以城市为中心的合作区域与地方政府的管理创新

[摘要]在我国城市化加快推进的过程中，城市与区域的发展关系和发展格局产生了新的变化，出现了由城市和地方政府为主导的合作区域。这是一种具有中国特色的新型区域类型，应该引起关注；为适应和推进合作区域的发展，城市和区域政府必须推进管理体制机制创新，培育和发展区域合作机制。

[关键词]城市化；合作区域；区域合作机制

[中图分类号]F290[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)02-0001-05

我国在城市化的加快发展时期，城市与区域之间的关系发生了新变化，出现了一种既不同于行政区又不同于经济区的新型区域：合作区域。这种区域以城市为中心，充分发挥城市对区域的辐射与吸引作用，既打破行政区界限，又依托一定层次的行政区；区域的运行机制，是城市与区域的地方政府为打破行政约束、解决共同问题、谋求共同发展的区域合作机制。以城市为中心的合作区域是值得重视的区域现象，应该积极推进地方政府的管理创新，培育和支持这种合作区域的发展。

一、我国城市与区域发展格局的新变化

国际经验表明，当一个国家或地区的人均GDP超过1000美元、城市化水平超过30％时，城市化便进入快速发展阶段，城市与区域的发展格局将会发生重大变化。我国已进入这个阶段，城市与区域的发展格局也在发生深刻的变化。概括地说，这种新变化突出表现为三大特征：

(一)城市与区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展已进入以城市为主导的新阶段

在现代社会，城市在经济、社会、文化等诸多领域，都是现代因素的集聚高地，更是现代产业布局的最优或较优区位。特别是在市场机制的作用下，一方面，城市对区域生产要素集聚的吸引力不断提高，另一方面，城市对区域经济发展的辐射力也不断增强。城市对区域的这种“双面刃”的作用，在城市化由较低水平向较高水平快速发展的阶段尤为明显，区域经济发展也就出现了以城市为主导的新趋势，这是城市化过程中城市与区域发展总体关系的新变化。目前，我国正处于这样的发展阶段，所以各省区都突出城市发展，有的省区明确提出“城市带动战略”，主动适应城市化过程中城市与区域发展关系的新变化，并在实践中采取各种措施积极推进，已取得了积极的效果。表1是我国东、中、西和东北等四大地区城市化水平与经济发展水平的对照表，由表可见，城市化水平越高，城乡居民的收入水平不仅相对较高，而且差距也相对较小，说明城市在区域发展中的主导性已成为时代趋势。

(二)城市之间的发展格局发生了新变化，城市化发展已进入以城市群为主导的新阶段

城市与区域发展关系发生的新变化，使得在一个大区域之内相邻城市之间的发展逐步融合，从而出现城市区域化或区域城市化现象，这种现象就是城市群。城市群是当代区域经济发展和社会进步的一种表现，首先出现在上个世纪50年代的西方发达国家。不仅在西方大国出现了大区域性的城市群，即使是一些国土面积较小的西方国家，也融入了跨国城市群或城市带。经过半个多世纪的发展，许多国家都出现了规模不等的城市群或城市带，并出现了一批世界级的大城市群(带)。目前，公认的五大世界城市群(见表2)不仅成为所在国家或地区的黄金地带，也是拉动全球经济发展的增长极。在我国，改革开放以来，随着工业化、城市化的发展，城市群也渐次出现，已初步成熟的城市群有长三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、武汉城市群、中原城市群、长株潭城市群、成渝城市群、关中城市群等，还有一批成长中的区域性城市群，如安徽江淮城市群、江西鄱阳湖城市群、吉林长春城市群、山西太原城市群、海南琼海城市群、新疆乌鲁木齐城市群等。随着生产力布局、人口分布的变化和交通条件的改善，全国660多座大中小城市和数万座小城镇，都会融入地域相邻、产业相连、文化相通、习俗相近的城市群，我国城市化发展已进入以城市群为主导的新阶段，城市与区域间在整体上将会出现更加密切的联系。

