中国特色社会主义政党制度的理论和实践基础

蒋锐

摘 要：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是独具中国特色的社会主义政党制度。从逻辑与历史相统一的观点看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是在我党统一战线理论和实践的基础上逐渐形成的，是中国社会主义民主政治长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。多党合作与政治协商是这一制度的两个方面。二者共同发挥着实现“统一战线范围内的民主”的作用，成为我国实现人民民主的一种重要形式。因此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度既是同我國国体相适应的一项基本政治制度，也是同我国政体相适应的社会主义政党制度，而人民政协则是对我国政体的一种有益补充。如果将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度分解为多党合作制度和政治协商制度（或人民政协制度）两项制度，在理论上是不能自洽的，在实践上也不利于我国稳妥地推进政治体制改革。

关键词：政党制度；多党合作；政治协商；人民民主；统一战线；人民政协

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）01-0047-08

作为中国特色社会主义政党制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成与确立经历了一个较长的历史过程。早在民主革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党就提出了建立“各革命阶级联合专政”的统一战线国体思想，但当时一般认为这种国体只适用于新民主主义时期。随着新中国的建立特别是社会主义改造的完成，作为阶级的民族资产阶级和小资产阶级逐渐被消灭，这种统一战线性质的国体便为工农联盟基础上的人民民主专政国体所取代。原来的民族资产阶级和小资产阶级代表被纳入到“人民”这一范畴，成为我党统一战线以及作为统一战线组织的人民政协的主要工作对象。党的八届三中全会之后，无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾重新被确定为我国社会主义的主要矛盾，导致了统一战线和人民政协地位作用的日益削弱。改革开放以来，随着我国社会阶层结构的日益多元化，统一战线和人民政协的地位、作用不断加强，开始进入制度化、规范化、程序化建设发展的新时期。早在1979年6月，邓小平就在正确分析新中国成立以来中国社会各阶级演变现状的基础上，提出将统一战线内部关系由阶级联盟转变为社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛政治联盟，从而为新时期统一战线的科学化发展奠定了理论基础。1991年3月，江泽民又将“统一战线范围的民主”提升为实现人民民主的一种形式。这不仅为构建中国特色社会主义政党制度阐明了理论依据，也使人民政协摆脱了原本作为权宜之计的制度设计和安排。此后，中国特色社会主义新型政党关系正式确立，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度成为我国一项基本政治制度和社会主义政党制度，充分保证了我国“统一战线范围的民主”的实现，并孕育出了社会主义协商民主这一理论和实践成果。

一、中国特色社会主义新型政党关系及制度的确立

1979年8月15日至9月3日，在时隔16年之后我党召开了第十四次全国统战工作会议。这次会议通过的《新的历史时期统一战线的方针任务》明确指出：“现阶段统一战线应称为革命的爱国的统一战线，它是全体社会主义劳动者和一切爱国者的广泛联盟”；“人民政协、各民主党派都是发扬社会主义民主的重要组织和联系人民群众的重要纽带”；“今后，凡属有关国家和地方的重大问题，应当同各民主党派的领导人和无党派的代表人物进行协商”[1]。同年10月，邓小平又从政治制度的角度来审视我国的政党关系，指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”[2]此后，我国理论学术界开始关注社会主义政党关系和制度问题。

在1982年党的十二大上，邓小平提出了走自己的路、建设有中国特色的社会主义的重大理论命题，并把“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”确定为新时期我党处理与各民主党派关系的方针。同年，《宪法》对统一战线的地位、作用和构成重新进行了界定，并充分肯定了人民政协的重要作用。在此背景下，我国理论学术界展开了对中国社会主义政党制度的研究，中国共产党领导的多党派合作或多党合作这一概念开始被广泛使用。对这一问题的研究，从一开始就是与我党统一战线理论和实践紧密结合在一起的。例如在国内首篇探讨中国特色社会主义政党制度的文章中，作者认为：“中国共产党从本国的具体情况出发，在有关统一战线的战略、策略和方针、政策中大大地丰富和发展了马克思列宁主义。共产党领导下多党合作的新型的政党制度的形成和发展，正是这种高度马克思主义理论水平的鲜明表现。”[3]也有学者提出，这种“新型政党制度”和“一国两制”是中国特色社会主义政治制度的两个特点，是政治方面建设有中国特色社会主义的重要内容[4-5]，并尝试把这种新型政党制度纳入中国特色社会主义政治制度之中。这个观点引起了学界的广泛关注。

