35%;美国为第二位,约为总数的11%;韩国、新加坡、德国分列三、四、五位,分别占总数的9.4%、7.94%和 4.5%。改革开放的30年中可以1992年为界划分为前后两阶段:

1992年之前,上海的入出境和常住的外国人虽然较改革开放之前有较大幅度地增长,但增长速度远远低于后期。常住外国人的平均增长率1979-1990年为18%,而1992-2006年间达到31%。如果从绝对人数而言1991年较1979年增长5.39倍,而2006年则比1992年增长27.55倍。究其原因是1979-1991年间的上海充当着改革开放的“后卫”,与沿海一些省市相比,上海的改革开放程度明显滞后。80年代中期,上海经济增长的速度低于全国平均水平,1978-1990年,上海吸纳的直接外资仅为22亿美元,广东则超过120亿美元(注:白吉尔:《上海史——走向现代之路》,上海社会科学院出版社2005年版,第365页。)。

20世纪90年代,尤其是小平同志“南方讲话”后这一状况得到根本性的改变。通过建立保税区、允许外国银行设立办事处、对外国资本开放超级市场和其他服务业领域、指定上海作为大型跨国集团投资设厂地点等一系列改革开放举措,上海逐渐形成了开发开放新的总体思路和战略布局,对外经济出现跨越式发展:1992年起上海的GDP增长已赶上南方省份。1999年上海各行业吸纳的直接外资高达360亿美元,中外合资企业的产值占上海工业生产总值的39%。“政策的优势,传统的激活,再加上上海曾经达到过的社会地位和历史高度,共同为上海营造了一个理想的投资环境和广阔的市场前景。”(注:周武:《开放的传统与上海的命运》,《史林》2003年第5期。)由于海外投资大规模进入,2005年起在沪常驻外籍人士已达10万人以上,并以每年递增上万人的速度增长。

目前在华外籍人士按来华目的大致可分为以下几种类型:

(1)来华工作。主要为外国专家及在各类涉外企业中工作的外籍人士。以2005年来沪工作境外专家为例:总数为73193人,比2004年增长16.47%。其中外国专家为60887人,占总数的83.19%;港澳台专家12306人,为总数的16.81%。从专家类别看,2005年经济技术管理专家有52525人,为总数的71.76%;教科文卫专家有20668人,占总数的28.24%。从服务时间看,长期专家有45380人;短期专家有27813人。专家来源地集中于经济发达国家,前五位分别是:美国、日本、德国、澳大利亚和法国。

来沪工作的外籍人士近年来也呈持续增长的态势。2003年,外国人入境就业人数首次突破10000人,2006年这一数字已达到20189人。目前,57000多名来沪工作的外国人来自133个国家,居前十位的按国别分别是日本、美国、韩国、新加坡、德国、法国、加拿大、马来西亚、澳大利亚、英国。其中日本占28.6%,美国12.3%,韩国8.9%,前十位中另7个国家占31.8%;其余123个国家占18.3%。来沪就业的外国人中,高级管理人员占25.4%;高级技术人员占6.1%;在外企常驻代表机构任首席代表的占3.1%(注:《上海商报》,2007年5月10日。)。接近一半的外国就业者从事服务业,涉及租赁和商务、信息传输、计算机服务和软件业、住宿和餐饮业等领域。

(2) 来华求学。包括上海各高校的外国留学生及在沪国际学校就读的外籍中小学生。2006年上海高校外国留学生总数为31636人,同比2005年增长19.48%。其中长期生22261人,同比增长16%;短期生9375人,同比增长34%。此外,上海有十所高校的留学生规模超过千人,招收留学生最多的三所学校分别是复旦大学(6340人)、交通大学(4495人)、华东师范大学(3040人)。按“十一五”确定目标,到2010年,上海来沪留学生数量将达6-7万人。在上海国际学校就读的外国学生将达8000 多人,并以每年300—500人的速度递增。此外,上海的外资企业每年要接受3000 多名来自世界各地的外国实习生。

(3)涉华婚姻。即跟随中国配偶在中国工作和生活的外籍人士。目前上海每100 对新婚夫妻中有3 对是涉外婚姻。上海的涉外婚姻数量自1992年起每年均达2500对左右,其中最高年份为2001年3447对。

(4)外籍华人和取得外国国籍的海外回流人士。这类外籍人士中比较突出的是海归派。据统计,自1978 -2003 年底,我国出国留学人员总数达70.02 万人,留学回国人员达17.28 万人。上海的海归派估计占全国海归总人数的2/3(注:杨烨:《外籍人士的融入与中国城市的国际化》,《城市管理》2005年第3期。)。