(三)区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在“推进主体功能区”一章，将我国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区打破行政区划对经济发展的限制，按照经济规律、自然规律和社会发展规律发展区域经济，标志着我国区域之间的发展格局发生了新变化，区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段。而主体功能区的提出与规划建设，与城市化的发展有着内在的联系。一方面，因为将全国国土划分为四类主体功能区，是根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，并统筹考虑未来我国人口分布、经济布局等重大因素而对国土的长远利用提出来的，显然，这些重大因素都与城镇布局和城市化有关。比如，一个区域的人口和城市化程度，必须与资源环境承载能力相适应，也决定着区域的现有开发密度和发展潜力，影响着未来时期这个区域的人口分布和经济布局。改革开放以来我国城市化发展对区域发展的这种影响日益凸显，为了扩展城市化对区域发展的正面影响，减少或消除负面影响，按照主体功能区思路调整区域发展布局就很有必要。另一方面，在主体功能区的建设中，城市化对区域主体功能的形成有着密切关系，因为城市的产业结构、人口规模和发展能力，影响并带动相邻区域的发展。比如，优化开发功能的形成取决于城市化的优化程度，重点开发功能的形成也要依托城市化发展提供的空间载体，而限制开发区、禁止开发区所减少的人口与产业，也取决于优化开发区、重点开发区城市化发展对人口转移的吸纳程度。上述两方面的情况表明，城市化发展直接关系到四类功能区的建设成效。由于城市化与主体功能区建设都是打破行政区界限的，那么，在区域发展进入以发挥主体功能作用为主导的新阶段，城市化发展对各类功能区的建设就具有关键性的作用。

二、以城市为中心的合作区域

行政区与经济区是人们熟知的两个概念，也是社会生活中两种最常见的区域类型。行政区是政府为了对国家事务进行有效的管理，根据地理、历史、民族及政治等原因而划分的行政地域单元，它有分等级的行政中心、明确的行政边界和垂直而发达的行政系统，其形成和变动要按照一定的法律程序，运行和管理以行政规则为依据。经济区是因经济发展所客观形成的经济地域单元，是根据区域之间的自然、历史、交通及经济发展之间的联系，在发展过程中逐渐形成的，它以城市为中心，以城市周边的区域

为腹地，区域边界模糊，水平式的经济网络构成了经济中心与经济腹地的广泛联系，其形成和发展不是依据任何法律或行政规定，而是经济发展地域组织规律的客观要求。显然，行政区具有“刚性”，行政机制在起作用；经济区具有“弹性”，市场机制在起作用。

城市化过程中城市与区域发展格局出现的新变化，又造就出第三种区域一合作区域。这是一种以城市为中心、以城市与区域的政府间合作为主导的新型区域。这里的城市与区域的政府，是同等行政级别的政府，如上海市政府与江苏省、浙江省政府是同等级的政府，三省市政府合作主导的长三角地区就是一种典型的合作区域；又如湖南省的长沙市、株州市、湘潭市政府是同等级的政府，三市政府合作主导的长株潭城市圈也是一种典型的合作区域。

与行政区相比，合作区域既打破了行政区界限，但又不离开行政力量，政府间的合作是这种区域形成和发展的主导因素；与经济区相比，合作区域既遵循经济发展地域组织规律的客观要求，与经济区的走向相一致，但又不完全与经济区的地域范围相重合，有经济区不具备的运行机制。显然，合作区域比行政区更具有科学性，比经济区更具有操作性，既吸取了行政区与经济区的优点，又克服了行政区与经济区的缺陷，是在城市化加迅发展过程中，地方政府为适应城市与区域发展格局新变化的要求，对区域经济发展规律自觉认识和主动运用的客观产物。我国当前出现的并正在蓬勃发展的长三角区域、珠三角区域、京津唐区域，以及许多省区出现的省会经济圈、地区性城市带或城市群，都是这样的合作区域。

城市化快速发展中城市与区域发展格局的这种新变化，决定了台作区域在我国的出现具有必然性、合理性。

第一，城市与区域发展关系新变化所出现的以城市为主导的区域发展新格局，客观地要求城市政府与周边区域政府之间必须开展广泛的合作，因为这种合作对城市政府而言，会开拓城市生存和发展的新空间，提高城市的资源配置能力和经济发展能力；对城市周边的区域政府而言，会使区域经济深度融入城市经济，凭借城市在经济、技术、文化和管理上的带动力，推进区域经济的新发展。显然，以城市为主导的区域发展新格局，决定了以城市为中心的合作区域在我国的出现具有必然性、合理性。

