城市管理行政执法失范形成动力机制研究

陈玉和　孙作人　俞其慧

[摘要]由于城市管理行政执法体制本身存在缺陷，各地城市管理行政执法面临一些难以突破的障碍和难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。本文试图通过系统动力学的方法，找出城市管理行政执法失范形成的动力机制，探究城市管理行政执法控制系统的内部反馈机制，更好地理解行政执法失范形成的原因，探讨城市管理行政执法系统的政策作用机制与行为的制约机制，以便于让决策者设计更为有效的政策与采取更为合理的措施来防止行政执法失范行为的发生。

[关键词]城市管理行政执法；执法失范；系统动力学；动力机制

[中图分类号]C912.81[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0026-05

城市管理行政执法系统是一类高阶次、多重反馈回路，高度非线性的具有耗散结构的复杂大系统，它具有对系统内多数参数变化的不敏感性，对政策改变的顽强抵御性，以及远期与近期、整体与局部之间的利益矛盾难于调和，向低效益转化倾向等特性。因此认识和解决这一类系统的问题是难度很大的课题，而如何优化其结构与行为又是更深一层次的问题。

既然城市管理行政执法系统是一个复杂系统，城市行政执法失范的形成应该从微观和宏观入手，以系统工程的思想来综合考虑城市行政管理执法失范的形成机制。由于城市管理行政执法系统具有自组织耗散结构的高阶次、多变量、多回路和强非线性的系统特性，系统行为常具有反主观性骚扰。基于系统的上述特征，本文力图说明城市管理行政执法系统的内部系统动力反馈机制，使用系统动力学的理论与方法找出行政执法失范形成的动力机制。

一、城市管理行政执法系统的构成

行政执法指行政主体依据法律、法规、规章，针对具体的、特定的相对人或行政事务所实施的具体行政行为。行政执法的目的，是通过执行法律、法规、规章来实现国家行政管理职能。行政执法的结果直接影响相对人的权利和义务。行政执法是行政机关实施的主要行政行为，是产生行政法律效果的行政行为。

城市作为复杂的母系统，行政执法系统应该是属于行政管理系统下的一个子系统，并且与立法系统、司法系统、党群系统、卫生系统、商业服务系统、文化系统耦合形成一个典型的复杂巨系统。这个耦合系统明显存在着大量的非线性和复杂性，是个典型的复合系统。复合系统是由不同属性的子系统相互关联、相互作用、相互渗透而构成，同时作为城市系统子系统的行政执法系统又是一个复杂的自适用系统，因此其又具有CAS(Complex Adaptive svstem：复杂适应系统)的层次性、协同性、适应性、病态结构等特性。

城市管理行政执法系统是由不同属性的子系统相互关联、相互作用、相互渗透而构成的具有结构与功能统一的开放的复杂动态大系统。行政执法系统的职能可以定义为以下四点：

(1)行政执法是行政行为的一种，它是国家行政机关依法实施行政治理，直接或间接产生法律效果的行为。行政执法行为，具有国家强制性。

(2)行政执法是执行法律、法规的活动，也是立法工作的延续，是行政治理过程中不可缺少的环节。

(3)行政执法是对特定人或特定事项采取的行政行为。行政执法没有普遍的约束力，不是针对一般人和一般的事的，而是特定人和特定事。就是说，在行政执法中，相对人_般来说是确定的，因此，行政执法是一种具体行政行为。

(4)行政执法是行政机关直接同相对人之间形成法律关系的行为。行政治理法规的制定和发布，并不能直接、立即使行政机关与相对人发生行政法律关系。只有行政机关主动、积极地对行政治理法规加以实施，才能使行政法律关系得以形成。

城市管理行政执法应当纳入公共管理的范畴，而公共管理是在西方社会结构和理论体系中产生的概念，公共管理的基本特征就是社会组织通过制度创新和手段创新对社会公共事物进行调节和控制，实现社会整体协调发展、增进社会共同利益的实现，其管理的客体是社会公共事务。系统动力学是一门分析研究信息反馈系统和研究战略与策略的学科，是研究大系统的仿真模拟方法，实际是对客观现实世界的抽象，同时认识系统的行为规律是一种面向现实的分析，并且是对系统实施控制与优化的基础，需要对系统结构进行深入的分析，以至于能够反映复杂系统结构功能和动态行为之间的相互作用关系，从而考察该系统在不同条件下的变化行为和趋势，以达到提供决策的目的[1]。

二、城市管理行政执法系统的建模原则

利用系统动力学建模的复杂性源于所要研究对象的复杂性，应坚持如下原则：1连续性与相对稳定性原则[2]。系统动力学主要在于说明系统演变趋势与结构原因，采用连续的系统模型有助于明确系统的中心框架与系统的动态特征，其变化过程中又具有相对稳定性。2系统结构决定行为，环境对系统行为模式的影响通过内部结构起作用，而系统的基本结构源于系统内部的反馈结构与机制，以及信息反馈回路。合理确定系统边界与系统反馈结构是系统建模的关键。3综合与分解结合。城市管理行政执法系统是一个复杂的具有非线性、多层次关系的巨系统，模型的建立应充分考虑子系统间及系统结构间的反馈关系，以及系统与外部环境间的关系，从整体的角度对系统由上到下、由浅入深地分解，全面系统地描述动态系统的内部结构与反馈机制。