二、上海外国人口的国际比较

人口是社会载体,是社会发展的重要前提。从历史而言,外国移民的融入对上海“独特的文化和品格”的形成有着不言自明的功效。正是因为移民的汇聚,使中西文明在此相遇、碰撞、重构,在开埠后的数十年间,“上海建立了通达中国与世界各地多层面的关系网络,汇聚来自世界各地的种种资源——特别是资本与移民,上海才有可能在历史起伏中后来居上,迅速发展成为一个真正的世界大都市”(注:参见周武《开发传统与上海城市的命运》,《史林》2003年第5期。)。新中国成立后,由于国际、国内政治格局变化,上海在此后的近30年时间里,人口结构逐步从“多元并存”变为单调封闭。与此相对应,国际大都市的称谓也演变成对过往辉煌岁月的追忆,城市的活力与生机在人口的凝固中逐渐沉寂消亡。

国际大都市顾名思义有两大主要特征:一是国际化;二是大都市。其中国际化的一个重要衡量指标是人口的多样性(即出生地为外国的人口占城市人口的百分比)和文化生活的多元性。人口多样性既是建设国际大都市的标志,也是国际大都市进程中必然发生的人口现象。目前虽然各国执行的移民政策有所不同,但人口多样性被公认为是衡量一个城市开放程度和吸引力的重要标志。统计年鉴数据表明:2005年纽约的外国出生人口占城市居民的比例为33.71%,东京为2.41%,香港为5.1%,伦敦为27%,新加坡为18.4%(注:数据来源:Globalization Urbanization Migration 网站,http://gstudynet.com/gum/。)。虽然改革开放以来上海在迈向国际化进程中取得的成就有目共睹,但与纽约、东京等国际大都市相比较,目前上海人口国际化程度和聚集效应还比较低,常住外国人口的比例和国际人才聚集度与其他国际大都市有较大差距。

首先从外国人与本地人的比例来看,上海虽然在人口规模上与世界大都市纽约、东京相差无几,但在常住外国人口占人口的比例上却与世界大都市的距离依然相去甚远,外国人口的居留方式也有很大区别,以往返型和巡回型迁移为主。2003年在上海1341.8万人口中,常住外国人口7万人左右,占上海总人口的0.52%,2005年末为10万人左右,以户籍人口1360万计算,比例为0.735%。纽约在2001年时总人口为1400万人,常住外国人口280万人,约占20%;2003年常驻东京的外国人为355289人,按照2003年东京户籍人口12368691人计算(注:2003年日本出入国统计年报。),外国人口比例为2.87%左右。

迁移类型上,永久居留比例较低。以在沪居常住人数比例最高的日籍人口为例,按照2005年日本海外居留人数统计,在纽约的日本人永久居住比例为21.4%,伦敦为19.2%,新加坡为5.2%,香港为2.3%,上海则为0.1%,“旅居性”(sojourning nature)成为在沪外国人的重要特点。在人群结构上则女性比例明显偏少。2005年统计数据显示,在纽约居住的日本人中女性的比例为53.3%,伦敦为59.1%,新加坡为45.5%,香港为43.6%,上海则为31.5%。迁移方式上,举家迁移较少,我们以人数最多的企业经营为跨国迁移目的进行观察,纽约的企业经营者与同住家人之比为1∶1.22,伦敦为1∶0.9,新加坡为1∶1.1,香港为1∶0.9,上海则为1∶0.5。

其次从国际化人才比例来看,虽然在入境的外国人中,人才引进的比例很高,如2005年的统计数据显示:来沪长期居住的10万左右的外国人中,外国专家(包括港澳台专家)超过6万人,达60%以上,但从总量而言,上海的外国人才聚集力度与其他国际大都市有相当大的差距。表1中我们对来沪工作的境外专家(包括长期和短期)与上海公有制和非公有制单位各类人才的总量做了计算,二者之比为100∶4.7,与其他国际大都市中境外人才比例为30%尚存较大距离。上海高级人才与人口的比例为0.51%,低于纽约的3.64%、东京的4.97%。上海受高等教育人数占总人口的比重仅为9%,亦远低于纽约的24.4%、东京的34.3%。上海目前外国专家引进工作还存在着信息不畅、政策不力和机构不健全等问题,特别是在引进国际学术、技术和管理的大师级专家方面没有取得实质性进展和突破。

资料来源:公有制和非公有制人才数量根据《2004年上海人才资源状况报告》整理,外籍专家数据根据上海市人事局外专局2005年数据整理。

再次从海外高层次留学人才回沪工作和创业的人数及回流比例来看,国际大都市人才往往净流入量高于流出量,而上海向国外流出人才的现象仍未根本扭转。改革开放以来,上海共有出国留学16万余人,目前来上海工作和创业的留学人员总数仅为6万余人。这一数据相当于美国一年从海外引进的高层次人才数量。不仅如此,当前上海主要支柱产业中的具有跨文化交流能力、懂得国际惯例、富有实际经验的留学人员数量依然偏少,难以适应和满足上海高新技术发展以及产业升级的实际需要。

