基于公民参与的社会保障体系建立研究

唐小飞

摘要在社会保障体系的建立过程中实现广泛的公民参与,是我国政治体制改革,社会保障制度改革,经济结构转型的紧迫需要。本文通过分析社会保障体系建立的过程,试图寻找出一系列适合中国国情的公民参与社会保障体系建立过程的总体要求,最终增强决策的公众参与度,实现社会保障体系的和谐发展。

关键词公民参与 社会保障体系 参与方式

中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-215-02

一、引言

要实现中国社会保障体系的正当性与合理性,必须实现社会保障体系建立过程中公民的积极参与,同时体现出社会保障的国家责任与个人责任,增加公民对社会保障体系建立的回应性与主动性,提高公民对社会保障体系建立的理解和认知程度,提升社会保障体系的运行绩效。至于公民参与的必要性,首先,社会保障体系的运行过程是以公民为基础的,需求信息来自公民,政策执行需要施政者与公民之间的密切合作,而政策效果也只有回到民间才能得到检验,最终实现社会保障的‘政策质量要求与政策可接受性要求。其次,公民参与社会保障体系的建立过程,不但可以加深公民对社会保障体系的理解,而且会使他们知道政策何以如此,从而增加他们配合政策运行的自觉性,提高政策的执行效率。也就是说,公共政策的直接主体只有在充分考虑到公民的利益诉求,才能建立最符合社会需要,最能为社会公众所接受的社会保障体系。

二、“公民参与”和“社会保障体系建立”内涵的理解

(一)“公民参与”的理解

公民参与是由“公民”与“参与”两个概念组成,其中“参与”是指对某个事物或者事件的介入或者回应,“参与”代表确定目标及对所有社会问题选择手段的过程。本文所论述的公民参与是指公民对影响自身利益的社会保障体系,通过其参与活动影响政府、社区、社会组织以及相关公共政策决策、执行、评估的过程。从功能上讲,便是通过公民参与达到满足公民对社会保障的需求,重视公民在社会保障体系建立过程中的积极作用,实现社会保障体系的公平性与完备性,社会保障政策的正当性与适应性。当然,公民参与的领域并不仅仅局限于公共政策的制定,而应该触及到公共事务的立法、管理、评估、监督等环节。威尔逊和古德诺将政治与行政分开,他们认为公民参与应该是政治范畴,公民的核心作用应该是在界定“国家意志”时的参与。随着社会保障事业的发展,公民参与社会保障建设事业的必要性越来越突出,这就要求我们必须跨越到政府与公民的互动,不仅仅是政治与公民的互动。

(二)“社会保障体系建立”的理解

1.社会保障体系的功能结构

社会保障体系是指由社会保障各个有机组成部分所构成的整体,它强调的社会保障的项目结构及运行机制等,换言之,社会保障体系是国家依法建立起来的保障国民生活、维护社会稳定、促进和谐发展的系统,是各种具有互济功能的社会保障机制共同编制成的“社会安全网”。首先是法制系统,它是社会保障体系运行过程其他子系统运行的共同依据,是其他系统运行的标杆;第二是治理系统,它是执行机构依照法律的规定在自己的职责范围内对社会保障体系内的机构、设施、环境、基金、服务等实施主动治理;第三是监督系统,它是监督机构依据法律规定对社会保障体系范围内的一切事务,一切机构履行监查督导职责;第四是评测系统,它为社会保障体系的建立与完善,体系的良性运转,监督系统的有效监督提供绩效考评与数据支持,同时积极主动进行理论与实证研究,广泛吸纳国外先进经验,结合中国实际提供评估与咨询服务。

2.社会保障体系建立过程

社会保障体系建立的最终目标是实现社会成员都能平等的享受社会发展的成果,促进社会各方面的和谐发展。社会保障体系建立的过程不是一蹴而就的,而是逐渐完善的,笔者从社会保障体系形成与完善的角度,对社会保障体系的建立进行以下划分。

