改革党内权力配置模式：基于党代会常任制的视角

摘 要:党代会常任制是关于党代会本身如何实现“常任”的一系列制度与程序体系。实行党代会常任制必然会引发党内权力配置模式的变革。因此,以党代会常任制为分析视角,科学设计常任制条件下党代会、全委会、常委会之间的权力配置模式以及党代会、党委、纪委之间的权力配置模式,是必须进行超前研究的问题。

关键词:党内权力配置模式; 党代会常任制

中图分类号:D05; D20; 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)09-0035-08

作者简介:张书林,中共山东省委党校党建部教师、博士 (山东 济南 250021)

党的代表大会制度有两种运作模式:一种是党代会非常任制,一种是党代会常任制。党的十六大报告指出:要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。党的十七大报告进一步强调:要“完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。所谓党的代表大会常任制,在笔者看来可以定义为:关于党代会本身如何“常任”的一系列制度和程序,是在一届党代会的任期内,以常任的党代表为组织细胞,以每年召开一次代表大会为组织形式,以设立党代会的常设组织机构作为组织载体,将制度化的“常态”运作机制贯穿一届党代会任期的始终,保证党代会成为党的最高权力机关、决策机关和监督机关,并由此带动党内权力实现科学配置的党代会制度模式和运作模式。根据这样一个定义,笔者认为党代会常任制的内涵主要应该包括三个方面的内容:一是党代表常任制;二是党代会年会制;三是党代会常设机构的设置、产生及运作制度。实行党代会常任制必然会引发党内权力配置模式的变革。因此,科学设计常任制条件下党代会、全委会、常委会之间的权力配置模式以及党代会、党委、纪委之间的权力配置模式,是必须进行超前研究并从理论上加以解决的问题。

一、常任制条件下党代会、全委会、常委会之间的权力配置模式

党代会、全委会和常委会都是各级党的权力组织和机构,都在各自的职权范围内发挥着不可替代的作用。如何正确处理它们之间的关系,合理配置三者之间的权力,是党健康发展壮大的关键。在党代会常任制条件下,这个问题更应该引起高度重视。

(一)现行党代会、全委会、常委会之间的权力关系状态

现行的党代会非常任制条件下,党代会作为党的最高权力机关每五年才召开一次,大会一结束,其作为党的最高权力机关也就名存实亡了。而两次党代会期间,党还要对五年中出现的重大问题作出决策。所以在党代会闭会期间,必须有一个常在的组织机构来保证党的正常运行。长期以来,我们党把这样的组织机构定位在由党代会选举产生的党的委员会身上。党的委员会分为党委全委会和党委常委会。就党内实际形成的运作模式而言,全委会发挥作用的基本形式也是会议,如党章规定:中央委员会全体会议由中央政治局召集,每年至少举行一次;地方委员会每年至少召开两次会议,遇有重要情况可随时召开。既然全委会每年至少举行一次全会,那么在其闭会期间,它和党代会一样失去了行使权力的组织载体,所以全委会作为受党代会授权行使党的权力的组织也是名不副实的。于是在这种情况下,就出现了由全委会选举产生的组织——常委会履行党内最高权力机关职责的情况了。常委会在党代会和全委会闭会期间负责党的日常工作,保证党的正常运转。这样一来,党内权力实际上就集中于常委会手中,党委常委会也因此成了各级党组织的事实上的最高权力机构。这样一来,我们就看到:虽然“从决策的程序上看,参与决策的人数越多,权力应该越大,人数越少权力应该越小,但实际情况恰恰相反,变成了‘开大会解决小问题,开小会解决大问题,本来属于党代会和全委会的权力变成了常委会的职责,常委会成为议行合一的机构,只能使权力集中于常委会,集中于书记”(注:四川社会科学院课题组(李羚执笔):《党代会“常任制”试点调研的思考——以四川为例》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2005年第1期。)。因此,在实际的党内权力运作中,党代会、全委会、常委会这“三会”的权力配置格局基本上是:党委常委会代行党内最高权力,党委全委会与党代会权力虚置,党代会、全委会、常委会之间的权力关系呈现出一种“倒运行”的权力结构。