三、推进上海人口国际化的对策建议

上海人口国际化发展模式的选择,应以建设国际大都市、提升城市国际竞争力为前提,借鉴纽约、东京等大都市发展进程中的经验教训,既要考虑国际化的衡量标准,又要结合上海实际,充分考虑国际化大都市发展进程的多样性和差异性,充分考虑上海历史传统和现实状况,寻找符合上海实际的提升人口国际化道路,具体建议如下:

1.主动参与国际人才竞争,创新人才引进机制,聚集各类人才

人口国际化的重点是人才国际化。中国是个人口大国,但并不是人力资源强国。纵观美国、日本、韩国经济腾飞之路,无不采取了人才引进与加速培养并重的人才战略。上海在经济实力大为增加的今天,又恰逢全球金融经济危机的契机,应以更高的目标参与国际人才竞争,加快国际化人才集聚的步伐,以吸引高层次人才。尤其应以上海紧缺行业的高层次领军人才为重点,坚持高目标、高投入和多渠道、多层次、多模式,寻求体制和机制的突破,最大限度地利用海外人才;建设长效性的国际人才流动、管理、运作和引进机制,为提升城市的国际竞争力奠定坚实的人才基础。

具体而言应做好引进留住留学生和海外高层次人才工作的基础性服务,大力发展并规范从事海外高层次人才中介服务的专业机构,提高服务的能力。尽快形成国际人才资源库和工作网络。利用各种组织,如欧美同学会、校友会等,加强和海外留学人员的联系;重视海外高层次人才的网上信息收集。定期收集、发布需求信息,特别是国内用人单位的岗位需求供求,培育网上人才市场;将属地化的外国人、港澳台同胞纳入我国人口常规普查范围,既为服务、规范外国人管理提供依据,也为进一步加强对境外智力引进的研究制定政策方针提供依据。

2.制定特殊优惠,增强吸引高层次人才的竞争优势

高层次人才流动一直呈现“马太效应”,发达国家是世界人力资源流动的主要受益者。我国作为发展中国家,在全球高层次人才竞争中处于相对劣势,应充分利用经济持续高速增长带来的创业契机,采取一些特殊的优惠政策,吸引更多的海外高层次人才。例如制定比发达国家更优惠的海外高层次人才个人税收政策。建议借鉴新加坡和我国香港地区的一些做法:一是在目前外籍人才个人税收4000元起征点基础上,进行适当的上浮;二是降低累进税率,将最高税率下降到20%左右;三是适当增加税前列支项目,如房贴、子女教育费、家属抚养费等。此外,还要鼓励、支持企业、高等院校、科研机构为引进的海外高层次人才建立与国际接轨的高薪制度,让一流人才在中国也能得到一流报酬,充分调动他们的积极性和创造性。

3.改善社会文化环境,营造良好氛围

努力营造宽松的社会文化环境,海纳百川,尊重文化的多元性。尽量消除不同文化间的矛盾和隔阂。创造良好的文化认同的氛围,使海外人才对上海城市有一种亲切感、尊重感和家乡感。建立与国际接轨的人才评价体系。尊重海外人才的个性差异,鼓励创新,宽容失败,真正营造海外人才创新、创业的良好环境。

积极探索多渠道、多形式的社会融合方式。积极邀请对我国经济文化和社会发展有重大贡献的外籍专家常规性地参加政府的咨询或议政活动,增强他们对居住地的社会认同感。

4.借鉴国际经验,完善绿卡制度

为了进一步吸引外籍高层次人才到我国来工作和居住,建议借鉴国际经验,进一步改革和改善移民法规,简化出入境审批等方面的手续,为人口的跨国流动提供便利;制定和完善中国的技术移民政策,更加放宽外籍人才在华长期居留的条件,吸引海外各种杰出人才到中国工作和交流。

建议对持有我国“绿卡”(外国人永久居留证)者所享有的基本国民待遇做出明确规定,享有养老、医疗、住房公积金等基本社会保险权益和上海市民待遇;可参加所在地专业技术职务的任职资格评定或者考试、执业(职业)资格考试与登记;子女可接受我国义务教育,可参加统一高考,在语言适应期(即在国外居住满5年,在国内居住不满3年)内,适当降低录取分数线;对申请我国“绿卡”的人员范围予以扩大,将现行的“对我国有重大突出贡献或国家特别需要的人员”改为“在国(境)外已取得科技、管理、创业方面的成就,并被我国知名的企事业单位聘用担任重要职务,或在我国长期从事创业投资活动的海外高层次人才”。

(责任编辑:薛立勇)