1986年7月，中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》的通知中明确指出：“我党领导下的多党派长期合作，是马克思主义基本原理同中国革命与建设实际相结合的一个创造，是建设具有中国特色的社会主义的一个重要特征。”[6]这个报告不仅使用了“共产党领导下的多党派合作”这一概念，而且批判了那种认为我国各民主党派“一代而亡”的错误观点，认为在改变了的历史条件下，我国各民主党派的性质是可以改变的，从而丰富和深化了马克思主义政党理论和学说[6]34-35。1987年10月，党的十三大报告正式提出要“完善共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，并将这一制度的建设纳入我国政治体制改革的规划之中。此后，我国理论学术界关于社会主义政党制度的研究与讨论进一步升温 。有学者就我国政党制度提出了自己的见解，认为中国共产党领导的多党合作制度是适合我国国情的政党制度，是具有中国特色、适应社会主义民主和法制要求的马克思主义政党制度[7-8]。与此同时，学术界也出现了一些不和谐的声音，有学者甚至呼吁召开“全国多党合作会议”，并将其作为实践中国共产党领导的多党合作制度的途径[9]。为了克服人们在思想认识上的混乱，中共中央根据邓小平的有关指示精神 ，于1989年12月制定和颁发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。该文件明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度……我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制是我国政治制度的特点和优点。它根本不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，也有别于一些社会主义国家实行的一党制。它是马克思列宁主义同中国革命与建设相结合的一个创造，是符合中国国情的社会主义政党制度。”[6]145后来，这一制度被载入1993年宪法修正案。这标志着中国特色社会主义政党制度的正式确立，在我国政治制度发展史上具有里程碑意义。

随着我国政治体制改革和中国特色社会主义民主政治的不断发展，在十多年探索和实践的基础上，2005年2月中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》将这一制度明确规定为“具有中国特色的社会主义政党制度”，认为它是中国社会历史发展的必然选择，是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶，是建设社会主义政治文明的重要内容，是与我国国体相适应的新型政党制度，充分反映了人民当家做主的社会主义民主的本质，体现了我国政治制度的特点和优势，具有巨大的优越性和强大的生命力。

二、中国特色社会主义新型政党制度确立的历史逻辑

一般认为，第一届全国政协会议的召开标志着我国人民民主统一战线在组织上的实现，也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。然而事实上，作为我国社会主义政党制度，它直到20世纪90年代初才得到确认。在此前40多年的历史进程中，我国虽有中国共产党领导的多党合作和政治协商的事实，但并没有将它确立为一项基本政治制度或政党制度。为了进一步阐明这一制度形成的理论与实践基础，我们还需探讨一下它形成和确立的历史逻辑，包括历史经验和教训。

新中国初创时期形成的人民政协，一开始并非被视为我党的长远制度设计，而被视为一种过渡性安排或权宜之计。人民政协的理论依据是毛泽东的新民主主义理论。在毛泽东看来，新民主主义本身只不过是“一个楼梯，将来还要上楼，和苏联一样”[10]。因此，1954年第一届全国人大召开后，人民政协便不再具有国家权力机关的功能，而仅仅作为统一战线组织继续发挥作用。关于我党与各民主党派的关系，毛泽东于1956年4月提出了“长期共存、互相监督”的方针，但随着我国三大改造的完成和社会主义基本制度的确立，如何科学界定和正确处理我党与民主党派的关系，成为当时一个有待深入探讨的问题。党的八大前夕，毛泽东在审阅八大政治报告时曾考虑使用“工人阶级革命政党领导下的多党制”这一提法 ，但后来并未将其正式提出讨论和确认。第七次全国统战工作会议期间，时任中央统战部部长的李维汉也对这一问题进行了探索。他认为：“长期的多党合作，是我国人民民主专政的特点之一。马克思列宁主义的学说，并没有排除社会主义制度下多党共存的可能性。我国的经验证明了在我国具体条件下各民主党派和共产党长期共存，能够起着互相帮助、互相监督的作用，有利于人民民主专政的巩固和加强。”[11]此外，我国学术界也有人曾对这一问题进行探讨 。这一时期，我国对政党关系和政党制度进行探索的一个重要原因就是为了吸取前苏联的教训。赫鲁晓夫在苏共二十大所作的“秘密报告”引起了毛泽东的警觉。毛泽东指出：“特别值得注意的是，最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒。”[12]不过，随着“波匈事件”的发生以及我国国内反右运动的开展，关于这一问题的探索很快就终止了：“‘长期共存，互相监督的方针被说成是以阶级和阶级斗争的长期存在为前提的，‘互相监督被说成就是进行阶级斗争。”[6]28在党的八届三中全会上，毛泽东重新将无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾确定为我国社会的主要矛盾，导致了统一战线和人民政协地位作用的日益削弱。特别是党的八届十中全会重提阶级斗争后，关于社会主义多党制或多党合作制的话题在我国逐渐成为禁区。