(二)改革党代会、全委会、常委会之间的权力关系应遵循的基本原则

造成党代会、全委会、常委会“三会”之间权力关系出现倒运行的原因是多方面的。但从根本上讲,是因为党代会、全委会、常委会之间正常清晰的权力授受关系发生了混乱,权力的运行违背了基本的逻辑法则。因此,理顺党代会、全委会、常委会之间的权力关系,必须遵循权力的逻辑特性及权力运行的逻辑法则。这里所说的“权力”主要是指政治权力。学术界一般认为,政治权力的主要特性有:工具性,即政治权力对于权力主体实现自己的利益来说,是一种手段和工具;制约性,即“政治权力是政治权力主体对政治权力客体的制约能力,它本质上是一种力量制约关系,因此制约性是一切政治权力的基本特性”(注:王浦劬主编:《政治学基础》,北京大学出版社2001年版,第80页。);层次性,即“由于权力总是处于有序的结构之中,因而居于不同层次的权力也就有了层次之别和大小之分,并在运行中主要呈现出自上而下的单向性”(注:孟祥馨等:《权力授予和权力制约》,中央文献出版社2005年版,第190-191页。);对象性,即政治权力都有自己特定的作用对象和目标。但是在笔者看来,以上这些特性对政治权力的揭示都还是浅层次的,没有从更深的逻辑层面上揭示政治权力的特性。实际上,尽管政治权力的特征可以列出很多条来,但最根本的是要掌握它的逻辑特性,从来龙去脉上搞清楚政治权力到底是一个什么样的东西。从逻辑上去认识政治权力的特性,就必须明白政治权力的逻辑特性在于:“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”。或者换句话说,权力由谁授予的就应该不折不扣地服从谁、为谁服务、对谁负责。这是我们从深层次上认识政治权力特性的逻辑起点,也是政治权力所具有的逻辑特性。

因此,认识任何政治权力都必须首先认清它的逻辑特性。而要认清政治权力的逻辑特性的前提,是必须搞清政治权力之间的逻辑关系。对任何政治权力来讲,虽然它在运行中需要协调和处理的关系都是复杂的、多维的,但这其中处理权力相互之间的逻辑关系始终是最为紧要的、最为关键的。政治权力的逻辑关系一般是指纵向的权力授予者与接受者的关系。就党内来讲,政治权力的逻辑关系根本地表现为党内的权力授予者、所有者与权力的接受者、行使者的关系。和任何政治权力的运行都必须协调和处理好权力之间的逻辑关系一样,党内权力在运行中也必须注意处理好权力之间的逻辑关系。而处理好党内权力在运行中的逻辑关系,就必须遵循一定的规则和法则,这个规则和法则也就是党内权力运行的逻辑法则。

从内在关系上看,权力运行的逻辑法则是由权力的逻辑特性转化而来的。通过前述分析我们知道:政治权力的逻辑特性是“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”。因此,政治权力运行的逻辑法则在最本质的层面上,自然也应该是在政治权力的运行过程中,做到“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”。党内权力从本质上讲是一种政治权力,它的运行自然也应该遵循“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”的逻辑法则。所以,毫无疑问,理顺党代会、全委会、常委会之间的权力关系,也必须按照“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”的权力运行的逻辑法则展开。

以此去审视现行党代会非常任制条件下党代会、全委会、常委会之间的权力关系状态,很明显就会发现,它们之间正常清晰的权力授受关系发生了颠倒和混乱,权力运行没有按照“权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务”的逻辑展开,而是人为地将正常的权力授受关系搞乱,结果它们之间本来应该正常运行的权力关系变成了“倒运行”。

(三)常任制条件下改革党代会、全委会、常委会之间权力配置模式的构想

根据党章和其他党内规范的基本精神,综合众多学者的研究成果,结合试点县市的经验和探索,笔者认为,常任制条件下理顺三者之间的权力关系,对三者权力进行合理配置,首先要在现行的党的领导体制的框架内进行考虑和设计,将党代会常任制溶入现行制度基础,而不是首先考虑在现行党的领导体制和制度基础之外寻找解决办法。这是因为:现在的“常任制毕竟是一个政治领域的改革,不应是在体制外去寻找发展。目前有的地方在试点中取消常委会或把常委会与书记办公会合并成执委会,这种想法有一定的逻辑性。但马上做这样的改革恐怕还不成熟,而应该溶入现行制度框架内”(注:四川社会科学院课题组(李羚执笔):《党代会“常任制”试点调研的思考——以四川为例》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2005年第1期。)。常任制条件下,按照现行的党的领导体制和制度设计的框架,依据权力运行的逻辑法则和理顺“三会”之间正常的权力关系应遵循的原则,去配置和运作党代会、党委全委会和党委常委会之间的权力,笔者有如下设想:

1.从决策与执行的角度重新划定“三会”的职权。鉴于现行的非常任制条件下由于“三会”职权的混乱性造成党内权力关系扭曲变形的情况,常任制条件下“三会”都要持续存在和发挥作用,我们应该对它们的职权进行重新合理的划分,以将它们混乱的职权行使状态纠正过来。立足党代会常任制的特定条件和背景,如果单纯地从决策的角度来看,合理划分“三会”的职权,“原则上可以考虑这样划分:党代会主要负责审议并决策年度工作的大政方针和主要目标任务;全委会负责审议并决策涉及面广、重要的单项工作;常委会负责日常工作的研究决策”(注:胡序杭:《党代会常任制若干问题思考》,《求索》2004年第5期。)。也就是说,按照这样的划分,党代会除了对党的战略性、全局性、根本性问题进行研究决策之外,主要是对党的年度大事进行决策;全委会在贯彻执行党代会决策的过程中,主要对年内发生的党的重要事情进行研究,并作出决议;常委会在贯彻执行党代会和全委会决策的过程中,主要对执行中遇到的具体问题进行研究并作出决定,其决定属于“执行中的决定”。这样一来,从决策的角度来看:党代会、全委会、常委会各自的职权也就一目了然了。

2.明确“三会”的权力授受关系,使党代会坚定地成长为党的最高权力机关。实行党代会常任制的最终目的是要使党代会恢复它的本来面目,始终成为各级党的最高权力机关,在党内享有最高决策权和最高监督权。因此,常任制条件下理顺党代会、全委会和常委会之间的权力关系,必须明确党代会、全委会和常委会这“三会”之间的权力授受关系,保证党代会能够坚定地成长为各级党的最高权力机关。这就要首先考虑恢复党代会的本来职权和扩大其职权,以使它名副其实地作为党的最高权力机关。

(1)每年按时召开党代会年会。常任制条件下党代会行使自己职权的主要载体是每年一次的党代会,因此必须按照常任制的要求,坚持每年按时召开一次党的代表大会。党代会年会要围绕着党代会的职权范围行使权力,发挥好其应该行使的选举职能、决策职能、监督职能和“立法”职能,行使好党内重大问题的决策权、选举权和监督权。与非常任制条件下不同,常任制条件下党代会年会职权范围的界定一定要把握两个原则:一要严格以党章关于党代会职权的规定为准;二要结合常任制的要求进行增设。

(2)与常任制相适应,扩大党代会的现有职权。常任制条件下,党代会成为党的最高权力机关。为了与这种“最高”的地位相适应,使这种“最高”名副其实,党代会的职权应该在原来的基础上有所扩大。这种职权的扩大在笔者看来主要应该体现在决策、选举、监督等方面。第一,在党代会的决策权方面。实行党代会常任制的条件下,党代会不仅要研究和关注党的战略性、宏观性、长远性、根本性的重大问题,还要对党的年度性重大问题进行研究。所以这样看来,常任制条件下,党代会的决策范围应该呈现出扩大的趋势。相应地,党代会在决策方面的职权应该有所扩大。第二,在党代会的选举权方面。常任制条件下“有必要考虑适当扩大代表大会的选举权限,使其除了选举产生同级委员会之外,还可以直接选举产生同级委员会的常委会和正副书记。只有这样,才能使党的各级代表大会成为名副其实的党的最高领导机关,才能使党的各级领导班子真正对同级代表大会负责并接受监督”(注:胡序杭:《党代会常任制若干问题思考》,《求索》2004年第5期。)。第三,在党代会的监督权方面。常任制条件下,党代会要真正成为“党的充分有效的最高监督机关”,就应该首先高度重视对“两委”工作报告的审议,将审议党委、纪委工作报告和监督党的重大决策的实施作为行使监督权的主要方面;同时,还应该建立对由其选举产生的“两委”委员的罢免和撤换程序。

3.充分发挥全委会的作用,提升全委会的地位。党代会常任制条件下,按照权力运行的逻辑法则和权力授受关系理顺“三会”之间的权力关系,就要考虑如何充分发挥好党委全委会的作用,恢复其本来的权力面目,提升其在党内权力运行中的地位。为此,特提出如下建议:

(1)增加全委会的开会次数。在现行党的领导体制的框架内,全委会发挥作用的主要形式是开会,所以让全委会有效发挥作用就必须在现有基础上增加其开会次数。党的十六大党章规定:中央委员会全体会议由中央政治局召集,每年至少举行一次;地方委员会(全委会)每年至少召开两次会议,遇有重要情况可随时召开。这么少的开会次数与全委会发挥作用的要求肯定是不相适应的。解决的办法就是适当增加全委会的开会次数。当然,这既包括增加中央委员会的开会次数,也包括增加地方各级委员会的开会次数。为此,建议在现有的基础上增加中央委员会的开会次数,恢复八大关于中央委员会每年至少召开两次会议的规定;建议地方党委全委会在一年内至少应该召开三到四次全体会议,不仅要通过召开全委会会议在年初、年终进行工作安排和总结,还要在年中对重要的问题进行研究和决定,对党代会决策在贯彻执行中出现的问题及时进行研究处理。

(2)建立健全常委会向全委会负责并报告工作制度。按照权力授受关系:党代会选举全委会,全委会选举常委会;党代会将权力授予全委会,全委会又将权力授予常委会。“既然常委会是由全委会选举产生并行使委员会的职权,因而出于对党的代表大会负责的需要,全委会也应该拥有对其选举产生的常委会进行监督的权力”(注:林尚立:《党内民主》,上海社会科学院出版社2002年版,第292页。),以保证常委会严格按照全委会的意志行使权力。因此,为了保证党委全委会对常委会监督的落实,必须在现有基础上进一步建立健全常委会向全委会负责并报告工作制度。具体说来,中央政治局常委会要向中央委员会负责并报告工作,地方各级党委常委会要向党委全委会负责并报告工作;中央委员会每年要听取一次中央政治局常委会的工作汇报,地方各级党委全委会每半年要听取一次党委常委会的工作报告,以对常委会的工作进行审议、对常委会组成人员履行职责的情况进行评议,保证全委会对常委会监督的落实。

(3)将全委会由现行的党的功能性会议发展成为制度性会议。根据党委全委会现有的活动状态,常任制条件下充分发挥全委会作用,更为根本的考虑是:“要使其由一般的功能性会议发展为制度性会议,从而成为党的领导中具有实质性意义的组织机构,不仅发挥决策党代会决策范围之外的党的重大问题的功能,而且能够发挥协调和监督常委会执行党内重大决定的功能。” ② ③

林尚立:《党内民主》,上海社会科学院出版社2002年版,第293、293-294、294页。)也就是说,党委全委会要真正回到自己权力的本位上,真正成为常委会的权力来源者和监督制约者,就必须完善自身的功能,提高自身的工作能力,并全面走向制度化和规范化。为了实现全委会由党的功能性会议向制度性会议的转变,由虚置性的权力组织向实质性的权力组织的转变,林尚立提出:“可以考虑在党的委员会全体会议内设立有关的工作委员会,把党委常委,尤其是党委委员划分到几个具体的工作委员会,许多重大决定先由相关的工作委员会提出建议性意见,然后交委员会的全体会议讨论决定。”

②这样的思路的好处在于:“既能够避免党委常委中个别领导对常委和党的委员会全体会议的影响,又能保证党的委员会全体会议具体功能的实现。”③

从一定意义上讲,如果通过一定的制度和程序设计,全委会就真地能够由一个功能性会议发展成为制度性会议;恢复其本来的权力面目,由虚变实,就能够保证全委会自有功能的有效发挥;如果全委会能够恢复其本来的权力面目,正确处理党代会、全委会和常委会之间的权力关系,就可以严格按照党章、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的规定去运作,也就不会出现“三会”之间正常的权力运行逻辑被打乱,正常的运行的权力关系变成了“倒运行”的权力结构和权力关系的问题。

二、常任制条件下党代会、党委、纪委之间的权力配置模式

非常任制条件下,党代会、党委、纪委之间的权力配置关系在党章规定中存在着矛盾性,在

实际运作中出现党内权力向党委单方面集中的情况。常任制条件下合理配置党代会、党委、纪委之间的权力,就必须着力解决非常任制条件下党内权力向党委单方面集中的问题,建立党代会集中统一领导下的党内分权体制。

