我国环境公益诉讼制度建构初探

丛淑萍　李　强

[摘要]环境公益诉讼已成为学界讨论和司法实务的热点问题。从环境公益诉讼的产生基础入手，为保护主体对环境利益的诉求表达，应建构环境利益的诉求表达机制。环境公益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以环境利益诉求关系为标的，以法官裁判为指向的一种利益平衡协调机制。我国建立环境公益诉讼制度，是一种法律移植过程。

[关键词]环境公益诉讼；环境权；利益诉求；诉讼处分权

[中图分类号]D922.6[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0111-04

伴随着社会经济情势的变迁，环境问题日渐突出并成为社会各阶层竟相关注的社会焦点与热点，环境公益诉讼则反映了时代在环境保护领域的利益诉求。环境公益诉讼，乃是发挥“民众参与”与“司法监督”之力量，以达到环境保护目标之诉讼制度，值得重视与推展[1]。笔者认为，环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为，使环境公共利益遭受侵害或有损害之虞时，任何法律主体有权向法院提起民事或行政诉讼，以表达环境利益诉求，追究违法者法律责任，维护社会公共利益的诉讼制度。

一、环境公益诉讼的产生基础

环境权是一种新型的、发展中的权利，其实质是强调环境法律关系主体对其生存环境享有特定环境条件的权利，即主体对环境的生态功能和生态价值的享受权利。这项权利包括一系列子权利：清洁空气权、清洁水权、合适的日照权、环境审美权、安宁权、通风权、户外休闲权等[2]。环境权应该是环境法上明确宣布环境法律关系主体享有良好环境权的实体性权利，是公民环境权益受到侵害后寻求救济的法律依据。

环境权所指向的对象大多为公共物品。如大气、水流等，这些物品往往产权不明，形体上难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性，因而哪些人可以对此主张权利，权利受侵害的程度和范围有多大等问题很难界定；在诉讼进程中，被告多是在社会上具有重要影响的大企业、政府机构，诉讼双方的社会经济地位、诉讼能力极不平衡，诉讼因而很难正常进行；环境侵害具有的广泛性、复杂性、多样性以及潜伏性等特点，其争议焦点甚至会涉及政治因素，致使法律难以提供相应有效的司法救济途径，常常导致许多环境侵害发生后长期无人问津，甚至情况恶化、矛盾激化，最终造成公共利益的重大损害而又长期得不到有效救济。

面对这些问题，既有的诉讼理论和严格的诉讼机制使得环境利益诉求表达机制出现真空。如何更有效地保护主体对环境权的利益诉求表达，以及如何建构公共环境的利益诉求表达机制已成为一项亟待解决的制度难题。因此，环境公益诉讼作为一种全民参与的环境公共利益保护机制应运而生。

二、环境公益诉讼的特点

世界各地的环境公益诉讼制度不尽相同，至今也没有形成一个公认的概念。在美国称之为公民诉讼制度，是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼[3]。在日本称为“公害审判”，或“环境保护诉讼”[4]。在我国台湾，环境公益诉讼乃为环境行政诉讼之-种。笔者认为，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。与传统的环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境公益诉讼制度具有以下特点：

第一，其目的是为了维护和保全环境公共利益。其利益诉求不是为了个案救济，而是为了维护社会公共环境利益，导致这种利益对公众的重要性。第二，双方当事人地位悬殊。公益诉讼的原告一方多是普通的公民，而被告一方往往是掌握着环境监督管理权力的部门或大型的企事业单位，原、被告双方的力量对比明显不均衡。第三，涉及的利益范围较^传统民法上的环境纠纷主要表现为由相邻、通风、排水、排污、采光等而产生的纯利益性质的纠纷。当今，环境纠纷早已突破私益的局限，其公益化的趋向日益明显，而且越来越呈现出社会化的特征。有些环境违法行为可能没有影响到具体公民的权益，但却影响了国家、社会公益，因此环境公益诉讼自然会牵涉较广的利益范围。第四，主体的资格要求不同于一般诉讼主体。我国现行诉讼法规定：只有直接利害关系人才有起诉资格。而人类赖以生存的环境却是一个相互联系的整体，其状况的好坏、优劣会涉及每一位人类成员。严格地说，只要涉及到当事人的利益，当事人就可以启动该程序。第五，诉讼的功能具有明显的预防性质。由于环境侵权具有长期性、隐蔽性、复杂性等特点，诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公益的侵害不需要现实的发生，只要根据有关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。同时，环境公益诉讼的请求内容不仅针对已发生的事件采取救济措施，还可通过禁止令等，防止或减轻未来环境公益损害结果的发生。第六，环境公益诉讼不只是处理该纠纷本身，对纠纷涉及的环境社会问题也将划人诉讼结果的影响范围，可谓一箭双雕。即环境公益诉讼通过诉讼裁判的结果，确认一定的环境公益价值的存在，由此影响到社会环境、经济政策的制定与执行，具有促进环境政策形成的机能[5]。

