从宪法走向宪政

王 兴

摘要本文从探究宪法和宪政的起源出发,提出这样的观点:以有限政府和人权保障为基本内容的立宪主义思想的有无,是西方和非西方国家在宪法和宪政建设问题上的根本分歧。文中认为要实现从宪法到宪政,最重要的是确立立宪主义的思想,按照立宪主义的原意来制定宪法、尊重宪法和实施宪法。

关键词宪政 宪法 立宪主义

中图分类号:D911 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-007-03

一、问题的提出

宪法是现代民主国家的根本法,是国家机关据以活动、人民权利据以实现的最高准则。宪政则是以宪法作为国家的最高权威而形成的一种以制约国家权力为手段,以保障人民权利为目的的政治运作模式。因此,宪法和宪政之间是一种相互依赖、相互促进的互动关系:宪法以宪政为目标,宪政以宪法为前提。一方面,宪法本身并不能成为目的,不是为了制宪而制宪,制定宪法的目的就是为了合理制约国家权力,进而实现人民的权利和自由。另一方面,即使有符合宪政要求的宪法,但是如果宪法不能够成为国家的最高权威,现实的政治权力运作是在宪法之外进行的话,那么即使有宪法也不能实现宪政。

立宪本身并不是目的,国家的任务在于如何将宪法规范的内容变为政治生活的现实,即实现宪政。这就涉及两方面的问题:第一,制定一部符合宪政要求的宪法;第二,将宪法作为政治生活的最高权威,即“依宪治周”。如何从宪法走向宪政呢?这是一个在当今世界具有普遍性意义的问题,也是当代中国宪政建设给我们提出来的一个无法回避的严肃课题。

那么,如何尽快把我国建设成为社会主义宪政国家呢?这就有必要从探究宪法与宪政所赖以产生的思想基础出发,找出那些对宪法与宪政的起源和发展起决定性作用的理论与思想,然后进行对比,发现我们所缺失和不足的部分,进而再采取有针对性的措施,实现从宪法到宪政的根本性迈进。

二、立宪主义思想的几个组成部分

从思想渊源上来看,近代成文宪法与宪政的产生起源于立宪主义思想。作为一种系统化和制度化的对政治和政府权力进行约束的理论和实践活动,立宪主义以成文宪法为载体,对国家与社会的关系作出了自由主义的界定:任何政治结合的目的都是为了保障人的天赋的和不可剥夺的权利,因此,任何权力都不是绝对的和专断的,都要受到来自两方面的制约:权力对权力的制约和权利对权力的制约。立宪主义的最终目的就是要实现宪政:一种权力受到有效制约,人权得到充分保障的理想社会现实状态。因此,现代社会的发展就是一个在立宪主义思想指导下实现从宪法到宪政的动态过程。

(一)有限政府是立宪主义思想的逻辑起点

立宪主义是一种起源于西方文化传统的旨在解决国家与社会关系,即国家的统治方式的理论。西方学者对此都有完整的论述。例如,库兰德认为,“立宪主义的要义是所有的权力都要受到既定规则的约束”;哈耶克认为,“立宪主义意味着权力必须按照被普遍接受的原则来行使”。他们都指出了立宪主义的本质和前提:对政府权力进行限制,实现有限政府。

立宪主义以“性恶论”为出发点,对政治中的人性持一种怀疑和悲观的态度,将政治权力视为一种必要的恶。麦迪逊曾说过:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”事实上,正如“人一半是天使,一半是野兽”的西方古谚语所揭示出的,人性中既有善的一面,也有恶的一面,政治制度的任务就是从“防恶”出发来进行制度设计,以起到“抑恶扬善”的作用。因此,立宪主义认为,权力必须受到制约是所有政治制度设计的前提。“自由立宪主义的中心目标就是使公民对国家的防卫机制制度化”,使人民免受国家可能的权力滥用的侵害。

需要指出的是,在立宪主义理论中,民主与宪政是有冲突的。宪政强调权力的有限性,而民主则关注多数人意志的至上性。分歧的关键是视政治生活的终极目标是什么。因此,在立宪主义的价值体系中,民主只具有工具性的价值,它是保障宪政不会成为少数人专政的最好手段。民主本身并不是做出判断的终极标准,只有人权才是最高的评判标准。所以,一方面,必须通过对所有的权力进行制约来避免民主制度因脱离立宪主义的束缚而演变成一种多数人的专制形式;另一方面,也必须通过民主的程序来防止宪政演变为一种少数人的专制政体。

(二)人权保障是立宪主义思想的终极目标

“享有充分的人权,是长期以来人类追求的理想”。但是在漫长的专制统治下,不受约束、肆无忌惮的权力决定了人权只能是少数人的特权。立宪主义的终极目标就是要从限制政府权力人手,彻底否定“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的社会制度,使人权得到充分的实现。