(一)现行党代会、党委、纪委之间的权力关系状态

党代会非常任制条件下,在实际的党内权力运作中,由于权力的集中化趋势和执行权的膨胀,加速了党代会、党委、纪委权力关系的扭曲。这种状况集中体现为党的权力高度集中于党委,形成“党委过度集权、党代会权力虚拟化”的党内权力配置格局。具体来看,非常任制条件下由于党的各级代表大会每五年才召开一次会议,会议结束以后,在长达五年的时间内,党的代表大会作为各级党的最高权力机关、决策机关和监督机关的职能只能由党的委员会来行使。而党的各级委员会本身又是党的执行机关,负责贯彻落实党的代表大会的决议。同时,由于中央以下党的各级纪委实行双重领导,在地方各级党委和上级纪委的双重领导下开展工作(又是以同级党委为主),党的各级纪委的人员编制、各项经费、干部任免等人、财、物权都掌握在同级党委的手中,重大案件的查处必须向同级党委汇报,纪委不能离开党委独立行使监督权,更无法对同级党委实行有效的监督。因此,纪委的监督实质上又是党委主导下的监督,或者说是党委引导下的监督。所以非常任制条件下的党委既集中了党代会的决策权,又集中了纪委的监督权,加上它本身又在履行执行权,所以它集党内的决策、执行、监督三权于一身,高度集权。这种情况正如罗伯特•米歇尔斯指出的那样:“在所有社会主义政党组织中,越来越多的功能从由选举产生的代表大会中分化出来,并由专门的行政委员会掌握,一座形象威严、结构复杂的权力大厦就这样被树立起来。”(注:[德]罗伯特•米歇尔斯:《寡头统治铁律》,任军锋等译,天津人民出版社2003年版,第30页。)

(二)科学配置党代会、党委、纪委之间权力的依据

1.实践依据——列宁对合理配置党代会、党委、纪委之间权力的设想。列宁对党代会、党委和纪委权力配置关系的研究是立足俄共坚持党代会年会制的党内环境,从强化党内监督、重视党的纪委(监察委员会)的职能发挥入手的。1920年9月,列宁在俄共九大上提出《关于党的建设和当前任务》的决议案,主张建立一个同中央委员会平行的、由党的代表大会民主选举产生的监察委员会。他强调党的监察委员会“应由受到党的培养教育最多、最有经验、最大公无私并能够十分严格执行党的监督的同志组成。这个委员会应有权接受和协同中央委员会审理一切控诉,必要时可以同中央委员会举行全体联席会议或把问题提交党的代表大会”(注:徐锦洪:《列宁的从严治党思想和措施》,《俄罗斯中亚东欧研究》1990年第5期。)。1921年3月8-16日,党的十大又选举了由7名委员和3名候补委员组成的中央监察委员会,通过了《关于监察委员会的决议》。《决议》强调,监察委员会的任务是“同入侵党内的官僚主义和升官发财思想,同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为作斗争”。根据列宁的意见,党的十大进一步对监察委员会与党的代表大会和中央委员会的权力关系作出规定。指出:中央监察委员会要由代表大会选举产生,向代表大会报告工作;地方各级监察委员会由同级代表大会选举产生,并向代表大会报告工作;监察委员会有权出席本级党委会的会议,并有发言权;监察委员会和中央委员会是平行的。为了进一步对党的全国代表大会、中央委员会和中央监察委员会的权力关系进行科学配置,1922年3月召开的俄共十一大在列宁的主持下,又通过了《中央监察委员会条例》。《条例》重申党的十大提出的监察委员会独立行使监督权的规定,并从制度上为监察委员会行使权力提供了保障。通过对列宁主持召开的这三次党代会年会关于党的全国代表大会、中央委员会和中央监察委员会之间的权力关系、权力配置的规定的分析,我们基本上可以理出列宁关于合理配置三者之间权力的思路:其一,中央委员会和监察委员会都应该由党的全国代表大会选举产生,对党的全国代表大会负责并汇报工作;其二,中央监察委员会和中央委员会平行地行使职权,它们之间在地位上是平等的,不存在领导关系;其三,中央监察委员会委员有权出席中央委员会会议并有发言权;其四,中央监察委员会独立行使监督权,不受中央委员会的干涉。