三、城市管理行政执法系统的内部动力机制分析

城市管理行政执法的根本目的是保障公共利益，城市管理行政执法系统是行政主体与行政客体通过信息、物质、行为的交互而形成的复杂的大系统，是行政主体与行政客体(执法维护的对象与事物，同时也是处理的公共事物)共同动机与愿景的体现，但行政客体与私人或小团体利益群体是两个不同的概念。公共利益是实现私人或小团体利益群体的基础，行政主体行使执法权时是以公共利益为前提的，这就不可避免地会与私人或小团体利益群体发生冲突，导致系统内部发生状态的改变，导致系统内各元素的相关关系发生变化。

城市行政执法系统主要由制度系统、执法职能部门系统、行政执法客体组成，其中历史、文化、价值作为影响因子输入系统。由于影响城市行政执法系统的因素众多，关系错综复杂，整个系统的动态模型无法做到与实际系统完全吻合，只能是真实系统的简化与抽象(如图1所示)。

(一)行政执法制度子系统

制度是影响人类经济行为、资源配置与经济绩效的最基本变量，从结构上看，在一个制度系统中各项制度安排之间应当相互协调和匹配，以使整个制度系统能够发挥最大的功效。通过各子制度系统间的相互协调与影响，确定制度的最佳结构，实现制度的最优配置。

城市管理行政执法大多是依据《行政处罚法》等非专门化的法律、法规来保障执法主体的合法

性。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城市管理行政执法相关法规、规定，城市管理行政执法主体的法律地位不确定、不稳固。

因此，行政执法制度系统内部的结构不合理，系统的整体有序性因此而降低，使整个制度系统运行无法有效收敛，无法达到制度配置的耦合目标，整个制度系统无法实现有序的结构，以至于由于立法系统、司法系统、行政系统冲突的出现，产生了大量的矛盾与漏洞。主要存在的问题如下：

1法律地位不稳固

行政执法部门的合法性主体地位的是否存在具有历史争议性。《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。

2管理体制不统一

(1)部门设置混乱。城市管理行政执法部门的归口不统一，有的是政府组成部门，由政府直接管辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经费诸多方面的不统一。同时，执法部门建制不一致，有垂直管理，有分级管理，局、分局，总队、支队、大队、中队设置混乱。

(2)人员编制复杂。国务院有关文件明确要求行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，《公务员法》也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。

3职能界定不清

审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执行，对这些问题，没有深入研究。同时，将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。

4执法手段延伸不够

由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。

5相互监督不到位

实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。

6创新动力不足

一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆掉头重走旧路，体制变革半途夭折。

要实现制度的最优配置，达到制度耦合的状态还需要考虑其他外在的可控因素，其中最重要的就是制度配置方式改变的问题。制度配置的不合理容易产生制度冲突与制度真空，因此城管执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。

(二)行政执法控制子系统

法律可以对行政执法行为进行很好的控制，但法律控制的立法保障不足，当今尚未出台有效的、专门的法律来规范城市管理行政执法行为。在整个行政执法制度系统中，主要由立法控制系统、司法控制系统、行政权力控制系统三个子系统对行政执法行为进行控制。三个子系统中控制作用最强的是行政权力控制系统，它同时也是控制范围最广的系统，对发生行政权力的失范制约的主要模式也是通过权力控制权力模式，可见行政权力控制对行政执法的作用是当前最为普遍使用的模式。行政控制不同于社会道德或经济生活中的指导性计划，它具有极强的权威性，要求有令必行，违令必究。但是长期以来，行政控制的这种权威性十分不规范，这就涉及到行政裁量权的问题。例如，乱罚款行为破坏的是国家的法规和党与政府的形象，其实施者对本单位、本部门并未造成什么不利，所以一般也就不会受到什么处罚，在不得已需“严肃处理”时，也常常是轻描淡写，或是大事化小、小事化了，结果，就严重影响了政令的严肃性。

当今我国行政裁量权的控制主要还是通过权力控制权力的模式进行制约的，而通过立法和司法的控制渠道进行控制的模式还不完备。同时由于受我国长期存在的权力控制权力的行政模式的制约，极易在行政裁量上出现问题。应尽快通过立法的方式对行政的裁量权进行界定，防止裁量主体的意识模糊和裁量权限过大，以达到对自由裁量权进行有效的监督与控制。这就需要我们严格控制自由裁量权的适用范围，同时保障行政主体自由裁量的灵活性，有效控制行政裁量权的滥用。

