基于国际比较的中国廉政文化建设

蔡　娟

摘 要:中国的廉政文化建设需要了解与总结国外廉政文化建设的成功实践与有益经验。借鉴国际经验,中国的廉政文化建设应以建设廉政制度文化为保障,完善廉洁从政的行为规范;以培育廉政道德意识为根本,营造廉洁从政的社会氛围;以加强新闻媒体监督为抓手,拓宽廉洁从政的监督途径,从而从源头与根本上遏制“腐败流行病”的滋长和蔓延,同时又积极促进中国廉政文化的不断完善。

关键词:国际比较;借鉴;中国廉政文化

中图分类号:D50; D64 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)09-0030-05

作者简介:蔡 娟,南通大学法政与管理学院教授(江苏 南通 226019)

党的十七大报告强调,要“加强廉政文化建设,形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制” (注:胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,人民出版社2007年版,第66页。)。这使得“廉政文化”这个传统话题再次聚焦于我们的视野。廉政文化是廉政意识与廉政制度的结合体,是文化之船在地平线上最先印入人们眼帘的桅杆顶端,它折射着执政者的合法性,昭示着社会的和谐程度。从这个意义上说,廉政文化建设是一个亟待研究的重大理论课题。“他山之石,可以攻玉”。建设中国廉政文化,需要了解和总结国外廉政文化建设的成功实践与有益经验,进而探求适合中国廉政文化建设的有效途径。

一、以建设廉政制度文化为保障,完善廉洁从政的行为规范

为了有效震慑和惩治腐败,世界各国纷纷制定并健全相关法律条例。如美国早在1921年就出台了《预算和会计法》,1925年通过了《贪污对策联邦法》,1978年通过了《政府行为道德法》,用来规范经济活动和政府行为,预防公职人员腐败犯罪;同年,美国颁布《监察长法》以及《独立检察官法》,建立了独立检察官制度。为了有效地约束公职人员所掌握的权力,芬兰专门制定了《公务刑法》,以便于使公职人员刑事案与平民刑事案相区别惩治,对公职人员的渎职、贪污、诈骗等惩戒尤其严重(注:参见孙晓莉《国外廉政文化概略》,中国方正出版社2007年版,第14页。)。新加坡议会于1960年通过了一部强有力的反贪法律——《防止贪污法》,严格规定:对付贪污者,除了要没收其所贪污的钱财,还要给予数倍、数十倍的罚款,并责令贪污者的上司与其一起接受处罚。随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等,规定任何人,不论其身份、地位和官职多高,一旦触犯法律,一样被告上法庭、定罪判刑。韩国在2002年制定了《反腐败法》,直属总统的反腐败委员会也于当年正式投入运行。反腐败委员会建立起了国家综合反腐败中心的框架和反腐综合信息系统,颁布了韩国中长期反腐败基本计划。韩国反腐中的一个重要成果是实行“内部举报”制度,严格保证腐败举报人的人身安全和自身利益安全。

客观地讲,这些国家之所以廉洁程度很高,在很大程度上取决于他们长期致力于廉政法律和制度建设,提高执政党和政府的公信力。概括起来,具有以下几个特点:一是比较周全、缜密、具体,是与非、罪与非罪的界定清楚,对某一违法犯罪行为的适用法律一目了然,法律的可操作性很强。二是认定有罪标准和处罚措施严格,凡是口头同意、企图获取利益而未实施的行为,都认定有罪,这对隐形犯罪和预谋犯罪都有极大威慑力。三是专门的防止腐败的法律和制度规范越来越多,专门法便于公民了解和举报腐败罪行,也便于执法机构依法查处腐败行为。