2.理论依据——西方分权理论。分权理论早在古希腊、古罗马时代就由亚里士多德、波里比阿、西塞罗等人提出来,并进行了初步的研究。但分权理论真正引起关注和获得长足发展却是在近代。近代以来,对分权理论的发展作出重要贡献的学者主要是英国的洛克、法国的孟德斯鸠和美国的汉密尔顿。17世纪英国思想家洛克在《政府论》中提出了他的分权思想。他认为国家权力应该分为立法权、执行权和对外权;但他并不认为这三权在地位上是平等的。在他看来,“立法权高于一切,其它权力都是由立法权衍生出来的,因为‘立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的;如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,无论采取什么形式或以任何权力作后盾,都不能具有法律效力和强制性”(注:[英]洛克:《政府论》下篇,瞿菊农、叶启芳译,商务印书馆1964年版,第82页。)。

洛克之后,对分权理论的发展作出突出贡献的是孟德斯鸠。在孟德斯鸠看来,国家权力就分成了立法权、行政权、司法权三种权力。孟德斯鸠特别强调三权分立的重要性:在他看来,如果立法权与行政权高度集中,政治自由就不存在;如果司法权同立法权高度集中,必然会侵犯人民的生命财产安全;“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便都完了”(注:[法]孟德斯鸠:《论法的精神》上册,张雁深译,商务印书馆1978年版,第156页。)。与洛克不同的是,孟德斯鸠在强调国家权力分立的同时,也强调了权力之间的制衡。他根据英国政制的现状,指明英国的立法机关由两部分组成,它们可以通过相互的反对权彼此钳制;同时,孟德斯鸠也指出,立法机关的两部分也都受行政权的约束,而行政权又受立法权的约束。这样孟德斯鸠实际上将分权理论发展成了分权制衡理论。

通过上述对洛克和孟德斯鸠的分权思想的分析,我们可以从中概括出近代分权理论的基本要点:第一,国家权力必须分设;第二,国家权力必须由不同的部门来行使;第三,不同的部门所行使的不同的权力之间应该形成制衡关系;第四,不同的国家权力不但应该分设,在地位上也是有区别的。

需要说明的是:分权理论虽然是由西方学者创立的,属于西方资产阶级的政治文化、政治思想和制度设计,但从政治权力的结构和设置上看,分权理论反映了权力运作的一般规则,具有普遍性和有效性,对任何政治权力的科学配置都具有借鉴意义和参考价值。当然,这一理论对我们实现党内权力的科学配置也自然具有一定的借鉴和启示意义。

(三)常任制条件下改革党代会、党委、纪委之间权力配置模式的构想

党代会常任制的价值取向,决定了党代会常任制不能仅仅停留在党代表个人行权或建立党内民意机构的层面,而应通过改革使党代会真正成为各级党的真正的最高领导机关、权力机关、决策机关和监督机关。但由于现行党章的规定和实际运作中形成的模式,党的委员会集决策、执行、监督于一身,使得党内“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制难以建立起来,这就与实行党代会常任制的初衷相违背。因此,党代会常任制条件下必须正确处理党代会、党委、纪委之间的权力关系,合理分解党委的权力,以有效规避和防范普列汉诺夫所说的“党中央吞没整个的党”(注:转引自高放《政治学与政治体制改革》,中国书籍出版社2002年1版,第418页。)的危险。

根据上述对常任制条件下科学配置党代会、党委、纪委之间权力的依据的分析,我们可以设定出常任制条件下科学配置党代会、党委、纪委之间权力应该遵循的以下基本原则:其一,党内权力应该适当分解,由党代会行使党的决策权,由党委行使党的执行权,由纪委行使党的监督权;其二,党内权力统一于党代会,党委和纪委的权力都应该是由党代会授予的,党委和纪委都应该在党代会的统一领导下行使党内权力;其三,党委和纪委同为党代会权力的具体执行者,都是由党代会选举产生的,它们之间应该是平等的、相互独立的。

在遵循上述原则的前提下,我们可以对常任制条件下实现中央一级和地方各级的党代会、党委、纪委之间权力的科学配置及运作提出这样的构想:

1.实现中央一级党代会、党委、纪委之间权力科学配置的构想。依据上述原则设计而成的常任制条件下的党代会、党委、纪委之间的权力配置及运作方案,在中央一级应呈现出这样的运作状态和模式:

(1)党的全国代表大会是党的最高权力机关,在党内主要行使重大问题的决策权,同时还行使选举并监督中央委员会和中央纪律检查委员会的职权。党内的一切权力都来自党的全国代表大会,中央委员会和中央纪律检查委员会的权力都是由党的全国代表大会授予的。因此党的全国代表大会在党内行使最高决策权、选举权、监督权,在机构设置上应归属于党的最高决策机构。

