关于“把政治协商纳入决策程序”的几点思考

李芳尚

[摘要]“把政治协商纳入决策程序”，是党的十七大作出的一项重大战略部署。它对于实现决策的科学化。民主化，完善我国的政治协商制度，推动协商民主的发展·具有十分重要的现实意义。如何“把政治协商纳入决策程序”，各级党委政府进行了有益的探索·积累了一定的经验，但也存在不少问题。需要从明确协商范围、坚持政治协商“三在前”、“三在先”原则、加强政治协商的制度体系建设、加强政协自身建设等几方面入手，才能保证“把政治协商纳入决策程序”这一重要原则真正落到实处。

[关键词]政治协商；决策程序；协商民主

[中图分类号]D616[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0026－02

坚持协商在前、决策在后，这是中国共产党与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行政治协商的一项重要原则，是中国共产党长期保持的优良传统·是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种好形式。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》和党的十七大报告都突出强调了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。这一原则包含着深刻的思想和丰富的内涵，它既是对人民政协工作提出的新要求，更是对各级党委政府提出的新要求。积极探索“把政治协商纳入决策程序”的新思路·是值得我们深入研究和探讨的重要课题。

一、“把政治协商纳入决策程序”的重要意义

“把政治协商纳入决策程序”，对于健全各级党委政府的决策机制，完善政治协商制度，具有十分重要的现实意义。

1“把政治协商纳入决策程序”，有利于实现决策的科学化

历史经验告诉我们，决策的失误是最大的失误。在我国，各级党委政府行使着很大的权力，掌握着大量资源。决策稍有不慎，就有可能造成不可挽回的损失。由于现代社会的复杂性、多变性，以及社会阶层分化所带来的公共需求的多样性，导致决策所面对的现实问题多种多样、错综复杂。在此情况下，任何一个组织或领导人，都不可能完全掌握作出正确决策所必需的信息和知识·仅仅依靠他们是难以作出及时、有效、高质量的决策的。把政治协商纳入决策程序·有利于加强各民主党派和各界人士对决策过程的监督，便于他们从不同角度看问题、提要求，从而有利于各级党委政府及时、全面、准确了解有关情况，进行更加合理的分析和判断，避免和减少决策失误，实现决策的最优化。

2“把政治协商纳入决策程序”，有利于实现决策的民主化

一切权力属于人民是社会主义民主政治的本质要求，各级党委政府在决策时必须充分听取社会各界的意见和利益需求。无数的事实也告诉我们，决策成功与否在很大程度上取决于是否经过民主程序，是否保障社会各界充分参与决策过程。把政治协商纳入决策程序，有利于各级党委政府及时了解各党派团体、各界人士的意见建议和利益需求，并在决策时充分考虑他们的意愿和要求，代表他们的根本利益，以使决策更符合民意和社会实际；也才能体现决策的公开透明和民主参与度，增强决策的公信力。

3“把政治协商纳入决策程序”，有利于推进协商民主的发展

我国民主政治有两种基本形式：一是代议民主，以投票选举为中心；一是协商民主，以对话为中心。只有二者相互配合，并行不悖，民主政治才能成熟完善。目前，我国选举制度已逐步完善，选举民主在我国政治生活中发挥着极其重要的作用。相比之下，政治协商还没有成为一种制度性安排，一些地方党委政府决策前主动协商的意识还不强。只有更好地坚持和完善“把政治协商纳入决策程序”这一重要原则，才能增强我国政治协商制度的活力，促进协商民主取得实质性的进展。

二、实践探索中存在的问题

近几年来，不少地方已经对如何“把政治协商纳入决策程序”作了一些尝试和探索，在实践中积累了一些成功经验，在一定程度上推动了协商民主的开展，为促进党政机关决策的科学化民主化发挥了积极作用。但也存在不少问题，主要有：

1政治协商尚未完全纳入党政决策程序，或者说尚未形成约束性规定。有些地方党委虽然对协商于决策之前制定了文件，但缺乏可操作性的程序和約束性规定，党政议事规则中并没有将重大问题决策前在政协进行政治协商作为必要程序，也没有规定必须在政协进行政治协商的具体内容，即使有规定也形同虚设，特别是对政协政治协商中提出的意见、建议如何进行处理、反馈，更没有明确的规定。

2政治协商的范围、内容不够具体。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题”确定为人民政协政治协商的重要内容。不言而喻，地方重要人事安排、重大财政支出等都属于地方政治、经济方面的重要问题，但目前一般都没有列入政治协商的主要内容。另外，如何落实“重大决策要协商于人大通过之前”的规定，哪些事项要在人大通过前在政协协商不明确，实际工作中这方面的协商也很少。

3有些地方政治协商的主体不够明确。政协找党委、政府去协商，会落下“没事找事”的话柄。人民政协的政治协商是“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。”显然协商的主体是中国共产党，客体是各民主党派、各界代表人士，政协仅是协商的平台和场所。按规定，人大通过政府实施的重大问题也应进行政治协商，那么人大、政府是否也应成为协商的主体?在人民政协履行政治协商的实际工作中，协商活动既是政协组织的，协商成果一般也是以政协组织的名义形成的，那么政协是否仅仅是协商的平台和场所，还是能够担当协商的主体?这些问题规定不明确，认识不一致，一定程度上影响了政治协商的开展。