党的十一届三中全会以后，党领导的统一战线和人民政协的地位作用重新受到重视。1979年6月，邓小平在五届政协二次会议开幕词中强调了统一战线和人民政协的重要作用：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[2]187特别是党的十三大以后，统一战线在我国社会主义改革与建设事业中的重要法宝地位日益引起理论学术界的关注。人们探讨的重点逐渐集中于如何发挥统一战线和人民政协的民主职能方面，并开始提出要把统一战线理论作为一门科学来对待。在此基础上，1991年3月，江泽民正式提出了“统一战线范围内的民主”这一概念。他指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家做主的权利”；“加强社会主义民主，一个是国家权力机关的民主，即人民代表大会制度建设，一个是统一战线范圍内的民主，这两者都至关重要，不可缺少。”[13]也就是说，“统一战线范围内的民主”也是我国实现人民民主的一种重要形式。

不过，“统一战线范围内的民主”这一问题在当时并没有引起我国理论学术界的足够重视，人们关注的重点仍在于探讨统一战线与社会主义民主政治的关系问题。直到1999年9月，江泽民在庆祝中国人民政治协商会议成立50周年大会上进一步强调指出：“发扬统一战线范围内的民主，搞好政治协商、民主监督、参政议政，有利于加强和改善中国共产党的领导，有利于改进政府的工作，有利于领导机关的正确决策，有利于各项方针政策的贯彻落实。”[14]此后，我国理论学术界才真正开始关注和研究这一问题，形成了两种较有代表性的观点。一种观点认为，统一战线范围内的民主主要是指在统一战线各级组织、各种会议、各项工作活动中所贯彻的民主精神、所坚持的民主程序（或制度）以及应当发扬的民主作风等，核心问题是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度[15]。另一种观点认为，统一战线范围内的民主特指“政协民主”，这种民主形式既不同于国家政体中的民主形式，更不同于西方议会民主形式，而是由我国政党制度所决定的一种特定民主形式[16-17]。这两种观点都倾向于认为，人民政协是中国特色社会主义政党制度实现的主要平台，这很有道理。事实上，从逻辑与历史相统一的角度看，人民政协在中国的产生恰是我党统一战线长期发展的结果，并由此形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为我国社会主义协商民主的发展奠定了坚实基础。正如有学者指出的，政党制度“本身不是目的，只能是作为民主的工具和手段而存在”[18]。因此，只有夯实中国特色社会主义政党制度的理论和实践基础，才能使社会主义协商民主在我国得到持续健康有序的发展。

三、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是两项制度吗？

自从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被确立为我国一项基本政治制度和社会主义政党制度以来，我国理论学术界对其进行了深入阐释和广泛探讨，内容涉及这一制度的各个方面。其中较为重大的理论与现实问题包括：对这一制度概念的理解和界定；它与中国人民政治协商会议的关系；政治协商的形式；各民主党派与人民政协、统一战线的关系；多党合作、政治协商、民主监督的法律化等[19-20]。事实上，关于这些问题的讨论与争议迄今仍未结束，理论学术界尚未完全达成共识。随着我国社会主义民主政治实践的发展，特别是随着2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的颁布，对上述问题的讨论进一步走向广泛和深入。其中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度到底是一项制度还是两项制度，它与人民政协的关系是怎样的，成为讨论的焦点问题之一。为了准确理解这一制度，笔者认为，应从它产生的历史逻辑中去寻求答案。

上文提及，人民政协在其初创时期并非我党的一项长远制度设计，而是一种过渡性安排或权宜之计。按照马克思主义的观点，民主是国体和政体的统一。据此，人民民主和民主集中制成为我党民主观念的核心内容。基于这一核心理念，我党在民主革命时期所规划的新中国的政治制度就是人民民主专政的国体和人民代表大会制的政体，并按照民主集中制原则实行“议行合一”的政权组织形式。“民主集中原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体，使之互相矛盾，互相制约，以便于他们操纵政权……我们不要资产阶级骗人的那一套，我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”[21]只是由于新中国成立前夕还不具备召开全国人民代表大会的条件，所以由政协一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会，但在“中央人民政府委员会选出后，人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关”[21]，履行统一战线的职能。

1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》指出：“必须依照共同纲领的规定，及时地召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式，用普选的地方各级人民代表大会，代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式，俾能进一步地加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，以适应国家计划建设的要求。”[22]同年9月25日，人民政协全国委员会在庆祝新中国成立4周年的口号中，向全国人民正式发布了过渡时期总路线。1954年9月，一届全国人大一次会议召开并通过了《中华人民共和国宪法》。这标志着人民政协完成了其代议职能的历史使命，退回到原初作为统一战线组织的地位。一届全国人大召开后，国务院各部、委正职共35人，其中党外人士13人，占37.2%；国务院组成人员为47人，其中党外人士13人，占25.5%。第二届全国政协委员会共559名，其中中共党员约占27%；常委83人，中共党员约占三分之一[23]。在11名国务院总理、副总理中，没有一名党外民主人士；而559名全国政协委员中，当选全国人大代表的只有140人，占总数的四分之一。因此，毛泽东认为“通过政协容纳许多人来商量事情很重要”[24]，人民政协仍有继续存在的必要，并明确了人民政协在新的形势下的性质和任务[25]。