(2)中央委员会是党的全国代表大会的执行机关,负责贯彻落实党的全国代表大会的决策和决议;同时,从党的中央委员会中产生党的中央政治局和政治局常务委员会,并由它们在中央委员会闭会期间代行中央委员会的职权。因此,党的中央委员会和党的中央政治局及其常务委员会在党内行使执行权,在机构设置上属于党的最高执行机构。

(3)中央纪律检查委员会是由党的全国代表大会选举产生的专门负责党的纪律检查工作的党的监督机构,它在党的全国代表大会的领导下具体行使党内监督权,并向党的全国代表大会负责,定期向党的全国代表大会报告工作,特别是要将大案要案的查处过程和查处结果及时报告给党的全国代表大会。因此,党的中央纪律检查委员会在党内行使监督权,在机构设置上属于党的专门监督机构。

(4)中央委员会与党的中央纪律检查委员会都是由党的全国代表大会选举产生的,它们在地位上是平等的。常任制条件下,中央委员会不能再像现行的党代会非常任制条件下那样,对中央纪律检查委员会负有领导职能。说得通俗一点:党代会常任制条件下中央委员会与纪律检查委员会谁也不领导谁,谁也不高于谁。

(5)中央纪律检查委员会有权列席中央委员会的重要会议,并在其中具有发言权,行使监督权;中央委员会与党的中央纪律检查委员会如果在重大问题上产生分歧,可以将分歧问题提交到党的全国代表大会研究解决;党的全国代表大会闭会期间,也可以将分歧问题提交到中央委员会与中央纪律检查委员会组成的联席会议协商解决。

2.实现地方各级党代会、党委、纪委之间权力科学配置的构想。与中央一级的权力配置及运作模式相适应和相配套,常任制条件下地方各级党代会、党委、纪委之间的权力配置及运作状态和模式应该是:

其一,党的地方各级代表大会是党的地方各级最高权力机关、领导机关、决策机关、监督机关,它有权决定地方各级党的重大问题,对地方各级党的重大问题行使决策权;它有权选举产生党的地方各级委员会和纪律检查委员会,还有权对它们行使权力的过程进行监督。因此,从党内权力配置的角度看,党的地方各级代表大会是党的地方各级最高决策机关,在党内行使决策权,属于党的地方各级决策机构。

其二,党的地方各级委员会是党的地方各级代表大会的执行机关,主要负责贯彻落实代表大会的决策和决议,并负责宣传落实党的全国代表大会制定的路线、方针、政策;同时,为了执行的便利,从党的地方各级委员会中产生党的地方各级委员会的常务委员会,在党的委员会闭会期间代行党的委员会的职权。因此,党的地方各级委员会及其常务委员会是地方各级党的执行机构,在党内行使执行权。

其三,党的地方各级纪律检查委员会是党的地方各级纪律检查机构,在党内行使监督权,它由党的地方各级代表大会选举产生并向其负责并报告工作,它所查处的重大案件必须首先向代表大会汇报。可见,党的地方各级委员会是党的地方各级专门监督机构,在党内行使监督权。

其四,党代会常任制条件下,党的地方各级委员会和党的地方各级纪律检查委员会由于都是由党的地方各级代表大会选举产生的,所以它们在地位上是平等的,不存在党的地方各级党委领导纪委的情况。在纪委的领导体制上,常任制条件下应着手建立由同级党的代表大会与上级党的纪律检查委员会共同对党的地方各级纪律检查委员会进行领导的双重领导体制。在这种领导体制下:党的地方各级纪律检查委员会由同级党代会和上级纪委共同领导,但以同级党代会的领导为主;同级党代会的领导是一种组织领导、政治领导,上级纪委的领导应该定位在业务性工作的领导和指导上。这种领导体制虽然仍是“条块分割,以块为主”的双重领导体制,但它与现行的党代会非常任制条件下党章规定的“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”的双重领导体制有本质区别。

其五,出于对党的委员会的工作进行监督的需要,常任制条件下应该允许党的地方各级纪律检查委员会列席党委的重要会议,并允许纪委在党委的会议上有发言权,特别是要允许纪委就党委会议上涉及党的纪律的问题亮明观点。党的地方各级委员会与纪委在重大问题上发生分歧时,要首先提交党代会年会研究解决,年会闭会期间则可以由党委与纪委组成的联席会议协商研究。

(责任编辑:李 申)