(三)行政执法主体系统

行政执法失范的人为影响因素主要指的是行政执法人员的认知能力、心理状况、道德品质等影响因子。由于当前行政执法队伍的平均执法素质相对较低，有相当一部分执法者存在着对被执法者“有罪推定”的思维逻辑。另外，执法人员在执法过程中也出现了执法程序的“随意性”：有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。也有一部分执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法、随意执法、滥施处罚的现象严重。

(四)行政执法客体系统

按行政学原理，行政控制多从宏观角度出发，多着眼于全局的整体利益，而被执法客体往往着眼于局部利益，即小集团和个人利益。正是这种整体利益与局部利益之间的矛盾，不断使行政执法与执法客体矛盾激化，以至于正常的行政执法行为与维护既得利益行为发生冲突，行政执法就遇到了很大阻力，以至于突发暴力事件。

暴力抗法现象受到了全社会的关注，在很大程度上挑战了社会执法的公信力，很多执法者为此也承受着巨大的压力和负担。暴力抗法虽然有一部分是由于少数民众素质不高所致，但是也不能排除一些执法者自身执法素质不过硬、执法行为不当、自我保护意识不强、心理素质较差、现场处置能力不强

等原因，另外这也与维护执法者权益机制不畅通、执法保障不到位等息息相关。

城市管理应转向对城市中的就业弱势群体提供帮助，为他们提供找到可持续生计的社会服务，并且可以进一步具体地教会他们合法经营乃至理性地理财，从而使他们实现自力更生的目标。全面做好弱势群体的社会保障工作，从源头上引导和疏通矛盾，才能从根本上防止暴力抗法事件的发生。

四、解决城市管理行政执法失范的对策研究

(一)通过立法规范行政执法行为

绝对的权力导致绝对的腐败[3]。一切有权力的人都容易滥用权力，行政执法也是如此，如果不对行政权实施有效的控制，必然导致行政权力的滥用和对公民、法人及其他组织、合法权益的侵犯。所以，应加快立法工作，对现有行政执法所适用的法律法规进行严格审查，对不再适应行政执法工作需要的相关条款依法予以废止，并从行政执法的工作实际出发，充分考虑社会承受能力和城市发展的前瞻性要求，使之适应行政执法工作进一步发展的要求，为行政执法工作提供法律上的支持。有了专门的法律，城管执法才能实现规范化，才能更好地开展工作。

(二)完善社会保障体系，解决社会弱势群体的生活困难及就业问题

一方面建立健全社会保障体系和社会救助体系，解决突出的矛盾与问题。通过最低生活保障、贫困医疗救助等方式解决弱势群体的生活困难问题。另一方面出台相关政策解决弱势群体的就业问题，针对不同对象提供不同的就业方案。

(三)加强行政执法队伍建设

一方面，进一步提高队伍素质(如思想素质、文化素质，尤其是法律素质、道德素质等)。另一方面，要加强制度建设，用制度规范、约束、指导行为，严格遵守执法程序，以此来实现城市管理行政执法部门思想的统一，创建服务型城市管理行政执法队伍。

(四)拓宽社会监督渠道，完善社会监督机制

拓宽社会监督的渠道，体现对权力监督的民主性和广泛性。通过举报监督、信访监督、控申监督等群众监督形式，依法建立健全群众监督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度，对以大众传媒为主体的舆论进行监督，要保护舆论监督参与人的人身安全，规范对破坏、阻止舆论监督的处罚尺度、方式及程序。

(五)谨慎改革，改良和完善城市管理行政执法体制

在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是在城建监察综合其他方面处罚权基础上的进一步扩大和深化，是依据相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权配置的一次再细化、再调整。

五、结论

城市行政管理执法系统是典型的复杂大系统，由于具有人为因素，它具有更强的自适应性与自组织性，行政执法系统中法律与制度控制是维持整个系统平稳运作的最重要的负反馈调节机制，它与社会、行政监督系统协调作用，共同维持系统状态变数并逐渐达致社会和谐、经济社会可持续健康发展这个系统目标。如果负反馈的强度不够，整个系统的熵值将迅速增大，进而破坏整个系统自身的结构与稳定性。

所以，城市行政管理执法迫切需要法律的保障与制度的完善，把城市管理行政执法体制的设置由自下而上转变为自上而下，由城市政府各自为政转变为中央和地方合力合拍，逐步落实城管执法体制“六个统一”：统一机构设置、统一机构名称、统一归口管理、统一行政编制、统一着装、统一执法文书。建立专门化的法律、法规来保障执法主体的合法性，并做到执法行为的有法可依，有法必依。通过行政执法部门的自身约束与有效的群众监督机制的建立，才能最终防止行政执法失范行为的发生，使经济、社会朝可持续发展的目标运行。

[参考文献]

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[3](英)阿克顿，自由与权力EM]北京：商务印书出版社，2001

[4](法)孟德斯鸠，论法的精神[M]北京：商务印书出版社，1961