4一些地方政协的政治协商在发展过程中还存在着随意性和形式化的问题。哪些问题应该协商、什么时候协商没有一定的规章约束。党政想协商就协商，不想协商就不协商，在某种意义上说，只是出于礼节或流于形式。有的把政协领导列席、出席会议看作协商；有的甚至以通报代替协商；有的以个别问题的交流代替重大问题的协商。

这些问题的存在，充分说明人民政协履行政治协商职能的制度化、规范化。程序化建设方面还存在着空白点，迫切需要通过加强“把政治协商纳入决策程序”这一关键环节，真正使政治协商成为基本的制度安排而不是作为一种政治手段，使协商结果产生实质的合法性与有效性。

三、落实好“把政治协商纳入决策程序”的对策思考

“把政治协商纳入决策程序”要真正取得成效，关键要抓好以下几项工作：

1要明确协商范围

这个问题的实质是协商什么的问题。党委、人大、政府各自职权范围内决策、决定的重大问题都应列入政治协商范围，主要应包括：政府工作报告，国民经济和社会发展计划以及重大项目的拟定和实施，财政预算与决算，城市建设的总体规划和重要部署，有关本地区社会发展总体战略规划及其重要配套政策措施，重要法规，行政规章和具有普遍适用效力的决定，各党派之间的共同性事务和有关爱国统

一战线的重要问题，经济、政治、科技、教育、文化、医疗卫生和体育等体制改革的重大决策、重要举措，涉及社会和群众生活的重大问题等。特别是重要领导干部的推荐提名任免，要增强透明度，实现公开化，通过事前协商，广纳群言，做到择贤、择能、择优，堵死跑官要官、买官卖官黑洞，保证权力在阳光下运行。

2坚持政治协商“三在前”、“三在先”原则

“把政治协商纳入决策程序”要真正取得成效，必须解决政治协商在什么时间纳入决策程序的问题。总的来说要坚持政治协商“三在前”、“三在先”原则，即坚持重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策；有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定；出台地方性重大政策先协商后定案。遵循“三在前”、“三在先”原则，可以有效保证重要问题决策的民主化，增加了决策的透明度，有利于扭转仅有几个人包办决策的现象和决策时“一言堂”、“拍脑袋”等错误倾向，减少因决策失误造成的损失。这是确保党政决策科学性、民主性的重要前提。对因不协商就决策造成重大损失的，要按照有关规定严肃追究相关责任人的责任。

3加强政治协商的制度体系建设

我们并不是为了协商而协商，而是为了科学执政、民主执政和依法执政而进行协商。为此，不但要有协商，还要有反馈、有监督。要做到这一点，就要建立政治协商与党委、人大、政府工作机制紧密联系的一系列“刚性”规定，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。这些“刚性”规定里，最核心的是三条：一是党委在安排全年工作时，要把政治协商列为重要内容，纳入全局工作计划，并根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题，做到统一研究、统一部署、统一落实、统一检查，密切协商与决策、执行的配合。要把政治协商纳人党政工作管理目标，制定相应的管理、考核标准，作为考核各级党政领导干部的重要内容。二是建立党委、人大、政府的领导参加政治协商活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府相关会议的制度。依据政治协商的不同问题，分别采取个人协商、集体协商、对口协商、上下级协商等多种形式。三是要建立跟踪督办机制，防止搞形式、走过场。要科学设定党委政府对人民政协协商意见的处理时限和要求，政府职能部门办理情况的反馈时限和要求，用制度的形式确定下来，形成规范以遵照执行，避免出现政协“不说白不说，说了也白说”的现象，从而使政治协商的结果进入党政决策程序并加以落实。要切实保障政协组织和政协委员的知情权、参与权和平等话语权，对以权力压制委员表达意见甚至以权力威胁委员行使职责的领导干部和个别利害关系人，执纪执法部门应及时查处。

4要加强政协自身建设

这个问题的实质是人民政协自身要够“强”的问题。贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，对政协工作提出了新的更高的要求，人民政协只有加强自身建設，不断提高自身素质，才能使人民政协履行政治协商职能的民主形式发挥出应有的作用。首先，要进一步选配好委员，选拔各界精英，建立“人才库”，组织“智囊团”，建设一支高素质的委员队伍。其次，要进一步对政协界别、专门委员会的设置和委员产生办法、职责、任务等问题科学论证，建立专业化的协商、咨询机制，发挥专业性，体现代表性。再次，要优化政协机关领导班子的知识结构和年龄结构，安排一些年富力强、精力充沛的干部进入政协领导序列，增强班子的整体活力和社会影响力。

各级党委政府只有认真履行“把政治协商纳入决策程序”原则，才能使决策判断更符合社会实际、更符合民意，真正实现决策的科学化、民主化，使广大人民群众的利益要求在国家政治和社会生活中得到更加充分的体现；才能团结一切可以团结的力量，最广泛、最充分地调动一切积极因素，释放各种社会政治资源的强大活力，从而提高党的执政能力。

[责任编辑：李晓丽]