从人权产生那天起,人权就一直在不断的发展与演变中,各国对人权的看法及见解也存在着一定的差异。但是,对人权保障应有的范围与基准,却已形成相当的共识,这就是现代立宪主义中的基本人权。总之,人权就是不容国家权力任意限制或剥夺的权利,否则就不必列入宪法加以保障。

人权来源于人的本性(社会的和自然的),是属于人之所以作为一个人而应享有的天赋的、不可剥夺的权利。因此,人权是先于政府和法律的。人权按照实现和存在形态可以分为:应有人权、法定人权和实有人权。应有人权是人之所以作为人而应当享有的权利,在根源上是人权的道德基础,是最基本的人权;法定人权是由国家法律,尤其是宪法所规定并保障实现的权利;实有人权是人在现实生活中实际享有的权利,是法定人权的实现结果。因此,人权的发展就是一个由应有人权到法定人权,再到实有人权的过程。

权力来源于权利,权利优先于权力,这是研究权力和权利问题的逻辑起点。政府的全部目的就是为了保障和促进人权。但是立宪主义在设计政治制度的时候,其关注的首要问题并不是人权,而是控制权力。这绝不是说立宪主义不重视人权,恰恰相反,人权是立宪主义的终极任务,也是立宪主义价值之所在。但是立宪主义认为只要使权力受到有效的制约,那么人权就一定能够实现。

人权是对政府权力进行控制的另外一种方式。这种控制方式为政府权力的行使划出了一条清晰的界限,即这些权利是政府所不能干预的。从这个意义上说,人权是超越于国家权力之上的“绝对权利”,它的存在本身就表明了一种对国家权力的约束与控制。但是,权利对权力的控制在本质上只能是一种道德力量的控制,因为权利无法直接对抗权力,对权利的救济还必须依靠权力。因此,权利对权力的控制只能是作为“以权力制约权力”的补充,对权力的行使进行道德上的约束。

(三)成文宪法是立宪主义价值实现的保障

立宪主义的所有关于有限政府和保障人权的思想在现实政治生活中是以成文宪法的形式表达出来的。宪法除了将控制权力的各种手段和程序成文化以外,其存在本身就表明了一种对权力的控制。为了使立宪主义思想成为社会的最高理想,宪法被赋予了最高法的地位。因此,必须制定一部具有最高法律效力的成文宪法,将政府的职能、权限范围、活动程序、控制权力的方式以及人民的权利都明确地规定下来,一切权力都必须在宪法所规定的权力框架内活动,而不能超越宪法的授权,从而使政府权力的行使具有稳定性、连续性和可预见性,避免肆意和滥用,而且即使发生了权力的滥用也能够得到及时的矫正,对被侵害的权利给予有效的救济。

为了使宪法获得最高权威,宪法被赋予了根本法和最高法的地位,并且对宪法的制定和修改设置了严格的程序,以保证宪法所要实现的理想不会被轻易地改变。因此,宪法是国家的最高权威,是政治和政府活动的最高指南,任何政治和政府行为都不能违反宪法的规定。

三、立宪主义价值的普遍性与特殊性

(一)立宪主义价值的普遍性

尽管从起源上看,立宪主义是西方文明的产物,但立宪主义的价值却不仅仅是属于西方的,它应当是适用于整个人类社会的。这主要是取决于以下两方面的原因:第一,对政府权力的控制中所有人类共同体的共同任务,以有限政府、分权制约为基础的立宪主义思想提供了实现这一任务的一劳永逸的解决方案。第二,人权作为人类共同体的终极目标的价值也已经在当今世界各国取得了共识,以普遍人权为目的的立宪主义思想对达成这一共识功不可没。因此,立宪主义价值具有相当的普遍性。

(二)立宪主义价值的特殊性

立宪主义的价值尽管具有普遍性的一面,但是,这种普遍性还必须以各国的特殊性来表现。这是因为不同的文明与文化对权力制约的方式、人权保障的内涵有着不同的理解。以人权为例,就存在着欧洲人权观与亚洲人权观的分歧与对立。所以,当西方文明的影响超越了地域和文化的界限向世界扩展的时候,立宪主义思想由于其普遍性价值便在非西方国度找到了生存的新土壤,获得了普遍的认同。同时立宪主义思想的特殊性也在这一过程中表现了出来,超越了西方文明的局限,在与非西方文明相互融合和借鉴的过程中,获得了新的发展。在这一过程中,立宪主义呈现出了多元化和本土化的趋势,即不仅有西方立宪主义,还有丰富多彩的非西方立宪主义。