第一,目标体系构想,通常是学术界、社会大众通过各种方式对社会保障目标体系表露出的展望与构想;第二,体系分析预期,各种专业组织通过对经济发展形势等各种指标的分析,测算出目标体系的规模、覆盖率、缴费率、项目设置、保障形式、保障水平以及如何划分个人账户与社会统筹的职责等,是对整个目标体系的心理预期;第三,制定法律规章,国家立法机构、行政机构通过立法程序制定相关的法律法规;第四,局部区域试点,根据制定的相关实施细则在一定范围内实施试点,以检测其可行性;第五,实施机构设置,根据试点取得的经验,设置具体执行机构,进行大范围推广,同时进行网络式扩展,其中机构设置包括执行、监督、评测、反馈等机构; 第六,治理监督测评,对社会保障体系的运行进行管理、监督与评估;第七,体系创新完善,在体系运行的过程,不断积累经验,根据经济发展情况,不断创新完善。

总的来说,社会保障体系的建立过程并不只能出于字面意义去理解,不局限于把社会保障体系的大致框架建好,这一过程贯穿于体系框架构建、制度完善、运转协调、改革创新的每一个细节,可以说社会保障体系的建立是一个动态的过程、永不停止、循环往复的过程。

三、社会保障体系建立过程中公民参与的总体要求

真正的公民参与,必然深度地影响以至改变政策制定和管理方式,把它引入到社会保障体系的建立过程中,就意味着公民参与必须影响社会保障体系建立的价值取向、行为方式,使之朝向有利于全体社会公民利益的方向前进。要保证社会保障体系建立的科学性与正确性,少走弯路,在公民参与过程中必须具备有利的保障。

(一)主体维度

1.能力结构

从理论上讲,公民参与是每一个公民均有的权力,但是实际过程中,公民参与是由其自身的能力结构决定的。公民参与社会保障体系建立,首先要具备沟通能力,因为这一过程是与各方沟通交流的过程;其次是理解能力,只有具有良好的理解能力,才会更好地理解社会保障体系建立的整体价值取向;第三是学习能力,参与过程需要公民具备学习能力,有主动学习的意识。当然,公民参与的能力结构不止这些,公民参与的过程应该是个人能力的综合体现。

2.知识结构

社会保障学本是一门专业性很强的学科,社会保障体系的建立更是一个涉及多个学科,涵盖多个领域的制度性建设过程。普通公民很难具备社会保障体系建立过程中所有的知识,因此,在社会保障体系的建立过程中引入公民参与无疑给公民出了一道难题,怎样解决这个问题既是摆在决策者面前的难题,也是公民所忧虑的问题。可以看出,公民具有的相关知识储备是参与社会保障体系建立的重要条件。

3.意识结构

公民个体对于公民参与社会保障体系建立有一个大致的认知和判断,能够清楚认清自己到底适合参与什么样的项目与决策,公民对参与社会保障体系的建立有发自内心的愿望,决不是本着“跟风”“获利”来实施参与行动,公民能够自主自愿地参与。公民参与意识不是与生俱来的,具有一个意识养成的过程。

(二) 制度维度

公民参与过程需要公民自身的一些要求,同时也需要政府在制度方面予以完善。当前我国公民参与缺乏的一个主要原因便是制度安排缺位,表现形式包括公民利益表达渠道不畅通,政府制度性的回应方式也不完善等。于是政府就尽量减少公民参与的机会,自行决策,形成了自上而下的权威性决策惯性,因此必须建立完善如听证、政务公开、民意调查、协商谈判、参与监督等制度。公民参与社会保障体系建立的制度必须实现程序化、标准化、实效化。首先,程序化是指能使公民参与作为社会保障体系建立中的必然环节,比如,缴费标准的制定,试点区域的推行等都可以引入程序化的公民参与;第二是,标准化,它则要求将公民参与以法律法规的形式加以确定,并对公民参与的各种具体细节按照标准化的要求来确定,如每一次听证会的参与人数,以及各方代表的比例等;第三,实效化,就是要求参与制度对社会保障政策的制定或者实施的要有具体效果,不能只是停留着形式上,要用绩效指标和各种调查数据进行评测。