不容否认的是,当代中国在现代化进程中的确存在着严重的制度体制资源短缺问题,而腐败现象则是社会制度安排短缺的产物。新制度学派认为,制度文化功能在于形成一个社会的激励结构。当一种制度结构能对“生产性努力”形成激励时,社会进步才能成为现实;反之,当一个制度不是鼓励“生产性努力”,而是鼓励“分配性努力”,腐败者就不会通过“生产性努力”来增加收益,而是通过滥用手中的公共权力来谋取个人与小团体的利益。如果制度能“容忍”腐败,那么这种制度文化功能实质上就是一种激励腐败的文化功能,这样治理起来难度就会很大。为此,我们一要建立预防腐败的防控体系,加大制度改革力度,使政府从资源配置中发挥基础性作用,把权力还给市场,这对于打击贿赂与腐败,可能比严惩受贿的官员和行贿者更为有效。只有当政府的权力范围缩减到只限于维护公共秩序,提供公共产品等公共领域时,政府权力才可能透明,“要像戒毒一样戒除政府管制”,“如果废除了政府审批,中国的GDP可以增加30%,腐败至少可以减少56%”(注:张维迎:《政府缩权是反腐之本》,《国际金融报》2006年第4期。)。还有就是制定公职人员廉洁自律守则,对公职人员的一般行为加以全面规范与预防,例如建立公职人员财产收入申报制度和领导干部的离任监察制度,均有极强的防范措施。其次,应完善严厉的惩治机制,保持高压态势,增加官员腐败的综合成本,减少其腐败的动机。在我国各种制度还不够完善的情况下,公职人员利用制度漏洞从事腐败的机会不仅较多,而且有关的惩治力度也不够大。目前被查处的各类腐败分子,真正判了实体刑的不足1/3,2/3以上的都保住了饭碗,这是当今腐败“出生率”大大超过“死亡率”的重要原因之一(注:参见张铃枣《构建廉政文化的路径选择》,《广州大学学报》(社会科学版)2006年第12期。)。根据部分经济学者的研究,在其他条件相似的前提下,腐败的综合成本越高(包括精神上的和物质上的),被发现和惩治的概率越大,官员腐败的可能性就越小。而继续保持打击腐败的高调姿态,就能提高官员的腐败成本和被发现的可能性,从而纠正官员的腐败预期,有力地减少腐败发生的频率。因此,我们应该一方面采取坚决的惩治措施,加大处罚力度,只有让腐败者真正倾家荡产、身败名裂,才能起到震撼人心的警示作用并遏止泛腐败扩展的势头。另一方面需要加快廉政立法的进程,制定与《公务员法》相关的配套制度,如《举报法》《反贪污法》《反洗钱法》《反商业贿赂法》等专门法律,修订和完善《刑法》《刑事诉讼法》等法律中有关反腐败的条文。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》,明确将国家工作人员巨额财产来源不明罪的最高刑期由5年提高至10年,并扩大了受贿罪的主体——官员亲属和离职官员如果利用其关系和影响力,为他人谋取不正当利益,并从中索取或者收受财物的,也将适用刑法贪污贿赂犯罪的规定判刑(注:参见中华人民共和国刑法修正案(七),http://news.xinhuanet.com/legal/2009-02/28/content_10918146.htm)。这意味着我国正通过完善相关法律制度,进一步加大反腐败的力度。另外,对于各类腐败案件,还要建立分层通报制度,使违纪违法行为在一定范围内受到人们的鄙视,提高警示效果。

总之,我们只有不断健全制度,形成用制度规范行为的机制,才能真正解决腐败问题。

二、以培育廉政道德意识为根本,营造廉洁从政的社会氛围

美国非常重视从政道德对防治腐败的重要作用,道德要求明确、具体,并不断加强道德立法。1978年,美国国会通过的《政府行为道德法》是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。1985年推出了《政府工作人员道德准则》,1989年,《政府行为道德法》修订为《道德改革法》,进一步加强了对政府官员的道德约束。1992年联邦政府道德署颁布的《行政部门雇员道德行为准则》,在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定,集中体现了从政的道德要求和行为规范。同时,为了使道德建设具备可操作性,联邦政府设立了联邦政府的道德建设指导机关——道德署。联邦政府各部门都有道德官员办公室,地方各州、市也设立了道德署或道德委员会。道德署的主要职责就是制定、修订公务员道德准则;开展道德教育和培训;接受道德咨询,公务员遇到疑惑可随时通过电话、邮件或传真向道德署咨询,避免公务员因不了解道德界限而违法。严格的官员道德准则和健全的政府道德机构,增强了公务员的廉洁自律意识,也起到了预防违纪违法的作用。