非西方立宪主义是非西方国家在移植了西方立宪主义价值后的一种基于非西方国家的历史文化传统和意识形态的本土化了的立宪主义。与西方立宪主义强调有限政府、自由主义和个人权利不同,非西方立宪主义强调政府主导、集体主义和社会权利,主张国家可以为了社会的整体利益而对个人权利进行必要的干预,即国家权力不应该绝对地受到限制,人权也并不具有决定性的终极价值。因此,非西方立宪主义虽然继承了西方立宪主义的外壳,例如都有一部宪法,但是在内涵上已经不同于西方立宪主义了。应该说,非西方立宪主义的这些特点是符合非西方国家的国情的,例如,都有长期的封建统治和殖民统治的历史,都面临着发展经济的迫切任务。在非西方社会的经济基础和人民心理意识还没有达到立宪主义的要求时,非西方立宪主义具有一定的合理性。

(三)特殊性的协调

但是,在强调和承认立宪主义多元化和本土化的同时,一个不应忽视的现象就是立宪主义在移植和发展的过程中出现了一种背离立宪主义基本价值的所谓“立宪主义”。一些国家虽然也有宪法,以立宪政府自居,但是其宪法并不得体现立宪主义基本精神的宪法,而是为无限政府和维护特权作辩护的“宪法”。而且,即使有这样的宪法,政府也可以随心所欲地突破其规范,使政治权威凌驾于宪法权威之上,宪法事实上成了一纸空文。必须指出,立宪主义的基本精神就是限制国家权力和实现普遍人权,任何政体的原则如果不能够体现这两个基本精神,那么这种政体就绝对不是立宪主义的。也就是说,尽管存在着历史传统、文化背景和经济发展等的差异,尽管实现有限政府和普遍人权的方式各不相同,但是任何政府都不能够以这些差异为借口而只接受立宪主义的外壳,拒绝实现立宪主义的基本价值。这是因为立宪主义价值具有一定的普遍性。这种普遍性的原因是由人权的普遍性和有限政府的普遍性所决定的。无视这种普遍性,不仅会造成经济发展的停滞,而且还可能使社会稳定受到冲击,亚洲金融危机的发生就充分地说明了这一点。

因此,我们可以得出这样的结论:立宪主义的有限政府和人权保障的基本精神是实现从宪法到宪政的根本指导思想。非西方国家在政治生活中所出现的“有宪法而无宪政”现象的深层次原因就在于这种立宪主义基本精神的匮乏。解决的惟一办法就是承认立宪主义的普遍性并在实践中按照有限政府和人权保障的要求重构其宪法和宪政,只有这样,才能够实现非西方国家“从宪法到宪政”的根本转变。所以,在立宪主义问题上,必须采用辩证的方法,既要承认其普遍性,又要强调其特殊性。只承认立宪主义特殊性而无视立宪主义普遍性的政体是虚伪的立宪主义政体,容易走向专制和独裁;全盘接受西方立宪主义而忽视了特殊性的政体则往往会欲速而不达,也无法实现立宪主义。所以,既要看到立宪主义的特殊性,又要维护立宪主义的普遍性,这是非西方国家在实现立宪主义的过程中应该时时注意的一个重要问题。

四、中国的宪政之路在于立宪主义思想的确立

(—)中国传统文化缺乏立宪主义思想

中国传统法律文化是缺少立宪主义思想的,或者在一定意义上也可以说,中国传统法律文化与立宪主义思想是格格不入的,不仅没有权力制约的现象,而且缺乏普遍人权的思想,这就决定了近现代中国宪法和宪政建设的举步维艰。

据学者考证,宪法一词在我国古书中早就有了。因此,我国古代的宪法一词与我们今天所理解的宪法有着根本的差异,事实上,我国的传统文化是无法自发地产生近代立宪主义思想的。

(二)中国近现代宪政建设缺乏立宪主义思想的指导

中国人对迁法和宪政问题的思考是随着西方国家的侵略而开始的。在西方列强的坚船利炮面前,中国的先进知识分子开始关注制度设计对于国家富强,人民幸福的意义,虽然这多少有些残酷,但是它第一次使中国人摆脱了几千年的封建专制的思维方式,用一种全新的视角来看待国家与社会权力与权利。但是,在面临民族存亡的重大历史关头,这种思维模式的转变却也带有明确的急功近利的功利主义色彩,这集中表现在只移植宪法的外壳,而忽视立宪主义的精神,幻想自己制定一部宪法就可以实现宪政,就可以实现富国强民的梦想,其结果便可想而知了。因此,在从1908年近代中国第一部成文宪法《钦定宪法大纲》制定到1949年新中国成立的四十余年间,中国在政治上的明显特点就是“有宪法而无宪政”。究其根本原因,就是缺乏立宪主义思想,设有从控制政府权力和保障人权实现的角度去制定宪法和实施宪法,而仅仅将宪法视为一种实现民族复兴,国家富强的宣言和工具。这种忽视宪法的立宪主义基础的功利主义的实现价值观使得宪法一次又一次地被废除、制定和修改,而宪政却越来越远。