第二，城市之间发展关系新变化所出现的以城市群为主导的城市化发展新格局，客观地要求相邻城市的政府间，必须开拓广泛的合作。因为在开放的市场经济条件下，城市之间的经济发展既有激烈的市场竞争，又有密切的市场联系，对交通、运输、供电等基础设施建设，对资源开发与环境保护，对市场准入和市场秩序的管理等方面，都有共同的需求。消除这些方面的瓶颈或障碍，是城市群内每个城市政府的共同任务，也并非是单一城市的政府可以完成的。这样，通过城市政府间的协商合作解决发展中的共同问题，将单一城市政府的力量整合为城市群政府间的整体力量，更能凸显各个城市的相对比较优势，促进每个城市的经济发展和社会进步。显然，以城市群为主导的城市化发展新格局，决定了以城市为中心的合作区域在我国的出现具有必然性、合理性。

第三，区域之间发展关系新变化所出现的以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局，也客观地要求区域政府之间的合作。因为主体功能区域的建设更加突出区域的比较优势，通过发挥区域的主体功能作用，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，这就既要打破行政界限，又要依托一定层次的行政区，区域之间的分工和政府之间的合作将更为重要。比如，优化开发区要向重点开发区转移产业，重点开发区要促进产业集群发展，限制开发区、禁止开发区要突出生态建设和环境保护，都需要一定层次行政区的政府合作。特别是均质性较强的区域被确定为同一类型的主体功能区，而均质性往往是跨行政区的，这样，具有均质性的行政区政府之间的合作，对主体功能区的建设就极为重要。主体功能区的建设与城市化发展具有内在的联系，由于地改市、县改市的广泛推行，在地市一级行政层次，区域政府大多是城市政府，这样，在主体功能区建设中，城市政府间的合作就具有关键意义。显然，以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局，也就决定了以城市为中心的合作区域在我国出现的必然性、合理性。

通过上面的分析可以看出，以城市为中心的合作区域作为一种新型的区域类型，是在城市化进程中和主体功能区建设中，行政区和经济区的有机融合。这种区域既依托行政区又打破行政界限，因而在操作上具有可行性；这种区域既不同于经济区但与经济区又具有发展方向的一致性，因而在趋势上具有合理性。可以说，以城市为中心的合作区域是中国特色的区域发展新模式，具有强大的生命力和发展前景，值得各方面的关注。

三、政府管理创新：区域合作中的统分结构

以城市为中心的合作区域的运行机制，是区域合作机制，这种机制是行政区运行的行政机制和经济区运行的市场机制的有机结合，既要发挥政府在区域合作中的主导作用，又要发展市场机制在区域合作中的基础性调节作用，对政府管理提出了新的挑战。因此，推进政府管理体制创新，是培育和构建区域合作机制的关键。地方政府要推进区域合作，应该特别注重政府管理的创新。

基于区域合作机制是行政机制与市场机制有机结合的特征，地方政府在区域合作中发挥主导作用应该是有“统”有“分”、统分结合，政府管理的创新也应该是有“统”有“分”，构建统分结合的区域合作管理模式。政府、企业和中介组织是区域合作的三大主体，三者之间在区域合作中有着密切的关联，应该在三个层次构建统分结合的区域合作管理模式：

一是政府层次的统分结合。政府结构具有层级特征，每个层级政府都是区域合作主体，但每个层次政府的治理权力和功能不同，对区域合作的主导贡献也会不同。为保障区域合作的科学性、合理性和可持续性，在政府层级必须实行有“统”有“分”、统分结合的区域合作管理。那就是，重大的合作事项应由地区最高层次的省(市)级政府统一签订合作协议，履行协议的责任与义务(统)，同时要放开并支持市、县等较低层级政府之间自主开展区域合作(分)。省(市)等上一层级政府不仅要放开下一层级政府之间的区域合作，还应帮助解决和协调下一层级政府在区域合作中出现的重大问题，保证政府体系在区域合作中发挥相应的主导作用。比如，对于省级政府来说，推进区域合作不仅应着眼于长远发展，与相邻省市政府协商签订区域合作框架和重大项目合作协议，还应支持和鼓励各市、县政府、相邻省区的合作，在具体项目上引导政府间区域合作重心的下移。