新加坡把公务员的人生信仰、道德操守放在第一位,其次才强调外在的法纪约束功能。更为重要的是,新加坡全社会构筑了良好的廉政文化氛围。除了在全社会普遍进行精神文明建设外,新加坡政府还注意对公民从青少年时期就开始进行廉政意识的教育,绝大部分的中学都开设了廉政与反贪污课程。对政府官员和公务员,从开始任职,就要求他们写出宣誓书宣誓,遵守公务人员守则和条例,遵守职业道德,遵守法律法规,进行道德自律。对社会不同行业与阶层,则有针对性地采取举办讲座、展览和通过报纸、电视等多种媒体进行反腐倡廉教育,力求在全社会形成共同的廉政文化意识。概言之,新加坡的道德建设有一个突出特点,即是嫉恶如仇,把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌。1986年11月,国家发展部长郑章远因为受贿在接受调查时自杀,其妻女也不得不离境,表明新加坡已经形成了一种强烈的以贪污腐败为耻的道德文化氛围。

北欧国家则普遍认同“文化是制度之母”,十分重视廉政文化的培养。芬兰是当今世界公认的最清廉的国家。据统计,1985-1992年间,芬兰只有25起贿赂案。在芬兰最高检察院总检察长库西马基担任法官的30年里,没有一个人以任何形式向他行贿。因此,他表示,公民的自律是芬兰防止腐败的最有效手段(注:参见朱军《芬兰的廉政文化》,《检察风云》2005年第5期。)。在那里,廉政文化已经深入人心,而良好的教育环境无疑更使这种文化根深蒂固。芬兰儿童在初级学校就开始学习社会学课程,在高中学习法律知识,青年人在步入社会以前,就已具备基本的法律知识和遵纪守法的观念。他们在进入公务员体系时,不仅要宣誓守法,更重要的是要弄清腐败的界限。多年的熏陶和不懈的教育使清正廉洁成为芬兰每个人的自觉习惯,已成为当代芬兰文化的一个重要组成部分。在芬兰,贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷窃抢劫一样,被视为卑鄙肮脏之举。这对公务员的廉洁自律,对全社会形成崇廉、尚廉的好风气有极大的影响力。瑞典也是一个廉洁度很高的国家。通过多年的廉政道德教育,在瑞典,反腐败不仅仅是检察官和法官的事,而是全社会都关注的事情,已经形成了“全民监督”的环境,民众、媒体都是“检察官”。这是北欧不用重典依然廉政的重要原因。

概言之,上述国家的成功不仅在于其完善的制度设计和一整套监督机制,更重要的是其廉政文化的价值理念在社会各阶层推广,形成了一种“以贪为耻、以廉为荣”的全民意识。

1952年美国参议员道格拉斯曾说:“我认为比改进机构更为重要的是需要建立一套更为深刻的道德观……我们看到的政府的失误常常是我们自己道德失误的反映。……所有这些可能都在提醒我们,我们不仅要帮助改革政府,而且还要帮助改革我们自己。”(注:季正矩、陈德元:《他山之石:海外反腐肃贪要览》,北京出版社1994年版,第45页。)的确,当前反腐败遇到的不仅是制度、机制方面的阻碍,更有来自人们道德态度、观念模式方面的制约。

客观地讲,制度建设和惩罚力度的加大固然重要,但这只是强制性的外部约束。内因决定外因,存在于制度之上的廉政道德教育“软性约束”会更加重要。廉政文化的构建,关键在于能否形成文化的普遍认同以及由此形成的社会评价。没有文化精神和文化价值的制度是不存在的,中国的廉政文化建设也应以廉政观念文化为根本,营造廉洁从政的社会氛围。