(三)技术维度

这里说的技术维度,不仅是指科学技术,还指在公民参与过程中所采取的应对措施。在社会保障体系的建立过程中,广泛而不适宜的公民参与必将影响体系建立的效率,这就要求政府要本着大公无私的精神,认真区分那些适宜公民的积极参与,那些应该适当参与,并划分出适宜的参与范式,这一系列活动的完成,必将体现相当大的技术难度。如社会保障当中的社保基金的投资渠道确定,各项投资比例的确定,收益获取等,技术难度都非常高。如果让没有相关专业知识的人参与的话,势必适得其反。对于有技术约束、规章约束、预算约束的不适合公民参与的政策过程,就可以让政府自主决策,同时还有很多政策过程在要求公民参与的程度和方式上是不同的,从而有必要对各种政策问题进行分析,总结出更加适合公民参与社保政策制定和实施的范围和方式。因此,诸如参与项目、参与人群、参与范围,参与程度、参与方式等都需要从技术层面上加以确定。

四、公民参与社会保障体系建立过程的特殊表现性

公民参与社会保障体系的建立与参与其他的公共政策制定存在着很多共性的问题,但也会因为社会保障体系的特有问题,使公民参与的过程与其它的公共政策制定过程产生一些特殊的表现形式,

(一)专业深刻性

公民参与的专业深刻性是与社会保障本身的专业性相适应的,社会保障体系的建立涉及到社会保险、社会优抚、社会救济、社会福利四个方面,城乡差距问题,东中西经济发展不平衡问难,缴费率确定问题,社保基金的投资运营问题,覆盖率测算问题,未来收入支出精算问题,各种问题都有其专业性。所以,公民参与社会保障体系建立的过程中必然体现出专业的深刻性,在一定程度上也就要求参与社会保障体系建立的公民应该具有相关专业的知识。

(二)时间紧迫性

“十一五”规划与“十七大”报告都指出,要尽快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中国的社会保障体系虽然从新中国成立便开始发展,但是真正走上正轨还是近些年的事情,现在又需要在全中国实现社会保障体系的全覆盖,势必会给社会保障体系的构建者很大的压力,同时公民参与也会面临时间紧,任务重的问题。

(三)内容广泛性

内容的广泛性,专业的深刻性是相联系的,现在建立的社会保障体系,不只涵盖四个主要方面,还要发展慈善事业,商业保险,发扬人道主义精神,发展残疾人事业,加强老龄工作,强化防灾减灾工作,健全廉租住房制度,加快解决城市低收入家庭住房困难等。所有这些项目要跟实际的民众需求相配合,还涉及到财政的可持续性等问题。监督的深度、广度以及监督的具体办法都应当更加宽阔,或者有更强更多的手段。参与社会保障体系建立的范围还包括对其进行管理、监督、评估、立法等。

(四)社会适应性

公民参与社会保障体系建立是否符合社会成员的需求,是否能够推动社会经济全面向前发展,是否能够针对不同的地区实行有差别的统一的社会保障政策,这些都是公民参与社会保障体系建立的结果反映。因此,在公民参与过程中,要始终以社会适应为目标,不能使公民参与流于形式。社会的回应,经济的发展,人民的满意才是最终衡量的目标。

注释:

约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技巧与新策略.北京:中国人民大学出版社.2005年版.

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杨志.我国公民参与公共政策的现状及其路径选择.理论学刊.2006(7).

叶静漪.中国社会保障体系的保障—监督制度与公民参与.http://www.china.com.cn/chinese/2005/May/869359.htm.2005-5-23.