但随着我国三大改造的完成和社会主义基本制度的确立，各民主党派和政治协商还有继续存在下去的必要吗？针对这一问题，毛泽东在《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中阐释了我党与各民主党派的关系，以及“长期共存，互相监督”这一方针的由来和内涵。“长期共存，互相监督”这一命题表明，在我国社会主义基本制度确立后，我党对各民主党派是否继续存在下去进行了重新定位，并将政治协商作为建立在人民民主基础上的议行合一的政治制度的有益补充。正如李维汉所指出的：“政治协商是我国实现人民民主的重要方法。我国人民民主统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题是协商成熟而后决定的，国家的选举也是经过协商提名的……政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后，使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。”[26]这一方针和制度的确立，为我党在改革开放新时期重新恢复统一战线的法宝地位，以及确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，奠定了思想理論和组织制度基础。

有学者提到，邓小平在审定党的十三大报告时，最早将“政治协商”与“多党合作”结合在一起[27]。对照党的十三大报告的正式文本，我们可以发现，报告中有两处提到“共产党领导下的多党合作和协商制度”，一处提到“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”。结合报告中上下文的逻辑关系来看，“共产党领导下的多党合作和协商制度”这一表述侧重于党的统一战线的视角，因此这里所说的“协商制度”自然包括甚至主要是指作为统一战线组织的人民政协内部的民主协商。“人民政协是包括各民主党派、各人民团体和社会各方面代表的爱国统一战线组织……要坚持‘长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共的方针，完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。”[28]而“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”这一表述则侧重于我党与各民主党派关系的视角，主要目的在于界定我国各政党之间的关系。“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势，决不能丢掉这些特点和优势，照搬西方的‘三权分立和多党轮流执政。”[28]489这里所说的“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，是与西方政党制度相对的一个概念，因而我们有理由认为，“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”是一个集我国政党制度的政治前提（共产党领导）、政党关系（多党合作）和制度特征（政治协商）为一体的复合概念，是三者的有机统一，因而它是一项制度而不是两项制度的叠加。此后，这一制度被规范地表述为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，并被确定为“符合中国国情的社会主义政党制度”[13]479和“具有中国特色的社会主义政党制度”[29]。这一新型政党制度是与我国人民民主专政的国体相适应的，人民政协则是这一制度的组织与实现形式。

四、结 语

党的十四大之后，我党确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标以及与之相适应的政治体制改革目标，强调要把“党的领导、人民当家做主和依法治国”三者有机统一起来，不断推进中国特色社会主义民主政治建设。在此基础上，我党提出了实现人民民主或人民当家做主的“两种形式”，凸显了统一战线范围内的民主的重要性。随着中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》两个重要文件的颁布，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度逐渐从统一战线工作领域分离出来，成为我国的一项基本政治制度和独具中国特色的社会主义政党制度。与此同时，人民政协作为我国政党制度的重要组织形式和实现形式，在我国社会主义民主政治建设中继续发挥着不可替代的重要作用。人民政协这一具有鲜明中国特色的民主形式孕育出了社会主义协商民主这一崭新理论和实践成果。

按照中共中央有关文件特别是《中国的政党制度》白皮书的精神来理解，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度特指我国社会主义政党制度，而不是中国政党制度与政治协商制度或人民政协制度的结合[30-31]。如果把人民政协理解为我国政党制度的一个组成部分，那么，由于后者已经上升为我国的一项基本政治制度，这就意味着人民政协也成为我国基本政治制度的一个组成部分了。然而，党的文献中从来就没有正式使用过“人民政协制度”这一概念，因而上述理解在理论上和事实上都是说不通的。有学者指出：“中国特色政党制度理论基础的研究，不仅关系到我国多党合作立制之本，而且关系到中国特色社会主义民主政治的发展之基，对完善中国特色社会主义制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重大的理论价值和现实意义。”[32]因此，笔者认为，与中国特色社会主义政党制度相区别，对人民政协可做如下界定：作为一种组织形式，它是我党爱国统一战线的组织，是我党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织和实现形式，是发扬社会主义民主的重要渠道；作为一种理论，它是我党把马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国具体实践相结合的重大理论成果，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分；作为一种制度，它与我国根本政治制度和基本政治制度既相互区别又相互联系，都是我党为实现人民民主而进行的制度设计和安排，是对我国政体的一种有益补充。

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责任编辑：林华山