三、环境公益诉讼的价值和功能

建立环境公益诉讼制度，是全面贯彻科学发展观，建设节约型、环境友好型社会的要求，是激发公众参与环保的需要，是维护社会稳定的需要。环境公益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推进公众参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会。在制度构造上，环境公共利益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以适格原告的诉讼为起点，以环境利益诉求关系为标的，以法官的裁判为指向的一种利益平衡协调机制。

首先，在环境法的视野中，公民的环境权的保护在民法、行政法中混杂不清，法律权限模糊，致使环境利益诉求表达受到极大的限制和阻碍。而环境公益诉讼正是普通民众援用公益诉讼机制表达利益诉求、维护社会公共利益、实施环境法律的一种重要方式。其精髓在于公众为保护环境与促进环境法律的良好实施，可对与自身无实质关联的环境违法行为提起诉讼或就与环境权益相关的争端寻求法律救济[6]，从而保障了利益诉求的畅通、公共利益的实现。其二，环境公益诉讼作为政府实施环境法律的重要补充，通过公益诉讼激发诉讼活动，强化了环境公共利益诉讼对环境公害、环境群体纠纷的制裁和抑制功能，为环境法的执行提供了一个有效的实现途径，同时也有助于促使政府积极遵守环境法。因此，我国环境行政执法也决定了实行这一制度的必要性。其三，环境公共利益诉讼展开的过程在很大程度上成了“有关集团的新的权利逐渐生成的过程”，包括环境公共利益诉讼在内的“集团诉讼通过主张一定范围的集团共同利益，具有对现行的实体法进行修正或形成新的实体法的可能性”[7]。申言之，公益诉讼既是一场法律运动，也是一场名副

其实的权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。最后，环境公益诉讼内在的参与机制以一种具体而富有活力的方式将民众的自力救济转化为合乎制度的利益诉求，以避免激化社会矛盾、力促社会积极变革。诉讼不是目的，而是社会合作的一个表现形式。“群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利制度本身。”在诉讼中，法院努力为社会中的弱势群体寻求正义，厘清行政机构所负的法律义务并要求其承担相应责任。这也正是环境公益诉讼的价值之所在。

四、构建具有我国特色的环境公益诉讼制度的建议

(一)构建环境公益诉讼制度的基本原则

这是在环境公益诉讼整个阶段都起指导性的准则，是对环境公益诉讼的重要过程和主要问题进行的原则性规定。

1有利于诉讼进行和环境保护原则

构建环境公益诉讼制度，目的是在行政手段之外，运用作为维护公平正义最后一道防线的司法救济手段，达到真正保护环境公共利益和震慑污染环境的违法行为。因此，环境公益诉讼中的一些具体制度规定应该有利于对环境公益的保护，有助于保障环境公益诉讼的顺利进行。

2防止诉权滥用的原则

环境公益诉讼最主要的特点，是普通公民和公益组织都可以通过司法程序起诉违反环境公益的违法主体及其行为。因此，不排除一些滥用环境公益诉讼权的可能性。原告滥用诉权，被告的合法权益就很难保障，司法权威也会受到影响。为防止原告滥用诉权，应当建立相应的工作机制来避免滥诉现象的发生，即人民法院在正式受理环境公益诉讼之前，应当对原告提起的环境公益诉讼的起诉书进行审查，其所指控违法行为是否有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉；是否向政府环境保护部门报告、检举，环境保护部门是否作出处理或正在采取处理措施，排除绕过行政权行使司法救济，必要时人民法院举行由政府环境保护部门、原告、被告和社会公益组织等单位组成的听证会，听取各方意见后作出是否启动司法程序的决定。

3国家干预原则

建立环境公益诉讼制度，目的在于更好地使国家环境利益、社会环境公共利益和弱势群体利益得到保护。作为享有民事权利的当事人，有权自由处分自己的民事行政诉讼权利，但这种自由处分应当受到限制，即必须在法律允许的范围内，以不损害国家利益、社会公共利益和弱势群体利益为前提，否则国家权力就要对其进行干预，即在环境公益诉讼的过程中，人民法院、人民检察院从国家环境利益、社会公共环境利益的角度出发，代表国家进行干预公益诉讼活动。若假借提起环境民事、行政公益诉讼之名，故意捏造事实，进行虚假告发，人民法院使其承担相应的法律责任，如赔礼道歉、赔偿被告因应诉讼遭到的损失及对原告进行罚款，构成犯罪的，应承担刑事责任；对履行环境保护职责的行政机关的行政活动包括消极行政行为，对严重危害环境的行为，人民检察院行使法律监督权，拥有民事行政诉权，起诉不作为或消极作为的行政机关和损害环境公益的单位或个人，履行宪法赋予的法律监督职能。