从中国目前的现状来看,非主流思想可能是造成腐败现象绵延不绝的长远而深刻的原因。因此,要大力加强对公职人员的思想道德教育,逐步肃清行政管理队伍中的剥削阶级意识和资产阶级的腐朽思想,逐步改变政府部门存在的处事中庸、专制主义、反对竞争、人情行政等现象,提高自身机体的抗腐蚀能力,加强道德自律,“教育和制度约束可以塑造健康人格”、“健全的人格为清正廉洁提供了主观约束”(注:王兴东:《腐败者人格分裂现象探析》,《南通大学学报》(社会科学版)2007年第4期。),形成对于腐败的内部约束;对廉洁官员进行奖励,树立廉政典型,巩固其保持清廉的内在动力;要树立良好的社会风气,在全社会改变“笑贫不笑贪”,“有钱能使鬼推磨”的“羡腐”的从众心理,形成厌恶腐败、提倡廉洁的氛围。

尤其值得一提的是,反腐倡廉教育要从娃娃抓起,在中学阶段就应开设法律及反腐倡廉课程,以使他们在进入社会之前就能形成廉政意识,从而打好反腐倡廉的思想基础。

其次,通过教育,要在民众中形成“崇廉敬廉”的社会评价模式及行为方式。加强廉政文化建设,关键在于能否形成文化的普遍认同及由此形成的社会评价。在现实生活中,一些人对不正之风和腐败现象痛恨的同时,却又随波逐流;看到腐败分子获得不法利益没有及时得到惩治时,一些人甚至产生羡慕心理,这些都是社会评价模式不健全的结果。另外,我们对腐败分子惩治的法律底线是高起点的,使许多实际上的不廉洁行为得不到惩治;而香港的成功实践是“有贪必查”,“一元钱也查”。因此,只有以构成犯罪的“质”而不是“量”为标准,才能真正遏止住贪污腐败行为。如果只是以“量”来论罪,就会使大量的腐败行为得不到惩治,从而使一般民众感受着腐败者的“幸福生活”而又无能为力,必将对民众反腐败信心是一大打击。因此在加强惩治腐败力度的同时,要加强道德教育宣传力度,使民众充分了解防治腐败取得的成效,转变现实中存在的“越反越严重”的认识,增强反腐败的信心。有些群众认为,只要腐败行为不直接涉及自己的切身利益,就无关紧要,缺乏抵制社会腐败现象的自觉性,对腐败行为往往听之任之,没有发挥人民群众作为权利所有者的主观能动作用。只有加强廉政行为文化建设,强化人民群众的主人翁意识,尊重他们的主人翁地位,并使之深切理解腐败对党、对国家、对全社会以至全民的危害,才能使每个公民都主动站出来自觉同腐败现象做斗争。

三、以加强新闻媒体监督为抓手,拓宽廉洁从政的监督途径

廉政文化建设的一个重要价值取向是促进官员道德建设。新闻媒体通过舆论倾向的引导和信息传播中附带的特定的价值取向对公众的政治态度进行影响,是一种典型的“软权力”。新闻监督,不仅可以促进社会良心、公民道德和政治意识的觉醒,而且对腐败分子也能起到一定的震慑作用,从而提高政府官员的腐败成本。由此,政府官员明目张胆地利用职权寻租或创租的行为也将不得不因此而有所收敛。

美国对政府官员的职业操守,有法律法规严格要求,对他们私德的监督主要来自新闻媒体。新闻舆论在美国号称“第四权”,它对平衡社会心态、防止社会抱怨的积累起着重要的缓释作用,对于反腐败更是一股巨大的社会力量。美国媒体靠行业自律遏制有偿新闻的作法,也是对官员进行有效监督的重要环节。来自民众和媒体的压力常使美国政府官员时刻具备危机意识,因担心失去民众支持而不敢放纵自己。否则一旦在任内“丑闻”曝光,官员往往会受到追究和制裁,轻则丢官,重则身败名裂。前总统克林顿因“拉链门”事件遭弹劾而险些下台,就是一例。

瑞典之所以成为廉洁程度很高的国家,在很大程度上也应归功于新闻媒体的监督作用。瑞典的新闻媒体在揭露政府高官的腐败丑闻方面可与美国媒体相媲美。1995年,瑞典前副首相萨林女士作为瑞典政坛上的一颗耀眼明星,被很多人视为未来首相的接班人。她用政府发给她的公务信用卡购买个人衣物的事情被媒体曝光后,被迫辞职,断送了政治前途。新闻媒体发挥舆论监督作用的本质在于,它是行使自身权利对权力运作尤其是权力滥用导致的腐败进行监督的一种直接民主形式,是公共领域的一个重要功能。通过这个功能的行使,在社会和公众之间营造一个反腐倡廉的良好氛围,这是廉政文化建设的一个基本目的。