二是政府与企业的统分结合。在市场经济条件下，企业是区域合作的主体，政府对区域合作主导作用的发挥，是通过企业间的合作具体实现的。政府可以引导企业间的合作，但不可替代企业的合作，因此，政府与企业之间在区域合作中也要有“统”有

“分”，统分结合。所谓“统”，就是政府要为企业发挥区域合作的主体作用创造条件，尤其是给予政策支持，优化企业合作的区域环境，通过政府间的合作对企业合作给予实质性的帮助，解决企业在合作中无力解决的困难和问题。所谓“分”，就是政府要尊重企业作为区域合作主体的地位与作用，遵循市场经济规律的客观要求，放手企业之间在投资、技术、销售及产业链分工等方面的自主决策、自由合作，共同组织合作事项的实施，合作收益共享、合作风险共担，在合作中形成利益共同体，将区域合作利益下移。比如，对于某个省市来说，各级政府尤应注重调动企业对区域合作的积极性、主动性，鼓动企业多渠道、多形式开展合作，将区域发展分工与区域合作真正构建在企业合作的基础之上。

三是政府与中介组织的统分结合。中介组织主要是指各行各业的行业协会，是政府之外的“第二合作平台”，又是企业合作的桥梁纽带，在区域合作中具有政府和企业都不可替代的作用。特别是在经济区域化、国际化的新形势下，产业分工的领域与空间都在不断拓展，行业协会的优势与作用日益凸显：政府需要行业协会在区域合作中的产业引领，企业需要行业协会在区域合作中的事务协调。从某种意义上讲，中介组织的发育和作用程度，决定着区域合作发展的广度和深度。近年来，一些地区的行业协会发展很快，在区域合作中已显示了巨大的作用。在区域合作中，行业协会与政府的关系十分重要，政府与其也应有“统”有“分”，统分结合。对政府来说，应转变职能，将行业管理的社会职能分离给行业协会等中介组织，积极培育和支持行业协会的发展，放手行业协会等中介组织独立处理合作事宜，帮助解决行业协会等中介组织发展中的难点问题；对行业协会等中介组织来说，要积极承担自己的业务职能与社会责任，积极为企业的跨区域合作服务，与企业共享共担合作中的收益与风险。在当前，各级政府最重要的是分离政府的行业管理职能，开发和培育中介组织资源，增强中介组织的独立法人职能，为企业间的跨区域合作构架广阔的“第二合作平台”和更多的“桥梁纽带”。

上述三个层次的统分结合管理模式，政府在其中处于关键地位，因此，政府管理体制的创新，对于构建区域合作机制也就具有关键性意义。非常高兴的是，2008年12月15—16日在宁波召开的2008年度长三角地区主要领导座谈会，也明确提出长三角地区政府层面要建立“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制。三级运作是决策层、协调层和执行层统分结合运作。决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，主要是决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点问题等重大问题；协调层即由常务副省(市)长参加的“长三角地区合作与发展联席会议”，基本任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事宜；执行层包括设在各省(市)发改委的专门机构、各省(市)就重点合作项目组成的专题组，以及就落实合作事宜而组成的“长三角地区城市经济合作组”。在这种构架下，决策层、协调层和执行层统分结合运作，必将会带动上下级政府之间的统分结合、政府与企业间的统分结合、政府与行业协会等中介组织的统分结合。长三角地区在区域合作中的统分结合，是政府管理创新的先行者，必将对我国其他地区在区域合作中推进政府管理体制的创新，发挥积极的示范作用。尤其是当前应对国际金融危机的新形势下，推进政府管理体制的创新，构建统分结合的政府管理体制，发展地区的区域合作，对于防止全国和各省区经济的大起大落，促进国民经济的平稳、健康、快速发展，更具有特别重要的意义。

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