4奖励正义诉讼原则

环境公益诉讼是出于对正义的追求，对秩序的呼唤，以惩恶而扬善。面对具有相应人力、财力、物力的企业或机关，面对具有“强势侵害”的强大群体，以及高额的诉讼费用，复杂的调查、取证工作，甚至来自被告的压力、打击报复等因素，需要有高度的国家责任感和社会责任感的强大支撑，对这种行为无论是国家还是社会都是应当予以褒奖和赞赏的。因此，对原告的这种正义诉讼应当给予相应的物资鼓励和法律援助，以作为对原告提起诉讼的肯定和弥补其经费支出，从而鼓励更多的人参与到环境保护的事业中来，在全社会形成保护环境的强大氛围。

(二)具体制度的构建

1享有诉权的主体

“环境公益诉讼制度的创新之处，在于以法律明文规定的方式允许‘任何人针对违反环境法律的行为提起诉讼。”[8]《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这条规定中的“控告权”不仅仅是一种宣告的权利，还是一种直接的诉权，赋予国家机关、有关组织、公民个人均有环境公益诉权。而且，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的、更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。“诉讼资格的确认是环境公益诉讼最为关键的问题。”[9]环境利益具有极为重要的公益属性，其主体是国家和公民。因此，当环境公益受到损害或有损害之虞时，任何个体，包括公民、社会团体和具有保护公民环境权益基本职责的机关都有权为维护环境公共利益而提起诉讼，进行司法救济。

环境污染和生态破坏行为往往不直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，导致无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。此时，环保部门以其特殊的环境管理职责，提起环境公益诉讼是最好的选择。因为证据是诉讼成败的关键，环保部门作为环境管理者，一方面可以通过现场检查、取样监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据；另一方面，环保部门掌握了采集证据的技术手段和监测工具，能及时有效地采集证据，承担诉讼举证责任最为有利。

此外，环保社团组织和公众也应当是环境公益诉讼不可缺少的主体。国家机关对某些损害公益的行为会顾虑方方面面的关系，在其面临重重压力而懈怠起诉时，环保社团组织和公众要敢于举起公益诉讼大旗，弥补不足，以便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。

2归责原则

环境诉讼中，为追究环境污染民事责任，许多国家结合环境污染民事责任作出相关的规定。1985年7月25日的欧盟指令(eec85/274)建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责。据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害；工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼(相邻损害诉讼)。

在环境诉讼中，为保证裁判的正义性和保护社会国家公众利益，还需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的归责原则：

首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。甚至于会因被告告之谓商业

秘密而得不到顺利取证。处于弱势地位的诉讼人，惟有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。

其次，在某些特殊情况下'可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于责任。

最后，还应采取引进创新原则。一是权衡各方利益原则。在个人利益、社会利益、公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害若视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

3诉讼处分权应作限制

环境公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此原告的诉讼处分权应作限制。笔者认为，除非因证据不足，或被告承认错误并已经主动补救了其侵害公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，同时，要防止出现被告诱使或迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象；凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家环境权益或社会公共环境权益的案件不允许撤诉。在诉讼过程中，如果原告丧失法律行为能力或死亡，则按照诉讼主体资格的继承原理，任何符合公益诉讼主体资格条件的机关、团体、公民均可以公共利益继受者的身份继续参加诉讼；如一审判决原告败诉，原告放弃上诉权，其他机关、团体、公民不服一审裁判的，有权提起再审申请，通过再审渠道，追究违法者的法律责任。

4环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

我国现行三大诉讼法均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，笔者认为，这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

5提高法院管辖级别

环境污染和破坏行为往往与地方经济发展连在一起。有时地方政府为了追求经济的短期发展，对环境污染和破坏行为持有偏袒倾向，甚至有时行政机关本身的行为也是致使环境受到损害重要原因之一。正如环境公益诉讼的原告遇到的压力大一样，受诉的当地法院也容易受到地方势力和行政权力的干扰和影响，可能出现以权压法的现象，从而不利于环境公益的保护。所以应当提高一审法院受案的审级，由案件被告的上一级法院来审理，避免地方的干扰和影响，以利于对案件进行公平公正的审理。同时，鉴于环境公益诉讼案件法律关系复杂、影响面较大、法律适用难度大，不宜采用独任制审理方式，应当实行合议制审理方式，以保证案件审理的顺利进行。

6改革诉讼费用的承担方式

按照传统规定，诉讼费用的承担方式是：原告先行支付，败诉方承担。然而出于鼓励环境公益诉讼的需要，同时由于环境公益诉讼给提起人可能不带来任何的收益，参照国际惯例，提起环境公益诉讼应该免交诉讼费用。提起公益诉讼，原告可以不交纳诉讼费用，对方败诉的，由对方承担诉讼费用，原告败诉的，不交纳诉讼费用。或者吸收其他国家的先进经验，适当减轻原告因提起公益诉讼所承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。对原告提起环境公益民事行政诉讼的，规定在案件审理后缴纳少量费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，原告胜诉的，诉讼费用由被告承担；原告败诉的，诉讼费用如数返还原告。但若经审查属于不合理起诉的，诉讼费用可不返还原告，以防止滥诉。

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