概言之,媒体是通过激发公众内心的价值──道德来追求正义,媒体的舆论监督就是要发挥媒体事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性和优势,迅速将人们的注意力聚焦,形成巨大的社会压力,引起政府高度关注,迫使司法机关秉公办事,对腐败分子及时依法严惩。这正如马克思所指出的,“报刊按其使命来说,是公众的捍卫者,是针对当权者的孜孜不倦的揭露者,是无处不在的眼睛”(注:《马克思恩格斯全集》第6卷,人民出版社1961年版,第275页。)。公民社会和媒体在制止公共生活中的欺诈和腐败现象方面的作用十分重要,这一点已经取得国际反腐败专家的一致共识。因此,廉政文化建设应以新闻媒体监督为重要手段,大力加强媒体的宣传力度,形成一个网络媒体、大众媒体、教育基地媒体宣传齐头并进的大宣传格局,增强廉政文化宣传的声势和效果(注:参见赵秀月《以立体思维营造廉政文化建设氛围》,《科学社会主义》2009年第2期。);使新闻媒体真正成为政府和市场之外的第三种力量,从而拓宽廉洁从政的监督途径。综观国际上成功的实践,提倡新闻自由,加强大众传媒及舆论监督抑制腐败的方式有多种,如揭露腐败的官员和公职人员、推动官方机构进行调查,提高国家反腐败的功效,在社会上形成唾弃“肮脏政府”的公众舆论,督促防止改革产生腐败的法律和规定,促使有关机构的迅速回应等。因此,发挥媒体的作用对于遏制腐败大有裨益。同时新闻内参作为党和政府的“眼睛”,在了解民间疾苦、反映百姓呼声方面发挥着重要作用。为了保证新闻媒体发挥上述作用,这些新闻机构的地方派驻机构应当定期实行人员轮换,并在财务物资上完全自给,严禁有偿新闻,以避免成为为地方政府歌功颂德的工具。

此外,为了使媒体真正发挥监督腐败的作用,我们应该采取一些具体措施:一要扩大新闻媒体依法监督的自主权。为了确保舆论监督的真实性、公开性和权威性,在坚持正确舆论导向和维护稳定大局的前提下,通过新闻立法保证新闻媒体对重大腐败案件有采访、报道、评论的权利,任何部门和个人不得干涉和阻挠。在舆论监督中,新闻媒体要以事实为依据,以法律为准绳,客观、公开揭露腐败案件的真相和本来面目。同时要加强对调查腐败现象的记者的保护,以免在报道腐败现象之后遭到骚扰、报复和打压。二要确实保障信息畅通,通过立法规定处理获取信息要求的时间期限、能够公开的信息种类等,保障新闻媒体和公众的知情权,监督公共权力的运作,发挥新闻媒体的舆论监督功能,造成一种“老鼠过街、人人喊打”的环境。三要加强媒体的责任心和自我约束规则,对新闻工作者进行相关方面的培训,使其既有无畏的胆识和细致的工作作风,又有智慧、懂谋略,讲究监督艺术,更要学会用政策和法律保障新闻舆论监督的生命力,提高新闻媒体的舆论引导和监督腐败的能力。

根据透明国际组织的标准,清廉指数(CPI)在8.0以上的国家即被称为清廉国家。而中国2006年清廉指数为3.3分,2007年为3.5分,2008年为3.6分

(注:http://www.nbcp.gov.cn/article/xxzh/200809/20080900001259.shtml)。据此,中国反腐败的紧迫性和艰巨性昭然若揭。只有建设中国特色的廉政制度文化,完善廉洁从政的行为规范;培育廉政道德意识,营造廉洁从政的社会氛围;加强新闻媒体监督,拓宽廉洁从政的监督途径,才能积极促进中国廉政文化的不断完善。

(责任编辑:李 申)