1949年新中国的成立将中国带入了社会主义宪政建设的新阶段。在此后的50年间,在中国共产党的领导下,以宪政为龙头的社会主义法律体系已经初步形成,社会的发展对宪法的依赖越来越强,以宪法治理国家的宪政已经取得了初步的成效,可以说,我国的宪法和宪政建设正在沿着健康发展的道路向前迈进。但是,毋庸讳言,(下转第12页)(上接第8页)我国的宪法和宪政建设还存在着许多问题,而且在当前,随着改革开放和社会主义市场经济的发展,这些问题日益凸现出必须予以严肃对待的紧迫性和重要性。

因此,要实现从宪法到宪政,最根本的就是要重申立宪主义,按照有限政府和人权保障的要求来制定宪法,尊重宪法,实施宪法,这就是一个国家在现代化进程中都必须走的一步,中国同样无法回避这种必然的选择。

(三)实现宪政的初步设想

在立宪主义思想作为分析基础,中国宪政实施中的主要问题和改革的思路可以简单概括为以下几个方面:

第一,宪法首先是限权法,即对政府权力进行限制和约束的最高法,因此,宪法规范必须对政府权力作出明确的程度性的规定,指出哪些权力是政府可以行使的,哪些权力是政府不可以行使的,而且应该以限权式规范为主,以授权式规范为辅。

第二,宪法作为保障人权的最高法,对人权的规范应该尽量全面,明确和具体。建设在今后修宪时增加“人权法案”或叫“权利法案”,“民权法案”,使人权保障成为我国宪法规范的中心内容。同时,应市场经济条件下的一些必不可少的权利都载入宪法。

第三,使宪法获得最高法地位的保障制度就是违宪审查制度,如果缺乏违宪审查制度,那么宪法规范只能沦为政治的附庸。无论如何也不会成为人民权利的保障书。而中国的宪法在实施中的最突出问题就是没有违宪审查制度。大量的违反宪法的法律、行政法规由于没有独立的违宪审查机关而无法得到纠正,这不仅损害了社会主义市场经济下法制的统一性,而且损害了宪法的权威。

第四,长期以来,我国在制定和修改宪法时的一条基本指导思想就是将宪法视为实现政府的工具,而没有将宪法作为法律来看待。这就造成了宪法的法律规范性不强,大量充斥宪法条文的政策性宣言,纲领,而宪法的法律属性却被相对地忽视了,导致修宪的频频发生。应当指出,宪法虽然具有法律和政治的二重性,但是宪法首先是法律。

第五,宪法作为国家的最高法律规范是一切机关、团体和公民进行活动的最高行动指南,这其中也包括我国的权力机关和执政党,它们也必须在宪法和法律规范的范围内活动,而不能凌驾于宪法和法律之上。同时,权力机关和执政党的活动还必须受到独立的违宪审查机关的监督,以防止违宪行为的发生。

第六,现行宪法规定全国人民代表大会常务委员会为行使宪法解释权的唯一国家机关,而排除了司法机关解释宪法的可能性。这不仅排除了司法机关适用宪法审理案件的可能性,而且由于全国人大常委会事实上无法及时地行使宪法解释权而失去了宪法的司法变迁的空间,导致修宪的频频发生。因此,通过修宪赋予司法机关宪法解释权是宪法变迁的重要方式。

第七,宪法首先是法律,具有法律的一切属性,因此,宪法也具有司法适用性。应当成为司法机关审理案件的最高标准。同时应建立宪法诉讼制度,使穷尽了其它一切救济手段还不能实现其宪法权利的公民和组织能够得到宪法实实在在的保护,使宪法真正成为保护人民权利的最高规范。

第八,应采取各种措施提高公民的宪法意识和宪法修养,使遵守宪法成为每个公民的自觉行动。

第九,自从1982年宪法制度以来,我国的宪法修改制度采用的是宪法修正案的方式。一般来说,在经济发展比较平稳,社会比较稳定的情况下,采用修正案这种局部修改的模式有利于保持宪法整体的稳定。但是从现实情况来看,制定于计划经济时期的1982年宪法在当前的市场经济形势下已经显得的力不从心了。用宪法修正案只能解决宪法的局部滞后问题,而不能从整体上解决宪法对政治生活的引导和规范作用。因此,应考虑在条件成熟时,对现行宪法进行一次整体的修改。